资源型城市转型升级的路径研究——以云南省昭通市为例

■徐 林 雷凤德/文

资源型城市转型升级的路径研究
——以云南省昭通市为例

■徐 林 雷凤德/文

云南省昭通市是西部贫困地区新兴资源型城市，2002年确定将煤炭产业作为支柱产业来培育，经过十多年发展，在云南省，昭通已经成为仅次于曲靖的第二大产煤市。与我国其他煤炭资源型城市一样，昭通市同样面临开采浪费严重、产业层次低下、生产安全事故频发、生态环境破坏严重等一系列问题。作为一个新兴的煤炭资源型城市，提前谋划煤炭产业的转型升级，避免走其他资源型城市“兴起-发展-繁荣-衰退”的老路子，俨然成为昭通市当前面临的现实问题。

一、昭通市煤炭产业现状及问题

（一）昭通煤炭产业现状

昭通市煤炭资源预测总储量为165.82亿吨，占云南省煤炭总储量的36.12%，居全省之首。其中：昭通褐煤盆地已探明储量81.99亿吨，是中国南方最大的褐煤田；彝良县小发路矿区优质无烟煤预测储量9296万吨，已探明储量2262万吨，因含硫低、灰分低、含炭量高而被誉为“世界煤王”；镇雄、威信、盐津、彝良等县区的晚二叠世无烟煤已探明储量6.86亿吨，煤炭资源保存完整，部分区块适合建大中型矿井，开发潜力巨大。

昭通虽然煤炭资源丰富，开采较早，但是长期以来，小煤窑遍地开花，处于散乱无序状态。2002年，昭通抓住“内昆铁路”建成通车、交通条件改善和煤价逐渐上涨的机遇，大力整治煤炭开发秩序，培植煤炭产业，到2005年末，将散乱的4000多个小煤窑整合成377对合法矿井，煤炭产业发展步入规范化轨道。

1.煤炭工业迅速崛起为支柱产业

从2003-2012年的十年间，昭通市煤炭产量保持了年均20%以上的增速，增长了9.87倍，如表2所示。现价煤炭工业产值增长30倍，占了全市生产总值的17.21%；煤炭工业增加值达到51.69亿元，占全市工业增加值的25.08%，超过了烟草工业所占的比重，位居第一。

表1 昭通市2002-2012年煤炭产量产值

2.初步形成了大企业、大项目的大开发格局

首先，大企业相继进驻开发。如中国华电集团镇雄火电厂、云投粤电威信火电厂一期各4×60万千瓦项目已经建成投产，并各拟建二期2×60万千瓦项目；四川天原、云南煤化、旺立达等集团在昭通投资的煤化工项目正在建设或筹建当中；其次，资源整合有序推进。从2008年启动煤炭资源整合，到2013年末共关闭140对矿井，使矿井数量减少到237对，平均单井生产能力由1.8万吨/年提高到了10万吨/年。第三，大型煤炭矿区建设步伐加快。2007年昭通矿区和镇雄-威信矿区被纳入全国13个煤炭基地之一的云贵基地建设规划。规划建设以来，镇雄-威信矿区已开工建设总规模480万吨/年的5对大中型矿井。昭通矿区褐煤加工技术研究和开采项目前期准备工作已取得积极进展，拟建设褐煤液化和褐煤制甲醇等项目。

3.煤炭产业发展基础得到夯实

其一，规划和勘探取得了系列成果。十多年来昭通新增加煤炭资源探明储量28亿吨，为建设大型煤矿矿井提供了资源保障，《昭通市煤炭资源开发利用总体规划》和6个重点产煤县（区）的煤炭生产开发规划通过了省级评审。其二，人才引进和从业人员培训成效显著。通过多渠道培养和引进人才，使煤炭专业技术人员达到了500多名；依托各级煤矿安全培训机构，仅2005年以来就开展了从业人员培训10多万人次。其三，产业面貌发生了翻天覆地的变化。通过近十年对开采、支护和瓦斯等灾害治理的新技术、新装备的大力推广运用，使所有的生产矿井实现了正规循环开采，采取了先进的井下支护方式，安全质量标准化建设达到三级以上标准，部分煤矿还实现了机械化开采和井下视频监控。

4.煤矿安全状况持续好转

通过不断构建和完善安全生产责任体系，坚持不懈推进灾害治理和安全整治，使煤矿事故从2005年的61起减少到了2012年的17起，死亡人数从78人减少到了20人，百万吨死亡率从11.5下降到了1.02，安全状况大幅度好转。

（二）昭通煤炭产业面临的问题

1.产业结构单一

受运输条件、生产成本、投资环境、人才流动多方面因素的影响，煤炭的后续深加工还没有跟上，以“挖煤、卖煤”为主要特征的煤炭产业处于初级阶段，结构十分单一。以2012年为例：全年昭通市洗煤产量只有129.49万吨，仅占原煤产量的6.16%；销售原煤2112.77万吨，其中销往省外1066.20万吨、销往市外290.6万吨，两项占了总销量的64.22%；市内销售的755.97万吨煤炭中，按人均1吨的标准扣除群众生产生活用煤590万吨左右，市内工业用煤仅165.97万吨左右。

2.发展方式粗放

具体表现为：一是规模化、集约化水平低。237个煤矿分布在10个县区80多个乡镇，产业集中度差，一矿即是一个企业，且矿区面积小、资源储量少、矿井规模小，难以实现规模化、集约化发展。二是技术水平低。多数煤矿装备落后，资源综合回采率只有30%左右，采“肥”丢“瘦”现象突出，浪费极大；专业技术人员严重匮乏，目前煤炭专业技术人员仅500多名，至少缺口800名左右。三是管理水平低。多数煤炭企业仍为家族式管理、经验式经营，缺乏优秀的管理人才、科学完备的管理制度和由科技创新与推广、成本核算与控制、市场监测与营销等全方位构成的管理模式。这些问题导致煤炭企业的生产经营成本居高不下，安全事故多发、频发。

3.煤炭产业链条短

目前昭通市的煤炭产业以对外输出原煤为主，从昭通市相关统计数据可以看到，2012年昭通市七大工业支柱产业中，上游的煤炭装备制造业为空白，下游相关的电力（煤电）和化工产业创造的增加值所占比重仅为24.6%。

4.生态破坏不可逆转

昭通市在短短十年间对煤炭资源进行高强度开采，导致对生态环境的破坏越来越严重，面临着诸如地表塌陷开裂、地下水资源的破坏和地表水污染、废弃固体堆积物污染、煤炭粉尘污染、井下有毒有害气体直排对大气的污染等严重环境问题。据昭通市国土资源局和昭通市信访局的统计，2012年全市因煤矿开采造成村民房屋开裂、饮用水源断缺等引发的矿群纠纷达到312次，涉及121个煤矿，占了全市煤矿总数的一半左右。

二、昭通市煤炭产业SWOT分析及转型升级模式选取

（一）昭通市煤炭产业的SWOT分析

1.内部优势分析

第一，区位优势。昭通素有“云南北大门”之称，处于成都、重庆、贵阳、昆明的中间位置。作为重要的经济走廊，昭通必将成为云南融入成渝经济圈、挺进长三角的重要通道，同时也成为连接南亚、东南亚与中国内地，贯通东西、沟通“两洋”的重要经济走廊。同时昭通也是重要的生态屏障，长江上游的生态状况直接关系到长江中下游广大地区的安危，昭通是长江上游生态保护的最后一道“闸门”，其生态的屏障意义十分重大。

第二，昭通是重要的能源基地。通过十年来的发展，昭通煤炭产业已经初具规模，煤炭工业有了一定的基础和积累。围绕西部大开发战略加快推进国家能源基地建设的重大部署，昭通已初步构建起以水电为主、火电为辅，煤炭、新能源加快发展的多元化能源产业发展格局，成为全国重要的能源基地。

表2 昭通市煤炭产业转型升级SWOT分析

第三，昭通拥有丰富的煤炭资源及其他自然资源，素有“资源金三角”的美誉。境内已知矿种33种，探明储量22种，开发潜力巨大，为我国南方最大的褐煤田基地、全国五大硫铁矿区之一、云南三大有色金属基地之一。昭通是“西电东送”和“云电外送”的重要基地。昭通生物资源种类繁多，物产丰富。独特的地形地貌、江河峡谷、地域文化，孕育了一大批极富特色的自然风光和人文景观，旅游开发前景广阔。

第四，昭通劳动力资源充足。昭通市目前有5万多人从事煤炭行业，通过多年的大力培训和岗位实际操作锻炼，已经成为熟练工人。同时，昭通本市有人口近600万人，每年有130多万农村富余劳动力转移务工，这些外出务工人员多数集中在长三角地区，绝大多数已经由“农民工”转变为产业工人，如果他们能回到昭通就业，将大大丰富昭通的人力资源。

2.内部劣势分析

昭通的劣势主要有：一是产业结构单一，产业配套能力弱。缺乏产业配套的基础和土壤，不仅导致产业配套能力难以得到提升，而且也制约昭通煤炭产业转型升级；二是专业人才缺乏。现有煤炭专业技术人员还远远不能满足煤炭开采业的需要，煤化工方面的人才严重匮乏，而发展其他新兴产业的管理人才和专业人才几乎处于空白；三是企业投融资困难。昭通商业银行少，且对煤矿企业的放贷准入门槛高，多数企业实际上以民间借贷为主要融资手段，导致财务运行成本高；四是经济的开放度不高。经济发展对资源的依赖性强，企业自主创新能力弱，2012年进出口贸易总额仅0.26亿美元，经济的开放程度底。同时，非公经济总量小，且企业小、散、弱的现状突出，开发区和工业园区发展缓慢，还没有发挥出对昭通经济增长的牵引和带动作用。

3.外部机会分析

第一，国家和云南的“四大战略”给昭通带来了机会。新一轮西部大开发战略、云南作为面向西南开放的重要桥头堡战略、乌蒙山片区区域发展和扶贫攻坚战略以及建设长江经济带战略，同时，“攀西-六盘水”经济区已经成为全国19个综合开发重点地区之一，昭通处于其腹心地带。这些重大战略必将带来大规模的项目建设、资金投入和人才支持，从而为昭通的基础设施建设、产业转型升级、城市化进程等提供政策机遇。

第二，东部地区产业转移。昭通作为西部欠发达地区之一，同时又兼具丰富自然资源和劳动力资源的优势，做好承接东部产业转移这篇大文章，可为昭通煤炭产业转型赢得先机。

第三，政策机遇。2013年11月，国务院以国发[2013]45号文件印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，昭通被列为31个成长型资源型城市之一。作为以煤炭为主的资源型城市，昭通必将迎来新一轮的发展良机，煤炭产业的发展和转型将赢得更多的政策性支持。

4.外部威胁因素分析

一方面，全国经济调整转型压缩煤炭产业发展空间。随着高耗能、高污染的产业逐步淘汰，全国经济发展对能源的需求再不会如前十年那样迅猛，煤炭产业发展已走过了“黄金期”，发展空间受到压缩；另一方面，煤炭产业“国进民退”影响民营企业的投资信心。昭通市多数煤矿企业为民营企业，全国煤炭行业“国进民退”的政策导向，使民营企业业主的投资信心受到严重影响，进而影响到了昭通整个煤炭行业的平稳发展。

（二）昭通市煤炭产业转型升级模式选取

综上所述，昭通市煤炭产业转型升级有四种可供选择的战略：

SO战略：昭通市可以发挥资源丰富、区位优势、劳动力资源等多个优势，抓住能源基地建设、成长型资源型城市等外部优势，继续大力发展已有的产业，并适当发展其他产业。这种战略的缺陷是忽略了昭通市自身的产业结构单一且配套能力弱、经济开放度不强等劣势因素和煤炭产业发展空间被打压等外部威胁，发展的结果仍然是煤炭产业一枝独大，实现不了产业转型升级的目的，因此这种模式不适合昭通的煤炭产业转型。

ST战略：昭通市可充分发挥自身优势避免威胁，继续做大做强煤炭产业，以量的积累来弥补发展空间受到挤压等威胁，同时继续发展已有的产业。这样发展的结果是使昭通市产业发展没有发生质的改变，事实上也解除不了外部威胁，产业转型升级的目标仍然难以达成。

WT战略：昭通市面临的内部劣势和外部威胁，将迫使政府放弃现有产业，发展全新的替代产业，这对于煤炭产业处于成长期的昭通市来说，显然是不可取的策略。

WO战略：昭通市可利用外部机遇解决内部劣势，大力推进煤炭产业转型升级，延长煤炭产业链，同时改善投资环境，吸引外部资金，适时培育和发展新兴产业，实现多元化产业战略，最终成功转型。

对比以上四种战略，以昭通市自身的优劣势和外部机遇、威胁来看，选择WO战略，是唯一适合昭通的策略。结合国内外产业转型升级的三种模式，WO战略与产业复合模式契合。因此可以确定，昭通市煤炭产业转型升级模式应选取产业复合模式，那就是：充分利用煤炭资源优势，大力改造升级煤炭开采业，提高规模化、集约化程度和竞争力；推进煤炭深加工，最大限度地延伸产业链条，推动昭通作为能源基地和煤化工基地的建设，实现煤炭产业经济的有效积累；在此基础上，积极打造投资软硬环境，提升经济吸引能力和产业配套能力，利用昭通其他方面的资源优势，引进实力强、技术优的企业，加快新兴替代产业发展进程，逐步摆脱对煤炭资源和涉煤产业的依赖，形成多元化产业共同发展的局面，增强昭通经济的活力、提升经济竞争力，最终实现昭通经济的均衡、健康发展。

图1 昭通市煤炭开采业升级

图2 昭通市煤炭产业链

（三）昭通市煤炭产业转型升级复合模式构建

首先，全面改造升级煤炭开采业，提升产业的核心竞争力。具体措施包括：控制开采总规模，延长产业生命周期；全面改造升级煤炭开采业，提升竞争力，走规模化、集约化之路；推进兼并重组，实现企业组织结构升级，建立起现代企业制度；提升煤矿标准化、机械化、自动化、信息化水平，根本改变产业面貌。

图3 昭通市工业产业链

其次，发展上游配套产业和下游煤炭深加工业，最大限度延伸煤炭产业链。以煤炭资源开采为基础，利用资源优势，加强选煤、洗煤和型煤等初级的发展，在此基础上，重点发展煤化工业、电力业和煤炭附带产品综合利用业，其中，煤化工业重点发展技术含量高的精细化工，电力业重点发展煤炭发电。

最后，寻求潜在优势，培育和发展新兴产业，逐步形成多元化的新兴产业格局。除依托煤炭资源延伸煤炭产业链外，昭通有丰富的水能资源，可延伸和拉长水电产业链；有丰富的石灰石资源，可延伸和拉长建材产业链；有丰富的页岩气资源，可培育页岩气产业链；有丰富的铅锌矿、硫铁矿资源，可延伸和拉长矿冶加工产业链；有丰富的硅矿资源，可延伸和拉长硅矿产业链；有丰富的人力资源，可承接东部产业转移，发展玩具生产、水晶加工等劳动密集型产业。

三、对策和建议

（一）坚持政府主导，依靠市场推动

煤炭产业转型升级不是完全意义上的经济活动，作为资源型城市区域经济发展中的重点和难点，它的发展状况直接关系城市建设和发展的水平，影响城市人口的生活质量。如果没有政府的适度调控和干预，企业必然最大限度地外化成本，不履行社会责任。因此，昭通市煤炭产业转型升级，首先应在政府层面形成危机意识的觉醒，并采取积极的策略，唤醒企业、社会等各个层面的危机意识，推动内部力量整合，争取外部力量支持，才能很好地促进煤炭产业的转型升级。政府主导并不等于政府包办，具体运行中必须由市场对资源配置发挥决定性作用。

（二）组建专门机构负责统筹协调和监督，逐步形成多中心治理的格局

图4 昭通市煤炭产业转型推动力量

煤炭产业转型升级是一项长期复杂的系统工程，转型过程有不同的阶段，不同阶段有不同的任务，有不同的参与者和影响因素，需要有一个专门的机构或部门来负责统筹协调、持续实施和搞好监督，使转型升级不因人事变迁而停滞或放弃。昭通的煤炭产业转型升级，理应建立专门负责煤炭产业转型升级的机构，并赋予其相应的职能职责及与所承担职能职责相匹配的权力，由它来衔接政府与市场、政府与民间，论证和提出产业转型的政策并组织实施，依据政府策略和市场供求，协调各方资源进入相关环节，形成多中心共同发力推动的良性格局。

图5 昭通市煤炭产业转型规划体系

（三）制定产业转型升级规划，出台政策措施，加大资金和项目支持

一方面，煤炭产业转型升级是一项长期的系统工程，必须在充分调查论证、科学比对的基础上，制定一个长远的产业转型升级总体规划，用以指导整个产业转型升级按既定的目标行进，不出大的偏差。总体规划要明确总目标、时间表和阶段主要任务，在总体规划的基础上，要分别制定阶段计划和部门计划，细化和明确每个阶段的具体步骤和任务，形成一个完整的、操作性强而又能依据形势变化适时微调的规划体系。另一方面，煤炭产业转型升级需要大量的项目和资金投入，特别是在基础设施建设、矿区生态环境修复方面，政府应切实加大对矿区生态恢复、立体交通体系建设、园区和城市基础设施建设、煤炭产业扶持等多方面的资金投入，以政府投资引导和拉动企业投资、民间投资和社会投资，形成资金的正向流动。

（四）加强人才培养和科技创新，为产业转型提供强有力的支撑

人才和科技是昭通产业转型升级的“两翼”，人才培养和科技创新起不来，昭通煤炭产业转型升级就缺乏支撑，不可能实现。一方面，加快人才培养和引进。研究和制定与煤炭产业转型升级相适应的人才政策，构建起自主培养本土人才和吸引、留住外来人才的长效机制。另一方面，加快科技创新和技术进步。昭通煤炭产业转型的关键一步是发展煤炭下游产业，最终目的是建立起完全不依赖煤炭资源的产业体系，这个过程也就是产业的优化和调整过程，实现的主要途径就是运用高新技术改造传统产业，并培育和孵化新兴产业。要实现这个目标，对于昭通市来说，现实的选择有两条：一是建设高新技术产业园。利用园区企业技术集聚的优势，逐步形成不同产业的科技园，推进科技创新，是资源型城市实现产业转型升级的选择之一。二是加强与国内外高等院校和科研院所的合作，采取联合在昭设立科研分支机构、联合开展科技项目研发的方式积累本地科技创新能力。三是加强高新、前沿技术运用于昭通煤炭产业转型的力度，如将自动化、数字化领域的先进技术运用于煤炭开采从而提升办矿水平。

(作者单位：浙江大学、云南省昭通市煤炭工业局)