印制电路板印刷环节的行政监管之法理释义

刘盈辛,叶开强

(1.山西大学法学院,山西 太原 030006;2.华南理工大学法学院,广东 广州 510006)



【法学纵横】

印制电路板印刷环节的行政监管之法理释义

刘盈辛1,叶开强2

(1.山西大学法学院,山西 太原 030006;2.华南理工大学法学院,广东 广州 510006)

印制电路板生产无疑会涉及到印刷环节,然此环节之印刷,不论从文义解释、目的解释还是体系解释上看,均不应被视为《印刷业管理条例》所规制的印刷行为。从历史解释的角度看,印刷业行政监管法规的中外发展史都将尊重市场化发展规律,不断缩小印刷监管范围作为立改废的方向。因此,凡是在新技术产业领域涉及到的印刷过程均不受印刷行政主管部门的监管,《印刷业管理条例》中的“印刷”应当作严格意义上的限缩解释。

印制电路板;丝网印刷;行政监管;限缩解释

一、印制电路板印刷行政监管乱象

2014年12月1日,上海市松江区工商行政管理局向上海美维电子有限公司出具了一份上海市新闻出版局(〔2014〕905号文)的复函(以下简称《复函》),该复函认为,“在生产电子线路板过程中采用丝网印刷是一种新技术、新工艺,类似现象在生产企业中一定范围内存在。在生产电子线路板过程中采用丝网印刷的行为属于《印刷业管理条例》的规范对象,应予以引导规范,纳入印刷业行政管理范畴。”据此,松江区工商行政管理局建议该公司及时办理《印刷经营许可证》,以避免行政处罚。该复函如果生效,则意味着类似企业都必须取得印刷经营许可证后方可经营。复函中所指的电子线路板又称PCB(Printed Circuit Board的缩写),即印制电路板或印刷电路板,是指在绝缘基材上,按照预定设计形成从点到点互联线路以及印刷元件的电路板,包括刚性板和挠性板。PCB是组装电子零部件用的基板,主要功能是使各种电子零组件形成预定的电路连接,是电子产品的关键互连件。[1]因其采用电子印刷术,故而被称为“印刷”电路板。在电子产品生产过程中,如果集成电路被视为一级封装,印制电路板就是二级封装,电子产品整机则是三级封装。因此,几乎所有的电子产品都离不开二级封装的PCB。而丝网印刷是指在印刷时通过施加一定的压力,使印料或油墨透过图案部分网孔漏印到承印物上的一种印刷方式。[2]这一技术亦可应用于PCB。

时隔不足一年,2015年9月17日,经中国印制电路行业协会(简称CPCA)吁请全国人大代表、CPCA副理事长王馨等通过提案质询后,国家新闻出版广电总局会同上海方面进行会商研究,最终决定PCB企业不需要办理印刷经营许可证即可从事PCB生产。相关人士指出,上海将PCB企业纳入到印刷行政监管范围,是基于在其他地方发现过使用PCB机乱印的现象,违背了精神文明建设之宗旨,为防微杜渐,保证上海CPCA会员企业不出现乱印的现象,才建议对PCB企业进行印刷监管。CPCA驻地为上海,因得天独厚的地理优势才能及时干预滥用行政权之行为,而且还是在上级权力的过问和监督之下,利用多种渠道沟通协商才迫使行政权力让步。实际上CPCA内部制定的《中国印制电路行业标准·印制电路行业社会责任》“3.3企业素质建设”,除了要求企业应遵守法律法规、社会公德、商业道德和行业规则外,并没有要求企业遵守印刷行业的相关法规。也即意味着CPCA及其会员从根本上就否认了PCB企业会受到印刷监管的可能。

当然,PCB行业面对行政监管权的介入并非仅此一例,早在2013年,广东省环境保护厅还将PCB强行划入到电镀行业监管,监管的动机颇为耐人寻味,因为2009年2月1日开始实施的《清洁生产标准·印制电路板制造业(HJ 450-2008)》已正式取代了《清洁生产标准·电镀行业》(HJ/T 314-2006)中有关“印制电路板类”的指标要求。国家标准已十分清楚地表明PCB尽管有电镀工序,但不属于电镀行业。若以此类推,PCB虽然有印刷工序,但也理应不属于印刷行业。有关此问题的争论涉及到对现行《印刷业管理条例》中“印刷”一词的理解,只有彻底理清了印刷业管理所涉及的监管范围,才能彻底避免类似PCB生产过程中是否需要印刷行政监管的争论的出现。而透过法律解释的一般方法,即文义解释、目的解释和体系解释等,来正确“印刷”是比较可行的分析思路。

二、印刷的文义解释、目的解释和体系解释

(一)文义解释与目的解释

根据国家标准GB/T 9851.1-2008,印刷是使用模拟或数字的图像载体将呈色剂/色料(如油墨)转移到承印物上的复制过程。从文义解释来看,印刷是批量复制原稿内容的技术。因这一技术涉及许多相关行业,印刷才成为一个行业体系,于是牵涉到多部门的监管。

为保证监管效果最大化,国家统计局制定的《国民经济行业分类与代码》将PCB制造纳入通信设备、计算机及其他电子设备制造业中的电子元件制造(代码C406),印刷行业则被归入到印刷和记录媒介复制业(代码C231),故PCB与印刷在行业分类上完全不同。PCB企业所登记的经营范围也一般仅包括PCB的加工、制造和销售等,不会将印刷列入其中。即便按照现行《印刷业管理条例》对印刷的定义来看,PCB所用到的印刷业并非印刷业管理意义上的“印刷”:

印刷物1997年5月1日实施版2001年7月26日实施版出版物报纸、期刊、书籍、地图、年画、图片、挂历、画册及音像制品、电子出版物的装帧封面等。报纸、期刊、书籍、地图、年画、图片、挂历、画册及音像制品、电子出版物的装帧封面等包装装潢印刷品商标标识、彩色包装盒(袋)、纸制包装用品、印铁制罐、以介绍产品为内容的广告宣传品等。商标标识、广告宣传品及作为产品包装装潢的纸、金属、塑料等的印刷品。其他印刷品文件、资料、图表、票证、名片等。文件、资料、图表、票证、证件、名片等。证件包括：学位证书、学历证书或者其他学业证书等专用证件。(第26条)印刷经营活动经营排版、制版、印刷、装订、复印、影印、打印等活动。经营性的排版、制版、印刷、装订、复印、影印、打印等活动。

PCB显然不属于“出版物”和“包装装潢印刷品”,“其他印刷品”具体列举的仅有“文件、资料、图表、票证、证件、名片”等纸质类印刷品,并且该条例第五章“其他印刷品”的全部规定也仅是针对印刷品的政治性、宗教性和机密性的行为事项。因为该条例的最终目的在于第一条所强调的“促进社会主义精神文明和物质文明建设。”而其直接目的在于第三条所规定的“禁止印刷含有反动、淫秽、迷信内容和国家明令禁止印刷的其他内容。”PCB制造中的抗蚀层、抗电镀层、焊锡保护膜和元件编号的印刷,与电路布线图和元器件排列图等设计图是严格的一一对应关系,电路布图和元件排列的整体性及功能性决定了电路板上印刷抗蚀层、抗电镀层、焊锡保护膜的相应部位和印刷的元件编号不可能含有国家明令禁止印刷的内容,不可能造成社会的不良影响。电路布图和元件排列的高度精密化和集成化,也使得反动、淫秽、迷信或明令禁止印刷的内容无法印刷在PCB上。从PCB的主要功能来看,其是为电路中各种元器件的固定、装配提供支撑;实现电路中各种元器件之间的布线和电气连接;为自动锡焊提供阻焊图形,为元器件插装、检查、维修提供识别字符和图形。就此而言,PCB显然不能容纳任何多余的字符或图形,以宣传有违精神文明的意识形态。因此,从文义解释和目的解释来看,PCB虽然涉及到“印刷经营活动”,但并非该条例所指的真正意义上的印刷经营。

此外,至今没有任何国家将PCB企业划入到印刷行业,且需办理印刷经营许可证才能运营。随着中外合资或中外合作PCB企业的不断增多,这一额外的行政许可负担无疑会加重国际顶尖PCB行业进驻中国市场的成本,阻碍了中外合资或中外合作PCB企业的发展壮大。

(二)体系解释

《印刷业管理条例》作为印刷行业监管的基本法规,位于法律体系之顶端,其严肃性和权威性决定了在该条例自身的体系内必须保持用语的一致,此谓法律内部的体系统一。如果将PCB纳入印刷业监管,除了应当申办《印刷经营许可证》,还需要根据该条例第五条建立健全相应的承印验证制度、承印登记制度、印刷品保管制度、印刷品交付制度、印刷活动残次品销毁等制度。但这对于PCB行业而言,并无实际意义。因为在PCB的印刷完全是由企业独立完成的,不存在委印、承印等情况,根据体系性解释的逻辑,既然需要建立承印、保管、交付和销毁等相关制度,就意味着印刷行为是一个独立的行为,而在PCB制作过程中,印刷并非独立的行为,因此,PCB企业当然不能同一般的印刷企业同等对待,接受印刷监管。

该条例是印刷业监管的权威依据,其对印刷的范围划定,决定着相关部门发布的有关印刷监管的其他下位政策性文件均有照此标准来执行,以保持执法的统一性,这是法律外部的体系统一。2011年12月7日,原国家新闻出版总署发布了《国家印刷复制示范企业管理办法》(以下简称《管理办法》),通过对具有示范作用的骨干印刷复制企业或者企业集团的认定、挂牌、扶持和宣传,引导整个产业实现转型和升级。至今印刷业共诞生4批95家国家印刷示范企业,涵盖出版物印刷、包装印刷、商务印刷、光盘复制等多个领域。该《管理办法》第六条要求印刷复制示范企业在规模效益上必须具备的条件都强调主营出版物印刷企业或者数字印刷企业的特殊性,这说明该管理办法基本将“印刷”限制在狭义的理解上,因此,95家印刷示范企业中并没有PCB企业。另外,从国家新闻出版广电总局发布的《2014年全国新闻出版业基本情况》对印刷复制的分类看来,作为新闻出版支柱产业的印刷复制仅是包括出版物印刷、包装装潢印刷、其他印刷品印刷、专项印刷、打字复印、复制和印刷物资供销等,PCB企业并未纳入到新闻出版业的统计数据中。这说明无论从内部体系还是外部体系解释来看,PCB企业均未被视为印刷企业而要受印刷行政监管。

三、印刷的扩张解释与限缩解释

印刷可分为传统印刷和现代印刷两种类别,如何看待因科技发展而出现的现代印刷及其印刷品同传统印刷的关联,成为界定现行《印刷业管理条例》中“印刷”外延的关键。而文义解释、目的解释和体系解释均要用到扩张解释和限缩解释两种方法,以进一步确定“印刷”这一法律概念的外延。

(一)印刷电子技术领域

前述《复函》针对的是丝网印刷技术,孔板印刷是丝网印刷最常见的方式。PCB的丝网印刷正是通过刮压将浆料透过网版图文部分的网孔从而转移到电子元件的表面,这与其他印刷方式没有根本性区别,所以才极易被纳入到印刷监管的范围。但是随着数字印刷技术的发展,丝网印刷也发生了革命性改变。例如，直接成像制版的方法就利用计算机扫描激光成像技术,省去了丝网与感光胶,且没有复杂的绷网工艺。这种方法便与传统的丝网印刷技术大相径庭,如果只是将丝网印刷技术纳入到印刷监管范围,那么基于数字印刷革命所带来的PCB新印刷技术是否可以视为丝网印刷而同样被纳入监管范围?即便是完全不同于以往的丝网印刷技术。从另一方面来讲,设置额外的监管对技术创新具有负面效应。

同时,并非如同《复函》中所讲的那样,丝网印刷是一种新技术。该技术起源于悠久的中国古代,早在上个世纪50年代中国就已经在研制PCB时采用了该技术,至今已近70余年,被誉为“万能”印刷技术,国内外皆把丝网印刷与平、凸、凹印刷并称为四大印刷方法之一。该技术当前在纸张、陶瓷、玻璃、金属、塑料、纺织品等方面应用十分广泛,被誉为是“除水和空气以外,任何一种物体都可以作为丝网印刷的承印物”。并且很早便应用于电路板、薄膜开关、超薄电池、智能标签、电子荧光显示器、生物传感器(例如血糖监测器)等电子元件的印刷。例如，硅太阳能电池的生产极为关键的步骤之一是在硅片的两面制造精细电路,此电路的制作通常由丝网印刷来完成。如果将PCB丝网印刷纳入到印刷监管,则意味着但凡利用丝网印刷技术的产业都将办理印刷许可证方可经营。这一监管势必覆盖到以PCB为代表的透过喷墨印表机或类似方式在系统上沉积简单电子电路的更广义范围内的印刷电子行业。而且因高科技丝网印刷在信息工程、生物工程、金融工程都大有用武之地,这意味着印刷业将包容所有以印刷电子为制造载体的高新技术领域。那么，不仅监管部门的权力触角无法达到如此广阔的覆盖面,而且还因凡是印刷皆要监管,在增加企业生产成本的同时也阻碍了企业的创新发展。另外,随着高新技术日新月异的发展,必将因各种技术进步出现更多的监管盲点或监管技术漏洞,不仅使监管权疲软乏力,而且与当前倡导的简政放权,充分尊重市场经济发展规律的法治社会建设理念相悖。最后,如果印刷主管部门仅对PCB制造中的丝网印刷进行监管而不对其他制造业中的印刷环节进行监管,则违反了合理行政中的平等对待原则。

(二)纺织业及其他领域

2008年8月5日原国家新闻出版总署在对江苏省新闻出版局《关于纺织品转移印花监管问题的批复》中认定,依照《印刷业管理条例》第二条对印刷品的界定,在纺织品上转移印花不属于该条例所规定的印刷经营活动,不纳入印刷业监督管理范畴。转移印花是纺织品印花方法之一,始于20世纪60年代末的欧洲，该方法先将染料色料用印刷的方式印在转移印花纸等其他材料上,然后再用热压等方式,使花纹转移并固着在纺织品上。作为当今比较流行的纺织品印花方式之一,转移印花相较于传统织物印花,更符合生态环保、节能减排的可持续发展目标。这就意味着涉及到纺织行业的丝绸业、印染行业等,都应当不属于印刷监管范围。

国家对江苏省和上海市关于“印刷”解释的相同处理意见,表明对“印刷”及“印刷业”应当坚持限缩解释的原则,而不是扩张解释。也即利用行业之间的界限来对“印刷”进行缩小解释,印刷监管应当被严格限制在“印刷业”。否则对“印刷”的无限扩张解释,都将是对“印刷业”的盲目扩张,如此很多利用丝网印刷技术成型的工业产品都将属于印刷范围,亦属于印刷业。不仅电子信息产业属于印刷业,但凡产品表面用到丝网印刷标记或纹饰的产业,如制笔行业亦属于印刷业。为应对不同领域印刷制造生产环节的行政监管任务,监管部门理应加大行政监管人员的专业培训,并配置相应的硬件设备和操作规范,但无限制地扩大监管规模,极易造成监管部门之间的权责混乱,也不利于行政权的监督。

四、印刷业管理条例的历史解释

利用历史解释的方法可以让我们对印刷监管所涵盖的行业领域的认识更为透彻。西方对印刷媒介内容的监管,从开始推行禁书目录,到实施特许制(许可制)、检查制等直接的监管手段,发展到后来利用叛逆罪、诽谤罪等刑事强硬手段。但到了18世纪自由主义时代之后,强制监管开始失效,不得不遵循印刷媒介发展的市场规律,利用知识税、保证金、印花税和津贴制等经济杠杆间接施加影响,方能奏效。尊重言论出版自由和遵循媒介市场经济规律是印刷监管的大势所趋。中国香港在上世纪80年代中后期针对印刷媒介的监管条例,开始朝着从严厉的内容监管转变为印刷媒介创造更宽松的言论、出版、创作及新闻自由空间等方向来修订。中国印刷业监管模式也正是沿着这一原则在不断革新。最早的印刷业监管法规是1988年11月5日实施的《印刷行业管理暂行办法》,该办法对印刷品的三种分类(书报刊、包装装潢及其他印刷品)方式被此后的印刷业管理条例所继承,并建立了行业监管、治安管理和工商管理“三位一体”的监管模式。原国家新闻出版总署于1989年12月发布的《加强书报刊印刷管理的若干规定》还强调出版社、期刊社委印的正式出版物从1991年实行书刊定点印刷制度,但自2003年来由于市场化的发展,使得定点印刷企业逐渐丧失了市场优势,方才取消。

相较于1988年的暂行办法,1997年5月1日实施的《印刷业管理条例》无疑强化了对印刷业的监管,不仅将原来仅在书报刊印刷适用的许可证制度推广到整个印刷行业,而且禁止设立外商独资印刷企业。[3]不过1997年的条例继承了1988年对印刷品的分类标准和监管模式。直到入世之前因多头监管带来的问题引起关注之后,2001年7月26日修订的《印刷行业管理条例》才改变了出版物印刷、包装装潢印刷分而治之的监管局面,且在境外印刷承接上有所突破,允许包装装潢印刷品和其他印刷品业务监管从审批制转向事先备案制。但境外出版物的印刷依然实施审批制。因审批制难以确保合理的审批周期,且仅赋予省级人民政府的备案权,并不利于市场对印刷效率的需求。到2016年2月6日最新修订的《印刷业管理条例》又作了八项修改,最重要的是赋予了设区的市级人民政府对从事包装装潢印刷和其他印刷企业的审批权(第九条),而且进一步扩大了印刷企业的资格范围(第八条),这些都是有利于印刷业市场化改革的积极信号。而以上国家新闻出版广电总局对上海和江苏的印刷监管行为的指导和纠正正符合印刷市场化发展的历史趋势和未来愿景。

五、结论

目前世界范围内已经形成了庞大的 PCB工业体系,并产生了美国、日本、中国三大PCB生产基地,占全球PCB总产值的2/3左右。到2013年中国PCB产值达231亿美元,占全球44.2%以上,2014年产值达252.8亿美元,成为全球第一大生产基地。然中国单个企业的市场占有份额较小,对市场的主导能力不强,高端PCB 产品占比仍然较低。但随着中国经济的稳步发展和持续转型,加上自动驾驶概念的兴起,相应而生的零组件如车用集成电路、多媒体、各式感测器等,需要更多相关印刷电路板辅助,这将间接带动PCB的需求。平板电脑和智能手机等移动通讯类电子产品也将成为PCB市场增长的主要动力。随着物联网、汽车电子、医疗电子和可穿戴设备等应用的发展,对PCB产品需求也将逐步增加。[4]因此,未来中国PCB行业的发展将迎来更多的机遇，到2020年中国PCB产业总产值预计达359亿美金。因此,早在2012年8月工业和信息化部发布的《产业转移指导目录(2012年本)》中便指出,PCB制造业属于鼓励发展的行业。这一备受鼓励的行业发展政策更需要在放开监管的法制环境中才能得到更好地执行。在此意义上,不论从文义解释、目的解释、体系解释还是历史解释,都必然将现行《印刷管理条例》中的“印刷”进行严格的限缩解释,不仅PCB生产不必纳入到印刷监管,而且应当明确,凡是在新技术产业领域涉及到的印刷过程均不受印刷行政主管部门的监管,这样方能迎接未来中国PCB产业发展的良好时机,也同时有利于中国印刷业的进一步发展壮大。

[1]周承高.印制电路板制造是国家鼓励发展的行业[N].中国电子报,2013-04-12.

[2]张胜明.丝网印刷技术问答[J].网印工业,2014(9).

[3]刘积英.监管之策——从监督看印刷企业境外接单之路[J].印刷经理人,2003(4).

[4]龚永林.2014年印制电路产业回顾与今年展望[J].印制电路信息,2015(2).

(责任编辑：苏 涵)

Legal Interpretation of Administrative Supervision of Printed Circuit Board Printing

LIU Ying-xin1,YE Kai-qiang2
(1.LawSchoolofShanxiUniversity,TaiyuanShanxi030006;2.LawSchoolofSouthChinaUniversityofTechnology,GuangzhouGuangdong510006,China)

The production of printed circuit board will undoubtedly involve the printing sector. However, the printing in this process, whether it is explained from literary content, purpose or system, should not be regarded as the printing practice regulated by "Printing Industry Regulations". Besides from the perspective of historical interpretation, the history of chinese and foreign development of administrative supervision in printing industry has taken the respect of the law of market development and the continuous reducing of the printing supervision scope as the direction of establishing, modifying and abolishing reform. Therefore, the printing process involved in new technology industry is not subject to the supervision of the printing administrative department; the "printing" in "Printing Industry Regulations" should be strictly limited in the sense of interpretation.

printed circuit board; screen printing; administrative supervision; limited interpretation

2017-07-15

本文为2016年度广东省哲学社会科学共建项目“广东瑶族纠纷解决机制研究”(项目批准号N4160670)的阶段性研究成果。

刘盈辛(1994-),女,山西运城人,山西大学法学院2016级硕士研究生; 叶开强(1976-),男,华南理工大学法学院博士研究生,华南理工大学广东地方法制研究中心助理研究员,研究方向:诉讼法学。

DF31

A

1672-1500(2017)03-0005-04