全球智慧城市评价指标体系发展和比较研究

◎ 罗 力

全球智慧城市评价指标体系发展和比较研究

◎ 罗 力

智慧城市建设能改善城镇化建设过程中出现的许多问题，目前已经成为当今世界城市发展的新理念和新模式。智慧城市评价指标体系是对智慧城市建设发展成果进行科学评测的方法体系，也是智慧城市建设的行动指南，可为有关部门观察各地智慧城市发展情况提供依据。本文在梳理和比较全球具有代表性的智慧城市评价指标体系的基础上，发现当前具有代表性的智慧城市评价指标体系存在对智慧城市的内涵理解不一致，指标设置存在一定差异；指标数目较多，数据获取存在一定的难度；部分指标缺乏前瞻性和导向性；反映城市信息化的指标过多，较少关注智慧城市建设效益和效果等问题。

信息社会智慧城市 评价指标 城市管理

目前全球有超过一半人口居住在城市中，且正处于不断增长过程中。高人口密度造成城市能源、交通、水资源、房屋、公共空间承载的压力不断加大，使城市的发展面临前所未有的挑战，这就需要在即将到来的信息社会背景下寻找解决方案。智慧城市已经成为当今世界城市发展的新理念和新模式，其内涵是以“为民、便民、惠民”为目标，以物联网、云计算、移动互联网、大数据等先进的信息通信技术在城市经济社会发展各领域的充分运用为基础，以最大限度地整合和开发利用包括城市公共服务管理、电信、电力、金融、交通、医疗、教育等各类信息资源为核心，通过智慧应用，实现智慧的感知、建模、分析、集成和处理，为居民、企业和社会提供及时、互动、高效的信息服务，进而推动城市科学发展，使城市达到前所未有的高度“智慧”状态[1]。

智慧城市的理念在世界多个国家和地区得到了普遍认同，并受到了各国政府、产业界和学术界的广泛关注。包括美国、德国、韩国、日本、新加坡等在内的多个国家陆续制定了相应的国家发展战略，开展了智慧城市试点和示范工程建设，将智慧城市建设与城市经济发展、产业振兴、提高公共服务和社会治理能力紧密结合。

党的十八大报告提出，要把加快促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展放在经济建设的首要位置，尤其是信息化与城镇化的深度融合。2014年8月，国家发改委、工信部、科技部等八部委出台了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，提出到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，聚集和辐射带动作用大幅增强，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效[2]。2016年相继出台了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《2006-2020年国家信息化发展战略》等一系列政策文件，进一步明确了我国智慧城市建设新思路。

目前国内外已经陆续出现了一些智慧城市发展评价指标体系，比如由美国智慧社区论坛推出的ICF评价指标、维也纳科技大学等研究机构推出的欧盟中等规模城市智慧城市评价指标、国家发改委等政府机构在2016年12月联合推出的国家标准《新型智慧城市评价指标体系（2016）》等。本文将梳理和比较全球具有代表性的智慧城市发展评价指标体系，为进一步完善我国智慧城市评价指标体系提供参考。

一、全球智慧城市评价指标体系发展分析

国外对智慧城市评价指标的研究工作始于1999年，主要是由非营利性机构、研究机构和相关学者负责承担。国内开始关注并着手智慧城市的评价研究工作则始于2009年IBM发布《智慧城市在中国》白皮书后，各个研究机构和企业相继介入到智慧城市评价研究中来，后来逐渐演变为政府机构主导发布一系列智慧城市建设管理办法和评价指标体系。这是因为政府机构对我国各地开展智慧城市建设的支持力度比较大，希望借助政府的力量推动全国的智慧城市建设。

（一）智慧社区论坛（ICF）评价指标

总部设在美国纽约的智慧社区论坛（Intelligent Community Forum, ICF）通过召开会议、研究交流和出版著作等多种方式，分享交流各个城市在推动智慧城市建设的成功经验。该组织创建了一套“遴选-分析评价-颁奖”流程，即先从全球范围内的提名城市中遴选出“Smart 21”，然后通过问卷调查和专家打分对“Smart 21”进行排序，选取“Top 7”，最后通过委托第三方研究机构和论坛评议团对入选的七座城市进一步分析，并结合实地参访结果评选出年度“智慧社区奖”。新加坡是该组织从1999年开始在全球范围内评选出的第一个年度智慧城市，我国台湾地区的台北和台中曾分别入选2006和2013年度智慧城市，蒙特利尔是2016年度智慧城市。

智慧社区论坛是全球最早开始进行智慧城市建设发展评价的机构，其将评价的内容主要分成宽带连接性（Broadband）、知识型劳动力的人数（Knowledge work）、城市创新能力（Innovation）、数字包容（Digitalinclusion）、营销和宣传（Marketing&advocacy）等五个维度。随后又将这五个维度细分成18个二级指标评价智慧社区的发展水平[3]，具体见表1。这也是有具体记录的、关于智慧城市最早的评价指标体系。

另外，智慧社区论坛还在各个评价年度加入不同主题，将各项指标有机地串联起来以凸显各城市发展特色，比如2011年为“智慧医疗社区”、2012年为“创新平台”、2013年为“创新与就业”、2014年“文化力量”、2015年为“革命性的都市”[4]。总的来说，智慧社区论坛评价指标中定性指标比较多，定量指标较少，且更侧重于政府视角，对市民体验的关注相对较少。

表 1 智慧社区论坛（ICF）评价指标

（二）欧盟中等规模智慧城市评价指标

2007年10月，在鲁道夫·金芬格（Rudolf Giffinger）教授带领下，奥地利维也纳科技大学（Vienna University of Technology）区域科学中心、斯洛文尼亚卢布尔雅那大学（University of Ljubljana）地理系及荷兰代夫特科技大学（Delft University of Technology）建筑都市移动研究院等三所大学的研究机构合作，提出智慧城市发展水平评价可从智慧经济（Smart Economy）、智慧市民（Smart People）、智慧治理（Smart Governance）、智慧移动性（Smart Mobility）、智慧环境（Smart Environment）及智慧生活（Smart Living）等六大维度来进行，其构建的智慧城市评价指标体系包含6个一级指标、31个二级指标和74个三级指标，具体见表2。他们根据城市人口数介于10万至50万之间、城市内至少有一所大学和交通人口数小于150万人等三个条件从欧洲ESPON空间规划项目数据库约1600个城市中挑选出70个中等规模城市进行城市智慧化水平评价。欧盟中等规模智慧城市评价指标是目前比较成熟的评价指标体系，对智慧城市的内涵理解的比较透彻，指标设置比较全面和细致，较多关注市民体验，且容易进行量化处理，可操作性和易用性较强，但二级指标数目较多，数据获取存在一定的难度[5]。

（三）智慧城市之轮评价指标

2012年，博德·科恩（Boyd Cohen）博士以城市创新和可持续发展为标准，综合考虑历史上造就智慧城市的各方面重要因素，并参考了创新城市、区域绿色城市、生活质量、数字政府等方面的指标，提出了智慧城市之轮（Smarter Cities Wheel）理论，并发布了“智慧城市之轮”评价指标体系。该指标包括智慧经济、智慧市民、智慧政府、智慧移动、智慧环境、智慧生活等6个一级指标，每个一级指标对应3个二级指标，共18个二级指标和27个三级指标，具体如表3所示[6]。博德·科恩对全球智慧城市的评估主要是基于其他机构推出的各种排名，原始数据并非一手数据，而是主要来源于其他机构的研究数据，这是比较大的局限。

表2 欧盟中等规模智慧城市评价指标

表3 智慧城市之轮评价指标

（四）上海浦东新区智慧城市评价指标

上海浦东智慧城市发展研究院在借鉴吸收了日本、韩国、新加坡、欧盟和台湾等国家和地区的智慧城市评价指标后，在2011年7月推出了国内首个智慧城市评价指标《智慧城市指标体系1.0》。2012年12月，在经过实证研究和修改升级《智慧城市指标体系1.0》基础上，又推出了《智慧城市评价指标体系2.0》。该指标体系是由智慧城市基础设施、智慧城市公共管理和服务、智慧城市信息服务经济发展、智慧城市人文科学素养、智慧城市市民主观感知、智慧城市软环境建设等6个一级指标，18个二级指标和37个三级指标构成的，具体如表4所示[7]。该指标体系引入了“智慧城市人文科学素养”和“智慧城市市民主观感知”两个主要考察市民素质和主观体验感知的指标，是国内智慧城市评价指标体系的一个创新。

（五）国家智慧城市（区、镇）试点指标

2012年11月，住建部提出了关于中国智慧城市建设的管理办法及一系列相关指标，并正式印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》[8]。本次试行的指标体系提出了评估智慧城市建设水平的四大维度，分别为保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务和智慧产业与经济。这4个维度分别从城市的基础设施建设、居住环境的舒适度、城市管理服务水平以及经济发展的速度等角度对智慧城市的建设情况进行了评价。该《指标体系》对这4个一级指标又进行了详细的划分，分为11个二级指标和57个三级指标，具体如表4所示。虽然该指标体系的覆盖面比较广，但具体指标并没有进一步细化，含义比较模糊，且可量化性和操作性比较差，后续的数据收集会面临较大问题。

表4 上海浦东新区智慧城市评价指标

（六）新型智慧城市评价指标（2016年）

国家发展改革委联合中央网信办、国家标准委颁布了国家标准《新型智慧城市评价指标（2016年）》，该评价指标体系按照“以人为本、惠民便民、绩效导向、客观量化”的原则制定，包括客观指标、主观指标、自选指标三部分，共计8项一级指标，21项二级指标，54项二级指标分项，具体见表5。客观指标重点对城市发展现状、发展空间、发展特色进行评价，包括7个一级指标，其中惠民服务、精准治理、生态宜居3个“成效类”指标，旨在客观反映智慧城市建设实效；智能设施、信息资源、网络安全、改革创新4个“引导性”指标，旨在发现极具发展潜力的城市。主观指标则是指“市民体验问卷”，旨在引导评价工作注重市民满意度和社会参与度。自选指标指各地方参照客观指标自行制定的指标，旨在反映本地特色[9][10]。新型智慧城市评价指标非常注重惠民服务和生态宜居，是一份高度“惠民”引导的智慧城市建设评价方案。同时还创新性的将信息资源和网络安全作为一级指标，这也是对大数据时代来临时，智慧城市建设中信息资源开发利用和网络安全同等重要的一个积极回应。

表5 国家智慧城市（区、镇）试点指标

二、全球智慧城市评价指标体系比较研究

（一）全球智慧城市评价指标数量比较

从表7可见，国外3种代表性评价指标体系的颁布机构分别是非营利性机构、研究机构和个人，国内3种代表性评价指标体系的颁布机构则分别是研究机构和政府部门，尤其是新型智慧城市评价指标（2016年）是由国家发展改革委、中央网信办和国家标准委联合发布国家标准，足见我国政府对智慧城市建设和评价的重视程度，这与国外智慧城市评价主要依托第三方机构和个人形成比较明显的区别。国外3种代表性评价指标体系的评价层面比较广泛，主要围绕着全球和欧盟的智慧城市发展成

果展开评价，且已经应用到具体的评价工作中，而国内3种代表性评价指标体系则主要立足于国内各个城市的智慧城市发展成果评价，工作评估的意味比较浓厚，且目前主要是引导性框架，投入实际评价工作的并不多。除了智慧社区论坛（ICF）评价指标尚未设置三级指标外，其余5种评价指标体系均设置了三级指标，其中欧盟中等规模智慧城市评价指标中设置了74个三级指标，为6种评价指标体系中最多的三级指标数量。总的来说，欧盟中等规模智慧城市评价指标、国家智慧城市（区、镇）试点指标和新型智慧城市评价指标（2016年）三级指标设计过于繁杂，数据收集难度大，且不利于城市之间的横向比较。

表6 新型智慧城市评价指标（2016年）

表7 全球代表性智慧城市评价指标颁布机构和指标数量

（二）全球智慧城市评价指标内容比较

通过比较6种代表性评价指标体系的指标内容可知，国内外对智慧城市的内涵认识不同，一级指标、二级指标和三级指标的内容设置均存在一定差异。本文主要以新型智慧城市评价指标（2016年）的二级指标为参考，将另外5种评价指标体系的二级指标与之相比较，本处以简称代指上述6种评价指标体系，具体比较结果见表8。

国外比较重视“智慧市民”和“智慧经济”在智慧城市评价中的比重，比如智慧社区论坛（ICF）评价指标中的“创造性资产”“创造知识工作的文化”“技能”，欧盟中等规模智慧城市评价指标中的二级指标“市民素质”“终身学习”“社会及种族多元性”和智慧城市之轮评价指标中的“受教育程度”和“创造力”均聚焦于“智慧市民”，而欧盟中等规模智慧城市评价指标中的二级指标“创新精神”“生产率”“国际化程度”和智慧城市之轮评价指标中的“机会”“生产率”“区域与全球联系度”均聚焦于“智慧经济”，而国内只有上海浦东新区智慧城市评价指标中“市民文化科学素养”和“市民生活网络化水平”与“智慧市民”相关，另外两种指标体系没有涉及与“智慧市民”相关的内容。国内对“智慧经济”的认识也有别于国外，主要落脚在信息服务业和电子商务的渗透率。国内非常重视公共管理和服务以及体制机制在智慧城市建设中的作用，比如上海浦东新区智慧城市评价指标中有9个相关二级指标，国家智慧城市（区、镇）试点指标中6个相关二级指标，新型智慧城市评价指标（2016年）中有13个相关二级指标，这也反映了国内有关部门对“自上而下”建设智慧城市的模式非常执着。从国内3种评价指标体系的发展来看，城市信息化的评价指标还相对较多，但已经在向网络基础设施与具体民生服务的融合转变。值得指出的是，随着网络安全在信息社会和智慧城市建设中的重要性与日俱增，新型智慧城市评价指标（2016年）增加了两个相关的二级指标，分别是“网络安全管理”和“系统与数据安全”，而其他5种评价指标体系均未在二级指标中涉及信息安全和网络安全相关内容，这对未来的智慧城市发展评价具有一定的前瞻性和引导性。另外，国内外均认为，网络基础设施和政务服务是智慧城市建设必不可少的要素，因此6种智慧城市评价指标体系中均有相关二级指标，而绿色节能、公共安全、开放共享和智慧环保在6种评价指标中也占据了一定的位置。

表8 全球代表性智慧城市评价指标二级指标内容比较

三、结语

没有科学的评价，就没有科学的管理。虽然截至目前，我国智慧城市试点已达200多个，但各个城市仍然处于探索实践阶段，参与建设的各个利益相关方对智慧城市的内涵和建设路径并没有形成统一的认识，也尚未形成一批可复制可推广的标杆城市。虽然通过梳理和比较全球具有代表性的智慧城市发展评价指标体系可发现，当前具有代表性的智慧城市评价指标体系存在对智慧城市的内涵理解不一致，指标设置存在一定差异；指标数目较多，数据获取存在一定的难度；部分指标缺乏前瞻性和导向性；反映城市信息化的指标过多，较少关注智慧城市建设效益和效果等问题。但为了更好地揭示智慧城市的基本要素和内在本质，有必要借鉴国内外有代表性的智慧城市发展评价指标体系，采取动态评价和静态评价相结合的方法，注重评价现有智慧城市建设成果，促进各个国家和城市间的相互学习，及时总结经验教训，并为智慧城市的健康可持续发展提供指导。

[1]张力平.安全是智慧城市建设的重中之重[N].人民邮电,2015,8,31.

[2]罗力.新兴信息技术背景下我国智慧城市信息安全风险和保障研究[J].城市观察,2016(3):129-136

[3]姜慧莲.智慧城市建设和评估的国际实践及启示[J].电子政务,2013(4):10-17

[4]Intelligentcommunity[EB/OL][2017/05/04]. http://www.intelligentcommunity.org

[5]Julia R. Smart Cities Ranking of European Medium-Sized Cities[EB/OL][2017/05/04].http://www.smart-cities.eu/download/smart_cities_final_report.pdf,2013

[6]Cohen B.The Smartest Cities In The World 2015:Methodology[EB/OL].[2017-04-22]. https://www.fastcompany.com/3038818/the-smartest-cities-in-the-world-2015-methodology

[7]智慧城市评价指标体系2.0发布[EB/OL][2017/04/08]. http://www.pdxxh.gov.cn/pdxxh2010/content-503-5979.html

[8]住房城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市试点工作的通知[EB/OL][2017/04/08].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjjskj/201212/t20121204_212182.html

[9]关于转发《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》的通知[EB/OL][2017/02/08].http://www.sxdrc.gov.cn/xxlm/xxcy/zhdt/201612/t20161216_177347.htm

[10]卢希.“城市一卡通”列入新型智慧城市重要评价指标[J].中国建设信息化,2016(23).

The Comparative study on the Evaluation Index ofSmart City Development in China and Abroad

Luo Li

Smart city construction can improve many problems in the process of urbanization and has become a new concept and a new model of urban development in the world today.The evaluation index of the smart city development is a method for scientific evaluation of thesmart city development achievements, but also a guide for the construction of smart city and even can provide the basis for the relevant departments to observe the situation of the development of smart city around. Based on the analysis and comparison of global representative smart city development evaluation index, the understanding of the concept of smart city is not the same. There are some differences between the indicator set; there are too many indicator numbers and some difficulties in data acquisition; there is few indicators full of foresight and orientation; there are too many informatization indicators which care little about the smart city construction efficiency and effect etc.

information society; smart city;evaluation index; urban management

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.03.011

罗力，管理学博士，上海社会科学院信息研究所副研究员，研究方向为智慧城市建设与个人信息安全保护、信息资源开发与利用。

（责任编辑：卢小文）