一带一路背景下地方政府环境治理行为研究

张宇

摘要：地方政府环境治理能力是国家治理能力的重要组成部分，其主要内容包括处理城镇建设与环境保护之间的关系，政府部门间内部协调关系，政府治理与社会公共服务之间的关系。一带一路建设推进我国城镇化进程的加快，城乡之间的矛盾逐渐凸显出来。由于城乡二元体制的限制，城乡差距的扩大，城乡矛盾趋于尖锐，继而产生资源条件恶化等一系列问题。因此，需要地方政府提高自身的环境治理能力，优化地方政府环境，致力于实现城乡一体化以及可持续发展的新型城镇化，以切实推进城镇化的进程。

关键词：一带一路；城镇化；地方政府；环境治理

中图分类号：F290文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0020-02

在一带一路战略背景下，为了应对我国加速的城镇化发展步伐以及对于地方治理的迫切需要，地方政府亟需加强地方政府环境治理的能力，在我国政府提出建设资源节约型、环境友好型社会的背景下，地方政府更应尽快找准自身的定位与责任，要想有所作为，就必须要提高自身的治理能力。

一、提高地方政府环境治理能力的重要性

（一）应对城镇化进程中环境问题的必然要求

随着中国经济的高速发展及日渐繁荣，我国民众在生活水平不断提高的同时，要求有一个整洁、绿色、健康的生活环境。近年来，我国多地雾霾加重，环境污染及环保抗争事件频频发生，造成周边环境污染、农作物减产、居民健康受到损害，目前环境污染已然成为我国城镇化推进与可持续发展的阻碍因素。因此，探讨地方政府环境治理能力的影响因素，以及如何将地方政府的环境治理能力与经济增长和城镇化进程的推进提高到同一层次，是城镇化进程中地方政府需要着重研究的内容。

（二）生态环境管理的内在需要

发展与环境是密不可分的，进入21世纪以来，生态环境问题已经成为全球性问题，生态环境的恶化不仅影响到当地的可持续发展，并会波及到全国乃至国际，造成整个国家和地区环境安全问题。各国政府已经把生态环境问题摆在了政府环境治理的前线，并成为未来政府职能转变的第一要务。由于政府管理和服务职能的扩张，进行环境治理，提供保护环境的公共物品，成为必须要具备的职能之一。

（三）构建环境友好、资源节约社会的必然选择

对地方政府环境治理能力进行研究，是我国构建环境友好型、资源节约型社会的必然选择。作为我国生态建设与文明发展的重要推进时期，生态文明建设逐渐成为城镇化建设中的一个重要方面，因此环境保护也成为生态文明建设中的重要内容。建成资源节约型、环境友好型社会，是我国实现现代化发展，推进城镇化进程的重要措施。有报告认为，地方政府对于一个国家来说，其在基础设施建设方面以及经济建设方面都承担着重要的角色。我国在实施环境友好型、资源节约型社会的过程中采用自上而下的推进措施，也就是中央政府向地方政府推进的政策。如果地方政府没有好的执行力，那么中央政府下发的决策与制度就不能够有效的执行，因此也就影响了整个城镇化建设的进程。

二、地方政府环境治理能力不足现状

（一）地方政府财政配置能力不足

1.在城镇化发展的进程中，公共财政起到了重要的支撑作用。而中央政府出台的以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政所应该发挥的作用。一些地方政府盲目追求经济的增长而忽略了其应该负责的社会管理和公共服务领域，将中央政府下发的少量财政资金用于发展见效快的短期经济，违背了可持续的发展理念。

2.分税制限制了城镇化的健康发展。我国目前的税制是采用分税制的方法，由于中央和地方的事务权力和财产权力得不到统一，一部分投资和建设工程的财政拨款没有明确的投资方，本应由中央财政拨款支持的建设项目落在了地方政府的身上，也正因如此，限制了城镇化的健康发展。而财政支付制度是建立在税收返还的基础上，主要表现在中央政府给予省级政府的资金支持与划拨额度，而对于省级以下的地方政府却没有做出相关的专项政策与规定。因此县级、乡级地方政府并没有因为此项制度而得到更多的资金支持。

3.专项资金使用落实不到位。对于我国目前资金制度来说，专项资金使用制度并未对城镇化建设相关作出专项规定，因此也不能使制度完全应用于城镇化进程中，导致在城镇化进程中所需资金来源不确定，不能保障相关政策及法律法规的正常运行。

正是基于以上几点，使目前我国地方政府的城镇化建设项目的推进主要依靠土地拍卖，融资等方式获取所需资金，然而过度依赖土地财政等方式获取资金却容易带来诸多资金问题如房价涨幅大，房价过高，经济发展与社会公共服务发展不相协调等问题，因此要想提高地方政府环境治理能力，地方政府的财政改革势在必行。

（二）地方政府回应能力不足

所谓地方政府的回应能力，即通过一定渠道，地方政府部门及公务人员向社会公众提出的意见和建议，以及信访事件进行感知并作出反应的能力。因此作为政府部门来说，其回应能力可以包括感知和作出反应两个部分。而在新型城镇化发展的进程中，一些地方政府将城镇化与其他发展脱离，只注重眼前的城镇化发展现状与政府短时间政绩，尤其没有注重当地公共服务与民众的需求，尤其没有与当地环境发展水平相适应。因此出现了PX项目爆炸事件、城市周边环境污染、农作物减产、强拆事件等的发生。

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（三）地方政府的整合能力不足

在我国城镇化进程的不断推进过程中，地方政府对于其所管辖的不同地区和不同层次的利益进行整合的力度以及效果，称为地方政府的整合能力。而在城镇化发展和环境建设中，环境及资源整合的问题也时常出现。地方政府管轄内不合理规划及乱建现象屡有发生，影响城市整体形象，以及景观环境，同时造成资源浪费。城镇化进程伴随着建完拆，拆完再建的恶性循环，消耗大量人力物力和财力。另外，在地方政府整合方面还存在资源共享方面的问题。地方政府管辖区域的各项优势资源不能够充分整合，因此会导致区域发展不协调现象的发生，因而当地城镇化无法达到整体性向前推进，影响城镇化的有序进行。

三、地方政府环境治理能力提升的有效措施

（一）提高地方政府环境治理能力的有效性

在城镇化建设过程中，时刻贯彻可持续发展理念，树立生态文明理念，推行循环经济，是城镇化继续推进的必然要求。一些地方政府已经在一些领域采取了相关措施，出台相关法規政策来消除城镇建设和经济建设所带来的负面影响。北京政府建立了关于环境保护的相关制度，以及一系列法律法规，使环境破坏及资源浪费现象得到有效缓解。中央政府也在环境保护方面对地方政府进行权力下放，使地方政府能够根据当地发展现状和实际条件进行管理和调整。由于我国目前在生态文明建设中仍然与其他建设存在一定距离，因此方政府可以从以下方面采取措施，在生态文明层面发展建设，保护生态环境，有效提高地方政府的环境治理能力。

1.从价值观念进行转变。从传统以人为核心的价值观念向与自然和谐共处的价值观进行转变，从以利益出发的价值观向生态经济型价值观进行转变，在经济建设的同时注重生态文明建设，将生态建设与经济建设结合起来，逐步建设整体性和生态经济型价值观。

2.将产业向生态产业转变。发展生态工业与生态农业，在物质上实现生态生产的同时，还要集中投资扶持信息产业，充分利用信息技术的优势为我国城镇化建设做出贡献。

3.对民众进行生态文明普及教育。对民众进行生态文明观的教育，使城镇化不仅是经济和环境上的城镇化，更是做到全社会的发展及进步，为进人生态文明时代做准备。

（二）健全环境服务供给的市场化机制

在传统的环境治理工作中，制度层面政府是政策制定的唯一主体，而微观层次的监督主体也大多是地方政府本身。社会力量在环境治理中发挥的作用与空间都十分有限，因此难以实现环境治理的市场化机制，难以形成全民参与城镇化建设，参与环境治理的现象。由于市场配置资源的基础地位在环境保护的领域受到一定的限制，地方政府在环境治理与城镇化建设中越来越不堪重负。因此可以弱化政府对于环境治理的管制地位，将市场和社会能够解决的问题交由市场和社会进行解决，这样省去了中间传递的环节，并且能够有针对性的解决问题。地方政府就是要集中力量做好宏观配置、综合决策、保证环境监督执法到位和公平。另外，在公共事务方面，组织协调多方共同对城市进行治理，为确保公共利益的真正实现，各种社会行为主体作为隶属一定共同体必须共同行动，积极参与更大范围共同体的利益安排与分配，建立起相对独立的共同体成员利益中心，这样也能够有效地提高地方政府的环境治理能力，进而有效提高城镇化建设的进程。