社区治理与社区自治的制度化——以沈阳市春河社区为例

■黄伟强/文

社区治理与社区自治的制度化
——以沈阳市春河社区为例

■黄伟强/文

随着社会发展与经济结构转型，社会管理体制也由传统的单位管理模式向社区治理模式转变。社区治理是指对社区范围内公共事务所进行的治理，强调多元主体优化社区秩序的过程和机制。社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是社区治理的重要目标，是民主精神在城乡基层社会的必然要求和体现。早在上个世纪，美国著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆就在研究公共池塘资源问题时，在大量实证案例的基础上，提出了社区自主组织和自主治理的制度化方法。她认为在国家和市场之外，存在一条解决公地悲剧的新路径，能够在一个较长时间内对某些资源系统成功施行适度治理。

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，开始了社区自治的进一步探索。在社区体制改革中，沈阳市按照“小政府，大社会”原则，建立了以春河社区为代表的“自治型”模式，让社会性组织在社区建设中发挥主导性和创造性，试图归还社区的自治功能，较好地整合了社区资源，但其目前仍存在街道办职能越位、社区居民参与性不足、第三部门发育不健全、整体运行机制不畅等问题。未来，春河社区应遵循“公共池塘资源”制度的设计原则，在发挥自身优势的基础上补足短板,改进社区治理结构,推动社区自治实现制度化。

一、案例回顾

从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市范围内展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的“沈阳模式”。

据介绍，沈阳社区建设的目的，就是要把城市管理从以行政管理为主的模式逐步过渡到以社区自治管理为主的模式，还权于民。

春河社区由原来的5个居民委员会、2700多户居民合并而成，打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。春和社区的组织体系建设独具特色，借鉴我国国家政权机构的设置，各机构分工合理，协作良好。如图1所示，类似于人民代表大会，社区成员代表大会作为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会是完全由居民自主投票选举产生的社区“管家”，它代替了原有的居委会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责，颇有“行政”与“监督”机构二合一的色彩；而社区的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员则组成社区协商议事委员会，对社区管委会提出建议，进行监督。社区党委处于保障和支持社区自治的地位。按照“小政府，大社会”的原则，政府则将社区管理权限（包括自治权、初审权、协管权和监督权）交给社区。为筹措社区经费，政府对属于职权范围内、确实需要社区组织协调处理的事务，实行“有偿服务，费随事转”的制度。此外，社区内部的权威人士和代表人士还可以借助专业咨询机构这一平台，向政府反映社情民意，对政府决策施加影响。

从图1可以看出，社区成员代表大会为“社区决策层”，是社区最高权力机构；而社区管理委员会为“社区执行层”，由社区居民自主投票选举产生，并对社区成员代表大会负责。

社区协商议事会为“议事监督层”，由社区权威人士和代表人士组成，为社区管理委员会和社区成员代表大会提供建议，并对社区管理委员会进行监督。

政府和社区党委为“社区领导层”，保障和支持社区自治，在政治上和政策上支持社区成员代表大会及社区管理委员会的工作，而社区成员代表大会和社区管理委员会负责落实并及时汇报政府与社区党委的工作任务。

社区协商议事会还承担着专业咨询机构的角色，即代表社区居民向党和政府反映意见，提供建议，对政府决策施加影响。

马克思·韦伯认为：“一个团体可能是：自治的或他治的，自主的或不自主的。自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体的成员按其本质制定章程。”沈阳模式的某些做法与韦伯的观念不谋而合，体现出自治的特点,比如社区管理委员会和社区协商议事会均由社区居民组成，社区内部成员自主选举产生，负责社区事务的日常管理，代表社区向政府决策施加影响等。

“沈阳模式”把改革焦点放在社会性组织层面，体现了“议行分离，相互制约”的理念，并形成了一种良性的互动运行机制。政府运用法律和制度对社区运行机制进行规范，大胆赋予社区社会性组织以法定地位，让其在社区建设与发展中发挥主导性和创造性，从而剥离了街道办强加给社区的行政职能，试图归还社区的自治功能。

二、案例分析

如奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中谈及的公共池塘资源一般，春河社区作为一个自治团体，强调自主组织和自主管理，但这种团体的存续和发展并不是天然生成的，是具备一定的规律和条件的。通过对众多案例的分析，奥斯特罗姆总结出了一套长期存续的公共池塘资源制度中所阐述的设计原则，这些原则是长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件。具体到本案例中，长期存续的公共池塘资源制度中所阐述的设计原则部分对应如下：

一是清晰界定边界：在春河社区的自治模式下，对社区党委和政府的边界以及社区居民个人的角色，基本有了明确规定，即党委提供支持和保障，政府则将社区管理权限交还给社区，居民通过自治平台参与社区活动、管理社区公共事务。

二是集体选择的安排：在春河社区，只要其本人愿意，绝大多数受社区自治规则影响的个人都能够参与到社区自治管理中来，包括社区的权威人士、代表人士及普通居民。

三是监督：通过社区协商议事会这一“议事监督层”，社区权威人士和代表人士对社区管理委员会实施监督，实现了社区居民对居民的治理主体内部监督。

四是冲突解决机制：一旦社区居民之间发生冲突，或者社区居民对社区党委或政府产生不信任，借助社区成员代表大会、社区协商议事会和社区管理委员会等社区“公共论坛”，春河社区能够以十分低廉的成本迅速地解决相关问题。

五是嵌套式企业：这里的“企业”即社区，实行沈阳模式的“自治型”社区通过社区多方主体的互动，能够将边界界定、集体选择、监督、冲突解决和治理活动等组织到一块，实现资源的高度整合，促进社区公共福利最大化。

“这些设计原则对公共池塘资源及其相关制度的存续性提供了一种可信的解释。……这些设计原则能影响激励，使占用者能够自愿遵守在这些系统中设计的操作规则，监督各自对规则的遵守情况，并把公共池塘资源的制度安排一代一代地维持下去。”春河社区所设计的这套“公共池塘资源”的制度，为社区居民实现自我管理、自我服务提供了可能性和约束性。

社区作为具体化的社会，是社会的窗口和缩影。自国家1991年颁布《城市居民委员会组织法》以来，社区建设在我国掀起了一阵热潮。在此背景下，沈阳市在社区体制改革中建立的“沈阳模式”别具一格，十分具有借鉴意义，给了其他地区很多启发，但同时在具体的运行过程中，其实践结构仍然存在一些缺陷和不足。

（一）优点

一是符合时代潮流，发展潜力巨大。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入、经济发展与工业化进程的加快以及城市化水平的提高，旧的街道办事处——居民委员会社区管理模式显然已经不再适应新的社会管理需求。“沈阳模式”打破陈规，创新组织体系，不仅迎合了社区体制改革这一时代潮流，并且在本质上体现公共行政向新公共管理和新公共服务范式的过渡，是大势所趋，群众基础良好，发展潜力巨大。

二是社区定位明确，利于社区资源利用与功能发挥。春河社区原有的居委会数量众多，但都规模过小，资源匮乏。秉持“小于街道办事处、大于原来居委会”的原则，新社区整合了原有的5个居委会、2700多户居民，建立了一个介于街道和居委会之间的自治组织，解决了居委会和街道办之间的关系。因为若将社区定位在居委会，则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，若在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。新社区介于二者之间，既可以克服这两方面的弊端，又有利于社区资源的利用和功能的发挥，可谓一举两得。

三是组织体系健全，分工协作良好。春河社区建立了新型的社区组织体系，这一体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。社区成员代表大会由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。社区管理委员会与规模调整后的居民委员会实行一套班子、两块牌子，职能是教育、服务、监督和管理。社区协商议事会在社区代表大会闭会期间，行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管委会的工作进行监督。同时，根据党章规定，在社区设立党委、总支和支部，负责领导社区党组织工作。可以看出，春河社区按照类似于国家政权机构的设置，创造性地建立了这一新型的社会组织体系，机构健全合理，各有分工而又相互协作，构成了一个有机的整体。

（二）缺陷

当然，沈阳模式在实际的运行过程中也并非十全十美，仍存在一定的缺陷和不足，导致其社区治理结构存在瑕疵，阻碍了社区自治的制度化进程：

一是街道办事处仍存在职能越位，行政色彩过浓。街道办事处作为政府的派出机关，习惯于计划经济时代的传统做法，一时难以纠正。如“以政代社”，承担了过多本应由非政府组织承担的职能，大包大揽，管了很多不该管的，同时在财政安排上过度投入（很多事项原本可以招募志愿者来做的），结果导致政府有限财入不敷出。

二是社区居民参与社区治理和社区活动的积极性不够，社区意识淡薄，而且社区居民在社区治理中只是被动地参与管理，而没有成为社区治理的主体。

三是在社区中介服务机构等第三部门的培育上，政府的政策指导、资金投入等均存在不到位现象。

四是社区组织运行机制尚不完善。目前，社区管理委员会如何协调党、政府、企业等主体间的关系是一个大难题。

三、对社区建设的启发与建议

沈阳市作为老牌重工业城市，在经济体制转轨中，把社区作为改革后的“生存空间”，实现社区自治建设得重大突破，是其制度变迁的重要动力。“沈阳模式”体现了“社区自治，议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对我国社区建设具有重要启发。

社区体制改革的关键在于：如何实现职能在区政府-街道办-社区之间的最优定位，形成和谐、高效关系，从而使区政府、社区、街道各自的天然优势能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优。诚然，社区自治并不是对政府管理的排斥，两者之间应该是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系内涵体现为：在“行政的归行政，自治的归自治”的原则上，分工协作，相互配合，相互支持，共同实现“良治”。下阶段，春河社区应当在充分发挥社会性组织健全优势的基础上补足短板，使社区居民在真正意义上成为社区治理的主体，与政府、企业、民间组织等多元主体良性互动，协商合作、协同互动、协作共建，最大程度改进社区治理结构，推动社区自治早日实现制度化。

一要从权力本位向权利本位转变，淡化行政色彩。权力本位体现的是行政色彩，是政府权力触角向基层公共事务的延伸，而权利本位强调的是在社区治理中对社区居民公民权利的尊重和重视。春河社区所在的街道办事处应及时纠正职能越位的问题，改变大包大揽的作风，调整党委政府主导和强力推动社区建设的做法。要切实转变理念和职能，充分尊重社区居民的知情权、参与权、监督权和表达权，涉及社区居民切身利益的公共政策的制定和公共事务的决策，要主动让居民参与其中，进行讨论和协商。

二要大力培育第三部门组织，促进自治主体多元化。当前春河社区的治理主体，局限于党委、政府、社区三者之间，并未真正实现自治主体的多元化。基层社会治理的主体是多元的，既包括政府自身，也包括近些年崭露头角的社会非营利组织、市场化组织等。因此，要大力培育第三部门组织，充分发挥其处理问题专业而又迅速的优势，使其成为推动社会公共服务质量不断提升的重要力量之一。同时，要注意调动辖区内单位参与社区事务的主动性，努力营造社区共建的氛围。

三要营造社区自治的文化氛围，调动居民参与的积极性。在“沈阳模式”中，改革焦点是社会性组织，社区治理机构优位于社区居民，社区居民的社区意识并不是很强，很大程度上归咎于社区民主自治的文化氛围不够浓厚。社区发展与社区文化相辅相成，社区结构及其功能的形成十分依赖于社区文化的建设。所以，春河社区应在社区自治的过程中，始终遵循“以人为本”的原则，通过各种方法营造并丰富社区民主自治的文化氛围，调动社区居民参与社区活动、管理社区事务的积极性和能动性，提高社区居民的参与感和认同感。

（作者单位：上海交通大学）