对我国含糖饮料征税的SWOT分析

郑梦琪，张建芬，何海蓉，许艺凡，马冠生

(1中国疾病预防控制中心营养与健康所，北京 100050；2北京大学公共卫生学院营养与食品卫生系，北京 100191)

对我国含糖饮料征税的SWOT分析

郑梦琪1，张建芬2，何海蓉2，许艺凡2，马冠生2

(1中国疾病预防控制中心营养与健康所，北京 100050；2北京大学公共卫生学院营养与食品卫生系，北京 100191)

随着饮料生产的不断增加，我国居民饮料的消费在不断增加，其中含糖饮料的消费量也在不断上升。含糖饮料通常是指在饮料制作过程中人工添加单糖(葡萄糖、果糖)或双糖(蔗糖、乳糖或麦芽糖)并且糖含量在5%以上的饮料，其中添加糖对健康的影响也越来越引起人们的注意。过量的饮用含糖饮料容易造成不健康的饮食行为和龋齿、超重及肥胖，因此世界卫生组织不断呼吁各国和地区对含糖饮料征税以降低肥胖、2型糖尿病和龋齿等疾病的风险。因此，使用SWOT分析的方法对我国制定对含糖饮料的征税政策的优势、劣势、机会与威胁等4个方面展开分析，为国家制定对含糖饮料征税政策提出参考建议。

含糖饮料；征税；SWOT分析

含糖饮料是指在饮料制作过程中人工添加单糖(葡萄糖、果糖)或双糖(蔗糖、乳糖或麦芽糖)并且糖含量在5%以上的饮料[1]。世界范围内饮料的生产和消费不断增长，特别是含糖饮料的消费[2]。研究发现，经常过量饮用含糖饮料，不仅会引起龋齿[3]、肥胖[4，5]等相关慢性病的风险，还可能增加患2型糖尿病[6]、血脂[7]、血压[8]的风险。为了降低肥胖、糖尿病等慢性病的发病风险，WHO多次呼吁降低含糖饮料的消费量、减少游离糖的摄入。一些国家如法国、墨西哥、挪威、美国等制定了对含糖饮料的征税政策并进行实施，取得了一定的效果[9]。我国饮料的生产和消费量也在逐年上升[10]，分析发现我国儿童肥胖和腹部肥胖与常喝含糖饮料存在一定的关联[6]。为了减少含糖饮料对健康的影响，控制含糖饮料消费的不断增加，本文根据我国的国情和实际，使用SWOT分析的方法[11]，就制定含糖饮料征税政策的优势、劣势、机会与威胁等4个方面进行分析，为政策制定提出参考建议。

1 优势

当前国际国内的政策为我国开展含糖饮料的征税提供了政策环境支持。2015年世界卫生组织在《成人和儿童糖摄入量指南》中提出，要在整个生命历程中减少游离糖的摄入量，成人和儿童游离糖摄入量应减少到摄入量10%以内，如果能减少到5%以内最好[12]。2016年，WHO在《终止儿童肥胖》报告中指出，要实施综合措施以促进儿童和青少年健康食物的摄入，包括减少不健康食物和含糖饮料的摄入，对含糖饮料采取有效的税收政策[13]。同年10月11日，世界卫生组织发布报告《对饮食实行财税政策和预防非传染性疾病》，指出对含糖饮料征税将会降低其消费量并且会减少肥胖、2型糖尿病和龋齿的风险，呼吁世界各国和地区对含糖饮料征税[8]。

我国在第九届全球健康促进大会上制定的《上海健康促进宣言》和《健康城市上海共识》中指出，政府必须采取行动来促进公众健康，立法和财政措施则是最有效的干预措施，其中就包括控制烟草和对含糖饮料征税。对含糖饮料征税也符合我国《健康中国2030规划》中 “共建共享、全民健康”的战略主题。通过对含糖饮料的征税可降低含糖饮料的消费，降低过多摄入添加糖引起的健康危害。《中国防治慢性病中长期规划(2017—2025年)》中也强调倡导健康文明的生活方式，开展慢性病防治全民教育，开展包括减糖在内的“三减三健”等专项活动。《中国居民膳食指南(2016)》也建议控制添加糖的摄入量，每天摄入不超过50g，最好控制在25g以下[1]。研究表明，过多摄入含糖饮料会增加龋齿[3]、肥胖[4]、2型糖尿病[6]、血脂异常[7]、高血压[8]等慢性病的发病风险和对学龄前儿童[14]和学龄儿童[15]的骨密度产生影响。慢性疾病已经是严重威胁到我国居民的健康，2012年因慢性病死亡的人数占总死亡人数的86.6%，《中国居民营养与慢性病状况报告(2015年)》也指出慢性病已成为影响国家经济社会发展的重大公共卫生问题[16]。控制慢性病危险因素需要建设健康支持性环境，提升全民健康素质，降低高危人群发病风险，提高患者生存质量，减少可预防的慢性病发病、死亡和残疾，实现由以治病为中心向以健康为中心转变。因此，对含糖饮料征税也正是控制慢性病危险因素、预防慢性病有效措施之一。

2 劣势

虽然WHO和一些国家都已多次呼吁对含糖饮料采取征税措施以控制添加糖的摄入，但我国对含糖饮料征税的舆论支持环境尚未形成，政府和居民还未充分认识到对含糖饮料征税的重要性及必要性，相应的宣传科普教育还处于空白阶段。如果贸然对含糖饮料进行征税，则势必会引起质疑和反对，这就需要加强与媒体、科研机构合作从而广泛宣传含糖饮料对健康的危害性及对含糖饮料实施征税的迫切性。另外，对含糖饮料征税的具体措施还在探讨阶段，立法草案、负责部门、征税的范围以及金额等都还不清晰，究竟是对哪些含糖饮料进行征税或者按照不同含糖量确定税率更有效果尚在探索之中。多部门的配合、协调也是另外的问题，要想成功实施对含糖饮料的征税，势必要增加某些部门的工作内容和负担，这就需要协调好各部门的工作安排。

另外，虽然一些国家已经成功实施了对含糖饮料的征税，但对消费量和健康的具体效应还处于论证之中，缺乏强有力的证据来支持税收政策。目前，国际上也缺乏统一的检测和评价系统来监控对含糖饮料征税后的购买量及可持续性，评估价格的升高对减少含糖饮料消费、提升公共健康的作用等，这些都是亟待解决的问题。

3 机会

国外一些国家已成功实施含糖饮料征税的经验值得中国借鉴。就不同税率而言，美国各州的税率从1.225%～7%不等[9]；法国7.5法郎/100g(0.55元/L)[9]；墨西哥按照1比索/L征税(约0.14元/L)[17]。挪威税率为2.99克朗/升(约2.49元/L)[8]；匈牙利税率为0.01美元/L(约0.069元/L)[9]；芬兰对于非酒精饮料的税收是0.11欧元/L(约0.81元/L)，对于含超过0.5%糖的饮料征收0.22欧元/L(约1.62元/L)[18]；英国将对每100mL中含糖超过5g的征收18便士/L(约1.53元/L)，含糖超过8g/100mL的饮料，征收24便士/L(约2.04元/L)[19]；南非也将对含糖饮料征收20%税收[20]；泰国2016年改革委员会已经决议对含糖饮料超过一定标准者(6g/100mL)征收税金[21]。

这些国家自实施含糖饮料征税以来，在降低含糖饮料的消费量上都取得了一定的效果[9，17]，这说明利用说收政策降低含糖饮料摄入量是具有可行性的，为我国实施含糖饮料征税提供了参考和依据。而且就近年来我国政府所实施的一系列健康相关的政策和规划而言，都得到了及时、准确和强有力的执行，取得了非常好的实施效果。因此，如果我国一旦确定开始对含糖饮料征税，相信在政府强有的宏观调控之下，含糖饮料税收政策一定能得到顺利实施并取得一定的效果。另外，我国居民含糖饮料等添加糖的消费还在上升期，还没有形成消费的固有模式，整体平均还没有形成一个严重的问题，与国外相比还处于比较低的水平，又加上近年来我国居民逐渐重视自身的健康促进，降低含糖饮料的消费行为是具有可行性的。因此，现在正是采取措施、遏制含糖饮料消费量继续上升的关键时期。目前越来越多的国家正通过法律政策来帮助人们摄取更少糖分，我国也应尽早出台相关的立法和税收政策帮助降低含糖饮料的消费量。从国外的经验来看，对含糖饮料实施征税的措施不仅能降低含糖饮料的消费量、改善食品环境，还能减轻政府的财政负担、为健康宣传活动提供补贴。

4 威胁

从中国饮料工业协会的调查数据可知，从1992年开始我国饮料的销售额和产量一直处于快速上升的阶段，2015年饮料类的年销售额约16 676亿元。饮料类的年度产量自1982年以来增长速度就处于上升的趋势，2000年以后上升幅度尤为明显，2015年度产量约为1.77亿t并且还在不断上升中(图1)。目前市场上的饮料多为含糖饮料，并且生产企业为迎合消费者的口味喜好而不是考虑健康问题，饮料中添加糖的含量一般在8%～11%左右，有的高达13%以上，减少添加糖的量和对含糖饮料征税可以会遇到来自饮料生产企业追求经济效益的阻力。而追求经济效益是食品生产企业及销售企业的首要追求，因此，还需要思考如何通过市场调节手段去引导减糖。

图1 1982—2015年饮料类年度产量变化

我国居民不合理饮食行为普遍存在，大部分人都存在着对甜的喜好，不仅是对含糖饮料有偏好，还有喜欢吃其他添加糖食品如蛋糕、冰淇淋等甜品，固有的饮食行为难以改变。并且随着我国人民生活水平的不断提高，我国儿童和成人的含糖饮料消费量也在逐年增加。2008年我国一项在7城市开展的调查[22]显示，中小学生饮料(包括纯牛奶)的平均每日消费量为715mL，其中饮用碳酸饮料等含糖饮料的学生超过半数；2011年一项在我国9地区进行的调查显示[23]，小学生的软饮料平均每周消费量为962mL；2004—2009年我国九省成人含糖饮料的调查显示[10]，成年居民来自含糖饮料的添加糖摄入量平均每人每日为13.4g。目前中国饮料工业协会的调查数据可知，我国饮料的年人均消费量为119kg，并且人均饮料的总体消费量呈上升趋势，不容忽视(图2)。

图2 2003—2014年我国人均饮料消费量

成年人和儿童青少年对糖、尤其藏在含糖饮料中的“隐形糖”的认识不足、警惕性不够。我国居民超重肥胖率不断增加，已有部分居民关注自身饮食行为、注重选择脂肪含量少的食物，但是对添加糖特别是含糖饮料中所含的“隐形糖”对超重肥胖的作用却不了解，对含糖饮料的危害认识还不充分。因此，当这些不合理的认识和饮食行为在居民中普遍存在时，如果对含糖饮料采取征税政策可能会导致含糖饮料价格的升高及消费者的不理解和质疑，面临来自消费者的不配合和挑战。

综上所述，虽然目前我国对含糖饮料的征税还处于宣传动员阶段，具体的干预措施还很缺乏，适合我国并且有效的干预措施和策略还需要各方面的共同努力去探索、讨论和解决。但综合以上国内外政策环境的支持、其他国家对含糖饮料征税经验及我国对含糖饮料征税的优势，可知对含糖饮料实施税收政策具有可实施性，并且通过对含糖饮料征税提高含糖饮料的价格，从而改变含糖饮料的消费量和总热量的消费，改变能量平衡，最终达到降低体重的目的是有效的。◇

[1]中国营养学会.中国居民膳食指南2016[M]. 北京：人民卫生出版社，2016.

[2]Popkin BM，D’Anci KE，Rosenberg IH.Water，hydration，and health[J]. Nutrition Reviews，2010，68(8)：439.

[3]Park S，Lin M，Onufrak S，et al.Association of Sugar-Sweetened Beverage Intake during Infancy with Dental Caries in 6-year-olds[J]. New England Journal of Medicine，2015，4(1)：154-155.

[4]郭海军，丁彩翠，刘爱玲.含糖饮料消费与肥胖及体重改变关系的meta分析[J]. 中国慢性病预防与控制，2015，23(7)：506-511.

[5]Shang X W，Liu A L，Zhang Q，et al.Report on Childhood Obesity in China (9)：Sugar-sweetened Beverages Consumption and Obesity[J]. Biomedical and Environmental Sciences，2012，25(2)：125.

[6]Consortium I A.Consumption of sweet beverages and type 2 diabetes incidence in European adults：results from EPIC-InterAct[J]. Diabetologia，2013，56(7)：1520-1530.

[7]Hernández-Cordero S，et al.Substituting water for sugar-sweetened beverages reduces circulating triglycerides and the prevalence of metabolic syndrome in obese but not in overweight Mexican women in a randomized controlled trial[J]. Journal of Nutrition，2014，144(11)：1742-1752.

[8]Ha V，Jayalath V H，et al.Fructose-Containing Sugars，Blood Pressure，and Cardiometabolic Risk：A Critical Review[J]. Current Hypertension Reports，2013，15(4)：281-297.

[9]Lavin R，Timpson H.Exploring the acceptability of a tax on sugar-sweetened beverages-Brief evidence review[J]. London：Center for Public Health，Liverpool John Moores University，2013.

[10]李冬华，于冬梅，赵丽云.中国九省成人含糖饮料消费及添加糖摄入量的趋势分析[J]. 卫生研究，2014，43(1):70-72.

[11]邓东红，李丽洁，杨鑫，等.我国医疗卫生服务体系平稳运行的SWOT分析[J]. 卫生软科学，2016，30(7)：35-38.

[12]Organization W H.Sugars intake for adults and children[J]. World Health Organization，2015.

[13]Organization W H.Report of commission on ending childhood obesity[J]. World Health Organization，2016.

[14]谢鑑辉，吴丽霞，唐璐，等.学龄前儿童骨密度水平变化及环境、膳食等影响因素分析[J]. 中国妇幼保健，2014，29(22)：3598-3600.

[15]唐咏梅，杨猛，刘英莉，等.学龄儿童骨密度水平及其膳食影响因素[J]. 中国学校卫生，2013，34(6)：706-708.

[16]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.中国居民营养与慢性病状况报告(2015年)[R]. 北京：国家卫计委，2015.

[17]Colchero M A，Popkin B M，Rivera J A，et al.Beverage purchases from stores in Mexico under the excise tax on sugar sweetened beverages：observational study[J]. Bmj，2016，352(790)：h6704.

[18]Organization W H.Finland curbs childhood obesity by integrating health in all policies[J]. http：//www.who.int/features (accessed February 2015).

[19]英中时报.英国糖税新法案预计增收5.2亿镑[J]. http：//www.ccpit.org/Contents/Channel (accessed December 2016).

[20]路透社.南非拟对含糖饮料征收20%重税[J]. http：//news.cnfol.com/guojicaijing (accessed July 2016).

[21]泰叻报.泰国政府将征收糖税[J]. http：//www.zaobao.com/realtime/world/story (accessed April 2016).

[22]段一凡，范轶欧，范健文，等.我国7城市中小学生饮料消费现状[J]. 中国健康教育，2009，25(9)：660-663.

[23]尤莉莉，杨媞媞，李子一，等.中国9地区学龄前儿童液体乳制品及软饮料消费现况分析[J]. 中国公共卫生，2016，32(4)：420-424.

(责任编辑 李婷婷)

SWOT Analysis on Tax on Sugary Beverages in China

ZHENG Meng-qi1，ZHANG Jian-fen2，HE Hai-rong2，XU Yi-fan2，MA Guan-sheng2

(1Institute for Nutrition and Health，Chinese Center for Disease Control and Prevention，Beijing 100050, China；2Department of Nutrition and Food Hygiene，School of Public Health，Peking University，Beijing 100191，China)

As the beverages production increasing，the consumption of Chinese residents’ drinks and sugary beverages was also increasing.sugary beverages，often referred to the beverages in the production process to add monosaccharides (glucose，fructose)or disaccharides (sucrose，lactose or maltose)and sugar content of more than 5%.And the added sugar impact on health was increasingly catching attention.Excessive drinking sugary beverages were likely to cause unhealthy eating behavior and dental caries，overweight and obesity，and the World Health Organization continued to call countries and regions to tax sugary beverages to reduce the risk of those diseases.Therefore，the SWOT analysis method was used to analyze the advantages，weaknesses，opportunities and threats of the taxation policy of sugary beverages in China，and put forward some suggestions to formulate the tax policy for sugary beverages.

sugary beverage；tax；SWOT analysis

郑梦琪(1993— )，女，在读硕士研究生，研究方向：营养与健康。

马冠生(1963— )，男，博士，教授，博士生导师，研究方向：营养与健康。