精准扶贫的困境及对策

董雯霞

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

摘 要：精准扶贫是新时期我国扶贫开发战略的重要发展方向。本文以湖南省龙山县补洲村为例，总结了精准扶贫工作所面临的困境，即精准识别缺乏多维标准、精准扶持难以达到贫困户受益最大化、精准管理和精准考核机制不健全。对此，应从改进精准识别标准，完善建档立卡机制；健全精准管理和目标考核机制；创新精准扶贫工作机制，探索贫困地区的受益机制三个方面加以完善，以保证精准扶贫工作的成效。

关键词：精准扶贫；困境；创新机制

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0005-02

近年来，党和政府的各项扶贫政策相继出台，我国农村的贫困状况大为缓解，贫困地区生产生活条件明显改善，以水利、交通和电力为重点的基础设施项目不断增多，基层卫生计生服务体系进一步健全，教育扶贫工作也得到广泛支持等等。然而，随着扶贫力度的增加和精准度的提高，我国的扶贫工作却正在面临严峻的挑战，不少地区扶贫工作尚未完全有效实施，扶贫政策实施过程中也存在很多问题，影响精准扶贫工作的实施效果。

一、精准扶贫的内涵及意义

2013年11月，习近平总书记来湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念，他强调“要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[1]。2015年，习近平总书记在听取对“十三五”时期扶贫开发工作和经济社会发展的意见和建议时就加大力度推进扶贫开发工作提出“四个切实”的具体要求：“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织。”[2]

“精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。”[3]习近平指出，目前我国的扶贫开发工作已进入攻坚阶段，各级政府和党组织应明确责任，科学规划，增强力度，采用可持续发展的方式，看真贫，扶真贫，真扶贫，坚定信心，找对路子，改变过去粗放式的扶贫模式，真正帮助贫困地区的人民早日脱贫致富。“精准扶贫理念的实质是在扶贫工作中实现扶贫主體的精准定位、扶贫对象精准识别与扶贫路径的精准选择，以高效开展扶贫并取得减贫脱贫成果。”[4]

精准扶贫的内容包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四部分。精准识别就是通过国家制定的贫困标准和规范，把贫困户和贫困人口识别出来，“以申请评议、入户调查、公示公告、抽查检验和信息录入等方式和过程”[5]290，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，摸清导致贫困的根本原因。精准帮扶是精准扶贫的核心内容，是指在精确识别贫困户和贫困人口的基础上，因地制宜地制定帮扶措施，精准到村到户到人，消除导致贫困的因素，确保帮扶效果。精准管理是保障精准扶贫政策顺利实施的重要条件，是为精准识别出的贫困户建档立卡，为精准帮扶提供贫困户的基本家庭情况、导致贫困的根本原因和消除贫困的具体政策等方面的信息，保证精准帮扶在确切可靠信息的基础上实施。精准考核就是对精准扶贫的效果进行考核，“是针对贫困户和贫困村脱贫成效，建立贫困人口退出和返贫再入机制，完善贫困县考核与退出机制，加强对贫困县扶贫工作情况的量化考核，强化精准扶贫政策实施的效果。”[5]290

精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要保障，体现了社会主义的本质要求。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫工作，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。精准扶贫体现了深刻的民生内涵，习近平总书记强调，对于困难群众，要格外关注、格外关爱、格外关心，党员干部要真正投入到精准扶贫的工作中来，让贫困地区的群众真正感受到社会主义的优越性。

二、精准扶贫工作在实施过程中的困境

自习近平总书记提出精准扶贫以来，各级地方政府积极贯彻落实各项扶贫政策，取得了显著的成绩，但是在政策的实际实施过程中，仍然存在以下方面的困境和挑战。

（一）精准识别缺乏多维标准

精准识别是精准扶贫过程中的一个重要组成部分，精准识别准确才能保证其他各项工作的顺利实施。从目前的实际情况来看，贫困户的识别标准存在单一性的问题，导致在贫困户的识别过程中出现漏选和难选的问题。准确并及时地获悉村民的真实收入情况存在难度，原因是农村经济发展水平落后，资产信息等方面受限，基层政府不可能获得村民真实可靠的收入数据，这就导致基层政府在精准识别贫困户的过程中难免出现偏差，这说明以单一的收入标准作为识别贫困户的标准存在一定的弊端。在接受采访的补洲村村民中，有近五成的村民表示并没有在现行的扶贫政策中受到实惠。

另一个问题是在贫困户识别过程中，多采用村民代表开会评选的方式，这种方式具有较强的主观性，在评选的过程中，各村民代表都难以做到真正的公平公正，很容易受到各种利益和权势的影响。在补洲村走访的过程中，我们了解到一部分贫困户认为真正需要帮助的困难家庭并没有全部被列为贫困户，这就导致了精准时别难以达到较高的精准度，进而影响精准扶贫的实施效果。

（二）精准扶持难以达到贫困户受益最大化

在精准扶持方面，由于在精准识别过程中，有些困难户没有被识别，所以在精准扶持和以后的工作中，这些困难户并不能享受国家的各项扶贫政策带来的实惠，导致贫困户无法达到受益最大化。原因是扶贫项目和投资无法到达贫困户，受家庭经济水平、思想观念、技术水平等方面的限制，一些扶贫到户项目贫困户并不能平等地参与，政府正在开展的扶贫项目没有针对当地的现实情况和需求，很多到户项目超出了农户所能负担的能力范围，因此对于贫困家庭来说，这些扶贫项目作用不大。

精准扶持过程中的另一个重要的问题是目前扶贫项目和投资资金的管理体制不健全。精准扶贫应具有相对较高的针对性，因地制宜地对贫困人口和贫困家庭实施各项扶贫政策，做到真扶贫、扶真贫，真正满足贫困户的需求。扶贫资金和扶贫项目的捆绑，导致精准扶持的过程缺乏足够的灵活性。扶贫项目中的一些到户项目多由上级部门制定，但是其对贫困户的现实情况和需求并不了解，导致扶贫项目与贫困户实际需求脱节，资金与需求的不配套，在很大程度上会造成扶贫资金的浪费，从而使扶贫的效果大打折扣。

（三）精准管理和精准考核机制不健全

在现阶段的精准扶贫过程中，当贫困人口发生变化时，政府不能机动有效地重新识别贫困人口，并把脱离贫困的人口识别出去。贫困人口的指标会采取自上而下和自下而上相结合的方法，分到各乡镇及重点村。在这个过程当中，一方面，一些贫困户和贫困家庭并不是真正脱贫或者自愿脱贫出去，而在贫困户退出的过程中，很多已经脱贫的农户想要继续享受国家的各项扶贫政策带来的优惠，因此并不愿意签字。另一方面，很多已经脱贫的农户因为天灾人祸或疾病等方面的原因又重新返贫。在这个过程之中，政府缺乏对于这种贫困户的跟踪统计和管理工作，没有建立完善的贫困人口退出与返贫机制。

精准考核的目的是督促贫困地区的地方政府做好精准扶贫的工作，但是目前貧困地区的地方政府对于精准考核的工作机制做得还不够完善，精准扶贫工作的成效不能得到更好的提升，例如，在精准扶持之后，地方政府并没有十分重视对于贫困县扶贫工作的量化考核，因此不能强化精准扶贫的效果。

三、精准扶贫困境的应对策略

针对精准扶贫工作面临的困境，需要创新精准扶贫工作机制，以确保精准扶贫工作的成效。

（一）改进精准识别标准，完善建档立卡机制

以收入标准作为贫困户识别的唯一标准，是不可行的，原因是目前基层政府受成本和技术的限制，难以得到农户可靠的收入数据。政府应该放弃这种单一的识别标准，采用多维的识别标准。从单一的收入标准，改进为医疗、教育、消费、资产等多个维度相结合的标准，这将更符合实际情况，从而提高贫困户识别的精准度。

基层政府应该下派专人管理和监督村级贫困户的评选过程，村民代表评选贫困户的方式应该得到进一步的改善，贫困户的评选，应该按照多维标准进行，将符合标准的农户评选出来并建档立卡，在评选的过程中，建议让村民监督贫困户评选的过程，对于在评选过程中出现的任何不符合规定的行为，都要反映给基层政府的下派专人，以此监督贫困户的识别过程。

（二）健全精准管理和目标考核机制

针对目前贫困户“有进无出”的问题，政府应该在建档立卡的基础上，加强精准扶贫的动态监管，对于因病或其他原因返贫的贫困户，要及时识别；对于已经脱贫的贫困户，应该适时地调整出去，贫困户只有“有进有出”才能提高扶贫的精准度。在明确当地农村生活条件的基础上，因地制宜地改进贫困户的退出标准，形成完整的贫困户退出机制。及时监测脱贫户的生存状态，在现有的贫困户识别标准基础上，完善返贫户的再入机制，保障精准扶贫和精准脱贫工作顺利进行。

（三）创新精准扶贫工作机制，探索贫困地区的受益机制

贫困地区的致贫因素多种多样，要采取综合性措施治理，同时，地方政府应该积极探索有助于当地经济发展的方式，用可持续的眼光看待发展，明确致贫因素并加以约束。

在精准扶贫工作进程中，不少贫困户更关心的是创收活动，因此当地政府应该高度重视当地产业的创收和发展，使贫困户从中受益。例如，湘潭大学在对湖南省龙山县补洲村对口扶贫的活动中，于补洲村建立湘潭大学蔬菜基地，这将明显增加村民的收入，有效带动补洲村脱贫致富。另外，珍稀苗木基地建设项目、休闲水产业养殖项目、沿河观光带项目等，都将成为当地的创收项目，解决当地的技术和市场问题，争取早日脱贫致富。

精准扶贫政策是我国扶贫开发工作的制度创新，是解决目前我国的贫困问题的最有效的途径。精准扶贫贵在精准，要确保准确瞄准贫困户，但是由于贫困户识别标准和识别方式的单一性，再加上贫困人口过于分散，存在很多不确定的因素，导致精准识别、精准帮扶和动态管理存在一定困难，无法保证精准扶贫的效果最优。另外，权力下放到一线后，并没有最大程度地惠及贫困家庭和人口，这就要求当地政府做好精准扶贫的动态监管工作。因此，政府要创新和完善工作机制，探索有助于当地贫困户创收的产业，让精准扶贫真正落到实处。

参考文献：

[1]习近平谈扶贫工作：扶贫开发贵在精准要因地制宜[EB/OL].

中国共产党网，（2015-10-17）[2017-02-18].http：//news.12371.cn/2015/10/17/ARTI1445023877313480.shtml.

[2]习近平强调“四个切实”再为扶贫点睛[EB/OL].人民网—中国共产党新闻网，（2015-06-23）[2017-02-18].http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2015/0623/c241220-27194740.html.

[3]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）：147.

[4]郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探[J].财政研究，2016（2）：18.

[5]王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊，2016（3）：290.