现代职业学校制度建设现状实证分析

张志军

摘 要 在国家加快发展现代职业教育的战略部署下，现代职业学校制度建设提上议事日程。以实地访谈和网络问卷方式采集四川省30所代表性职业学校的调查数据为样本进行实证分析，发现当前职业学校制度建设问题突出、发展不均衡，具体表现在学校制度建设呈现总体满意但仍存障碍，制度框架初步建立但问题依然突出，以及对职业教育的现代性认知不足等。

关键词 现代职业教育；现代职业学校；制度建设；管办评

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）14-0008-05

一、调查背景及目的

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出，要逐步建设现代学校制度，推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权[1]；《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）亦提出，政府要加强对职业院校的规范管理和监督指导，完善现代职业学校制度[2]。课题组对四川省职业学校制度建设的现状进行梳理与分析，试图找到与国家现代职业教育的宏观战略层面上的总要求和社会（企业）的职业规格之间的差距，探讨职业院校法人治理结构构建及如何处理好政府、社会与职业学校三者关系。

二、调查思路及方法

课题组确立了基于导向性、政策性、问题性调研三个维度，设计访谈提纲，实施调研工作，然后找准问题并进行原因分析，最后提出建议的逻辑思路。

导向性调研：省内职业学校现代制度建设现状调研。摸清四川省不同类型和层次的职业院校现代制度建设的现状以及与国家战略发展要求的差距；找准产业结构背景下的各院校现代职业学校制度建设中存在的问题。

政策性调研：省外职业学校现代制度建设现状调研。首先，重点调查当前部分省份制订的指导各职业院校制度建设的政策与国家战略要求之间的矛盾，以及目前的政策与学校发展中的矛盾；其次，了解职业教育与国家产业结构调整人才需求对接，职业教育与企业人才培养质量标准、规格匹配对接，职业教育与社会发展需求的人力资源开发对接，职业教育与人的全面可持续发展需求对接，职业教育与培训、终身教育学习需求的对接等方面存在的问题。

问题性调研：以某职业学校为典型案例分析现代制度建设现状。课题组以某学院为典型案例，深入梳理和剖析在现代职业教育背景下学校在制度建设方面存在的问题，比如目前学校制订的《章程》与过去的学校管理制度的区别，解决发展中的哪些问题，与国家建设现代职业教育体系和《决定》的发展性内容的符合度及可操作性等，以及在处理诸如学校与企业、学校与政府、工作与学习、企业文化与校园文化、国际化与本土化等各种关系中的不适应性制度。

三、调查情况概述

为了保证样本的科学性和全面性，本次调查采用实地访谈和网络问卷两种方式进行，区域层面涵盖发达地区和欠发达地区，学校层面包含国家示范、国家骨干、省级示范及一般性质的职业学校，主体性质层面包括教育行政主管部门、职业学校和企业，样本共计1900 份。具体分布如表1所示。

四、基本数据分析

（一）对当前中国职业教育管理制度的认识

从数据来看，人们对当前职业教育管理制度的总体满意度达到88.05%，足以证明近年来中国职业教育发展还是取得了较好的效果，但是不够满意的比例也达到49.67%，接近一半，说明人们对当前职业教育发展抱有更高的期待。

（二）对职业教育“管办评”分离制度建立的认识

在政府、学校和企业三者关系的问题上，54.3%的调研对象完全赞同教育部关于进一步推进建立“管办评”分离的制度，他们认为这样有利于促进职业教育的内涵建设和特色发展；有36.42%的调研对象由于“管办评”的边界不明晰呈现担忧心理而持不完全赞同的观点，认为形式上的分离不会有太大的影响和效果；3.31%的调研对象完全不赞同“管办评”分离制度，认为可能导致办学混乱和不均衡发展。而且，数据预示，推进职业教育“管办评”分离制度可能遇到的障碍是认识问题、责任问题、利益问题和权力问题，四个因素基本均衡，可见“管办评”分离制度的建设任重而道远。

（三）对职业教育管理现状的认识

关于政府在职业学校管理的功能和定位方面，人们普遍认为当前政府或教育行政单位存在干预过多、管理过细、模式统一和评价单一等现象，致使学校办学失去活力和自主权。91.39%的调研对象认为应该赋予职业学校办学自主权，但对其内涵的认知存有较大分歧：65.56%的调研对象认为办学自主权是指政府指导、学校主导、社会督导三方共同办学的模式；30.46%的调研对象认为是职业学校作为独立法人，依法独立行使学校教育决策、管理以及组织教育教学活动的权力；还有少数人认为办学自主权就是职业学校不受政府任何干涉独自实施办学行为。显然，人们对自主权的认知还是基于传统的教育观念，对职业教育的现代性认识模糊，较少从理性层面思考依法办学的内涵。

（四）对现代职业学校制度的认识

1.对现代职业学校制度的内涵認识

92.72%的调研对象认为好的内部管理制度要充分体现有效性、民主性和规范性。为此，63.58%的调研对象认为学校的重大决策应该召开教代会、党代会和职代会，让一线教职员工广泛参与学校治理和建设，彰显民主性；19.87%的调研对象认可党政联席会的集体决策制；只有5.96%的调研对象认为由领导直接决定。可见，教职员工主动参与学校治理的诉求在增强。无论外部还是内部管理制度，大多数受访人员认为，都要体现制度化和人本化，回应现代职业学校制度的根本属性。一方面，制度化彰显依法治校，不以领导意志随意改变。另一方面，人本化是凸显以人为本，回归教育和管理的价值理性，关注学生成长成才。

2.对职业学校制度的评价

当问及对当前职业学校制度满意度时，45.03%的调研对象表示满意，44.37%的调研对象表示一般，还有10.6%的调研对象表示不满意，核心问题集中在制度设计不合理、权责利边界不明晰和制度虽多但缺乏系统性。还有受访者指出，学校制度不完善，存在较多漏洞以及监督机制缺失导致制度落实不到位。令人意外的是，只有61.59%的调研对象了解学校的教学管理和评价制度，38.41%的调研对象不太清楚甚至不清楚学校相关制度。数据表明，部分学校制度的出台和完善可能先天存在实质性的程序不合法和内容不合理问题，很难得到教职员工的普遍认同，致使教师对学校的相关制度漠不关心或熟视无睹。

3.对现代职业学校办学质量评价制度的认知

关于现代职业学校办学质量评价制度的认识，46.36%的调研对象认为制度设计的目标导向要充分保障基于满足企业的需求开展校企合作等系列的教育教学活动；37.09%的调研对象认为职业教育要具有前瞻性和可持续性，防止功利化和工具化倾向，办学主体应该以教师和学生为中心实现人本主义的教育宗旨；15.89%的调研对象认为学校培养出的人才是为国家和社会建设服务的，理应符合国家和政府的人才标准。在办学质量评价主体上，大多数支持“办评”分离，44.37%的调研对象认为毕业生质量是办学质量的核心指标，质量话语权应当掌握在用人单位方；31.79%的调研对象认为办学质量是一个综合指标，应该由专业评估第三方对学校进行全方位评估。

（五）对现代职业教育办学主体的认识

在职业教育办学主体上，85.45%的调研对象认同办学主体多元化，不仅各级政府、行业部门和企业（集团）可参与办学，具有法人资格的社会团体和公民个人也有资格按照规程参与办学。学校、企业和社会组织可以优势互补、资源整合。因此，职业教育集团化和混合所有制办学模式是现代职业教育未来发展的方向。

（六）对影响当前职业教育认同因素的认识

关于职业教育的社会认可度偏低问题，35.1%的调研对象认为问题根源在于学校层面，因为培养的人才规格与社会需求不匹配；30.46%的调研对象认为根源在于社会层面，由于脑力劳动和体力劳动身份差别的传统偏见，职业学校毕业生大多从事一线的体力劳动，职位和身份低；25.83%的调研对象认为根源在于国家层面，在职业学校学历教育体系中存在“天花板”设计，职业学校毕业生学历层次太低，面临入职门槛瓶颈和公平竞争障碍；只有7.95%的调研对象认为是因为职业学校毕业生薪酬待遇普遍偏低导致社会认可度不高。

五、调查结论

（一）制度建设总体满意，仍存较多障碍

调研显示，各职业学校无一例外建立了学校章程，确立了依法治校的治理理念，摆脱了过去随心所欲的决策方式，基本规范了办学主体的日常行为，跨出了历史性的第一步。不可否认的是，政府干预过多和学校人治的现象及痕迹依然存在，改革之路仍然任重道远。

1.管办评分离制度缺位

《纲要》对现代学校制度的内涵进行了明确的界定：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”然而，现行制度的“二元悖论”还无法让教育行政部门对学校事务管理过多的情况成为历史。因为作为法人资格的学校主体在教育行政部门的天然管辖权下，自主安排和自律改革的空间被压扁，决定权受到极大限制，管办边界不清、职责不明的矛盾关系成为制约现代学校制度建设的主要因素。

2.中高职衔接存在壁垒

目前中高职衔接制度落实情况不容乐观。首先表现在招生制度设计存在瓶颈，“在当前高考中有专门面向中职毕业生的对口高职招生，但高职招生的大多数学生还是来自普通高中的毕业生，有相当一部分有高职教育需求的中职毕业生无法正常进入高职教育阶段继续学习”[3]。大部分高职院校为中职学生打开学历提升的渠道仅仅是单独招生（继续教育除外），而且投放名额极少，阻隔了中职学生继续深造的机会。其次，中高职学校既缺乏历时性的课程序列对接，又缺乏共时性的师资对口安排。最终结果是，要么中职学校培养的规格达不到高职院校的生源要求，要么高职院校的课程安排和教学内容重复设置。

3.师资队伍建设制度不健全

首先表现在师资数量严重短缺。由于人事编制、学历等门槛的限制，企业专业技术人员和优秀的职业院校毕业生很难进入学校，加之薪资待遇偏低和人才引进激励措施缺失，优秀的专业人才一般不会把学校作为就职的第一选择。其次，师资结构不合理。从调查数据来看，目前我国高职院校中“双师型”教师及外聘教师比例离教育部规定的相关要求相去甚远。再则，师资培养不力。尽管近年来国家先后出台了一些在职教师的培养培训政策，由于师资短缺和经费紧张，普通教师得不到及时充电，对行业的动态发展缺乏应有的了解。此外，服务能力有限。当前职业学校以就业为导向，普遍存在重教学轻科研的现象。一方面教学任务繁重，教师无暇科研工作；另一方面淡薄的科研氛围根本无力涵养科研能力的培育，教师参与科研工作的主动性不强。加之，较多教师长期存在科研“高大上”的认知而产生畏惧，不善于从身边去发现企业技术难题和实际生产技术问题，致使社会服务能力得不到认同。

4.保障经费落实不到位

经费落实是学校正常运行的重要保障。近年来，中央和地方政府加大了职业教育经费投入，年均增长17%以上，大大缓解了职业教育办学困难问题，但仍有部分省（区、市）尚未落实“制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”的法定要求。有的地方虽制定了标准，但水平偏低。由于经费不落实，无力引进优秀人才，也就无法保证毕业生質量满足社会的需求。

（二）职业学校制度框架初步建立，问题依然突出

1.依法治校迫在眉睫，治理能力薄弱

教育部在《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》中指出，当前职业院校在管理理念、能力和信息化水平等方面离现代化要求和标准仍有不小差距。具体表现在一些院校对学校章程的重要性、重大决策的民主性、制度执行的有效性、绩效评价的科学性等问题上认识不清、落实不够，尤其在招生、学籍、课程教学、实习、安全、经费管理等方面存在突出问题，迫切需要职业院校围绕重点领域开展专项治理，进一步更新管理理念、完善制度标准、创新运行机制、改进方式方法、提升管理水平，不断提高职业院校管理规范化、精细化、科学化水平[4]。

2.顶层设计亟待完善，内部制度分散

当前大多数职业学校并不缺乏制度，而且试图把各项制度落实到位，也尽力做到依制度办事，但是在制度的最初设计上未加入民主性、人本性的因素，先天就存在合法性问题，更谈不上制度自信，制度推行势必阻碍重重。同时，制度的顶层设计不够系统，各项制度零散重叠，甚至相互矛盾、相互消解，未形成合力，严重制约制度的有效实施。当下，现代学校章程的建立是现代职业学校制度建设的关键一步，是确保办学定位明确化、顶层设计系统化、各项制度（包括校内外制度）有效化、治理体系有序化局面的前提。

3.办学定位同质严重，培养目标偏移

厘清学校的办学定位是建立现代学校章程的首要任务。然而，当前较多职业学校的办学定位并不明确，至少不精准。从一些学校章程和专业人才培养目标的描述来看，其表述内容“高大上”，特色不鲜明，同质化相当严重。一方面，学校没有基于自身的优劣势和地域情况办学。为规避办学风险和责任，专业设置往往跟随大流，一味追求办学效益，忽略办学质量，人才输出达不到用人单位的要求以及供给远大于需求，许多专业开办一两轮后普遍夭折甚至全军覆没。另一方面，职业学校忽略生源条件、师资条件和内涵状况，强烈表达办学层次升格的诉求，致使工作重心发生偏移，在教学和科研之间左右摇摆，加之传统的功利化办学理念必然导致人才培养目标的工具化倾向，“重技能轻人文”思想泛滥，专业技能教学和职业素质教育严重脱节，大学生的就业竞争力式微已经显现。

4.教育教学制度滞后，现代手段薄弱

现代教育教学制度是保证现代职业学校办学质量的核心要素。“互联网+”赋予职业教育更多的挑战，也给予更好的机遇，意味着职业学校在教育教学内容、教学形式与手段、评价机制等方面要主动融入互联网思维，充分利用现代手段，紧贴学生的特点和诉求，引导学生愿学好学。然而，职业学校显然还没有做好迎接“互联网+”的准备，内部制度建设未及时跟进，尤其科学合理的教学评价标准制度的缺失，导致教学过程呈现四“零”四“无”的尴尬局面：对一些学生来说，零预习、零期待、零疑问、零举手；对一些老师来说，无设计、无载体、无互动、无表情。这样的教学形式和要求，教学效果可想而知。

5.校企合作零散单一，规范运行缺失

从现实情况来看，“由于校企双方的目标导向、利益诉求等都不尽一致，校企协同推进技术技能积累的工作存在着校企双方协同层次低、范围窄、融合程度不够、动力不足等一系列问题”[5]。首先，校企合作缺乏动力。企业在人力资源供大于求的境遇下，其主动性明显不够。加之，政府有关部门对校企合作没有提供切实有效的政策支持和引导，现有法律法规对企业参与职业教育的责权利缺乏明确、可操作性强的规定，校企合作双方无法突破现有资源和财产权益边界形成的制度障碍（除民办学校外），多方办学无法达成。其次，校企合作缺乏深度。在人员上仅基于双方的暂时需求“偶遇”相交，短时间内还能保持彼此人员有所来往，随着双方热情递减，校企合作框架协议逐渐沦落为一纸空文；在目标上重订单轻培养，追求眼前利益，忽视教育规律；在资源上，实习基地等不能在校内或企业间实现共用共享，资产利用效益偏低。其三，校企合作缺乏连续性。连续性意味着长期合作，涉及培养、就业、实习和科研等各个层面。然而，目前很多学校建立校企合作，更多的把企业视为就业的“救命稻草”。而置于“协办方”的企业不仅无力消化源源不断的毕业生，还担心大批量的集中式实习实训而干扰其正常生产经营秩序、影响经济效益，不堪重负致使企业缺乏热情和耐心，合作也难以为继，仅碍于协议和情面而勉强接受，却无法提供真实的岗位给学生实践，学生学不到真本领。结果，学生埋怨学校不尽心，學校埋怨企业不负责，企业埋怨学校不理解。

6.质量评价模糊不力，诊断机制单一

职业学校大都制定了教学质量评价制度和考核方式，但过于宏观和主观，没有切实可行的考核标准和客观的观测变量，实施起来模糊不力。而且，教学质量诊断机制单一。单从各个专业和课程的人才培养规格和标准不一来说，由校级教学职能部门自上而下实施考核注定是一种形式。加之，教学各方拥有较少的主动权，更未引进第三方机构参与评价，很难客观反映教师的教学质量。即使每年职业院校的人才质量评估报告对专业和课程的教学质量进行了深入的分析，但教学管理部门由于设置的评价标准未得到大多数师生的认同，没有底气更没勇气与绩效挂钩，即使有所体现也激励不足，最终其反馈意见往往得不到二级院系和教师的足够重视和及时处理。在评价主体方面，虽然一部分职业学校成立了教学质量评估小组，但多由本校离退休教授组成，人员结构单一，特别是缺乏基层教学组织如教研室相应的配合，从而无法形成有机衔接、客观有效的教学质量诊断机制和评价体系。

（三）现代职业教育制度相关理论研究薄弱

职业教育相关人员尤其是职业学校决策者对现代职业教育的制度和政策了解不够，直接体现为未对现代职业教育和学校制度建设做好准备，未对学校办学方向和专业建设等方面主动调整。据统计，相当一部分的职业学校领导和教师不了解当前职业教育政策和制度，在调研中，部分学校领导对现代章程理解肤浅，认为“章程”不外乎规章制度的简称而已，更不用说深入理解“现代职业学校制度”。还有人认为，建立现代职业学校制度不外乎搞一套新的制度办法来，实在创造不出新东西，在形式上旧瓶换新装即可。这些认识没有真正把握“现代性”的特征，仅把“现代”视为与“过去”决裂相对于“历史”的时间概念。如果单从时间轴观测，现代性失去了应有的意义和价值，况且我们也很难找到一个节点就认定建立了“现代职业学校制度”。再说，任何一个国家的职业学校制度，都是动态变化的，“现代”随时成为“过去”，但这并不意味我们无法定义现代性的特征。所谓的“现代职业学校制度”，就是将各国各层次职业学校制度中那些比较“现代”、好的要素抽取出来之后的一个观念上的综合，一种理想的状态。这些共同的要素，就是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，在国外的语境中，不外乎“中立”、“自治”、“分权”、“民主”、“制约”而已[6]。从这个角度来讲，“现代学校制度建设迫切需要突破以往‘人治取向和单纯的‘法治取向，转向基于利益相关者共同参与制度建设的‘治理取向”[7]。从制度本身来看，“现代职业学校制度”也不是某种单一的制度或某种具体的制度，而是多种制度相融相生的体系。

简而言之，建立“现代职业学校制度”，不是简单的放权，是一个系统工程，核心的问题就是解决学校内外部权力的产生、授予、行使和制约的问题，改革的关键在于改变现行的权力关系，从而使职业学校真正实现“依法、自主、民主、监督”的“现代”制度体系和运行机制[8]。

参 考 文 献

[1]中共中央、国务院.国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）[Z].中发[2010]12号，2010-07-29.

[2]国务院.关于加快发展现代职业教育发展的决定[Z].国发[2014]19号，2014-06-22.

[3]陈鹏，庞学光.大职教观视野下现代职业教育体系的构建[J].教育研究，2015（6）：70-78.

[4]教育部.关于印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》的通知[Z].教职成[2015]7号，2015-09-01.

[5]徐霄红.创新校企协同的技术技能积累模式[J].中国高教研究，2016（5）：97-100.

[6]周川.“现代大学制度”及其改革路径问题[J].江苏高教，2014（6）：22-26.

[7]黄志兵.现代学校制度建设的“治理”取向与路径[J].教育探索，2016（2）：137-141.

[8]徐桂庭.关于现代职业学校制度建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（30）：55-56.