适应新的“放管服”要求做好政府采购工作

王 杰， 王士国， 王 妮

(中国地质大学(北京) 国有资产与实验室管理处， 北京 100083)

适应新的“放管服”要求做好政府采购工作

王 杰， 王士国， 王 妮

(中国地质大学(北京) 国有资产与实验室管理处， 北京 100083)

高校政府采购程序繁杂、任务繁重，随着教育事业的发展和国家实施的“大众创业、万众创新”对高等教育提出的新要求，高校政府采购工作急需适应新的形势变化，进一步提升效率，简化程序。分析了高校政府采购的主要特点、组织形式和存在的主要问题，阐述了高校采购的本质意义，按照国家提出的“放管服”新要求，如何做好高校政府采购的服务工作，在加强监管的同时，更好服务于学校的人才培养和科学研究工作。

仪器设备； 政府采购； 采购管理

2015年3月1日，在《政府采购法》基础上制定的《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)正式施行。该《条例》的施行，进一步明确了高校作为使用财政性资金的事业单位，其使用的财政性资金，应纳入政府采购的范围[1]。

1 高校政府采购的基本现状

1.1 高校政府采购的主要特点

政府采购总体而言，有以下特点：一是采购主体的特定性，政府采购主体一般为各级政府及其所属机构，有国家机关、事业单位和团体组织等；二是采购资金的公共性，政府采购的资金主要来源于政府财政拨款，即由纳税人交纳的税款所形成的财政资金；三是采购程序的法定性，政府采购的各个环节和步骤都必须依照法定的程序进行，有严格的限定性；四是采购目的的公益性，政府采购的目的不是为了营利，而是为了实现政府职能和社会公共利益。

高校作为教育系统的事业单位，其政府采购有其特殊性，其特点具体表现在：一是高校承担人才培养和科学研究的重任，面向多个学科和专业的发展要求，需要的仪器设备种类繁多，跨度大[2-3]；二是高校仪器设备服务多个学科，对设备性能要求的专业性强，技术水平要求高；三是仪器设备购置的经费来源渠道多元[4]，对仪器设备采购的时效性要求高[5]；四是对专业设备的性能要求高，设备需求的意向性明确，对采购计划执行的要求高。

1.2 高校政府采购存在的组织形式

政府采购分为集中采购和分散采购，集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购。政府采购中心代理的项目为政府集中采购，各部门负责的项目为部门集中采购，各单位自行负责的政府采购目录以外、限额标准以上的项目为分散采购。政府集中采购、部门集中采购和分散采购，都是政府采购。

就高校而言，主要是用于教学和科研的专业仪器设备，大多数需要采取分散采购的形式进行采购。从高校采购的组织单位来看，主要有3种组织形式：一是学校成立了政府采购领导小组，负责学校政府采购的统筹协调工作，领导小组下面成立了若干个工作组，分属于不同的行政部门牵头，分别负责基建工程、修缮工程、货物与服务项目等的采购，采取这样的组织方式的高校占大多数；二是学校成立招标采购中心，成为独立建制单位，统筹管理学校所有的采购工作，这是近年来兴起的一种新的组织形式；三是依托相关部门完成相关的采购工作，依照项目与部门职能的相关性来分工进行，学校没有统一协调机构。以上3种管理组织形式各有利弊，如果单纯成立招标采购中心，只是作为项目的“二传手”，缺乏专业人员，还是以委托采购为主的，没有实际意义。

1.3 高校政府采购的主要问题

采购管理的分散性，造成政出多门标准不统一。高校的采购范围较广，包括基建工程、修缮工程、货物和服务等的招标。货物的采购种类繁多，设备、图书、家具、标本、药品、食品、材料、办公用品等。服务的采购也包含很多类，如会议、保安、保洁、机票、加油、各种托管服务等。各类项目的采购依据的政策有别，操作的方式有异。这样复杂的采购工作给高校带来的挑战是巨大的，而由各个部门出台的采购要求和标准不统一，使高校的采购工作较为复杂。

集中采购的刚性要求，不能满足高校的多样化需求。集中采购对于政府机关而言，易于执行，而高校因为经费渠道的多元化，以及采购设备需求的多样化，集中采购的方式往往不能满足高校在教学、科研工作中对市场产品反映敏感度较高的需求。

高校教学科研对仪器设备的专业化依赖程度高，采取公开招标难度大、效果差。众所周知，高校购置的专业设备主要服务于教学和科学研究，尤其科研对仪器设备的专业化程度要求高。某些研究成果的产出对设备指标的要求较高，再加上使用上的习惯等，使得高校的研究人员对专业设备多少都有一定程度的偏好和倾向，这使得在编制招标文件时的尺度很难把握。指标太过宽松，招标采购来的仪器设备可能很难满足测试要求；指标太过严苛，又容易使招标不足3家要求而流标。

现行的评标专家入围门槛较低，专家的不专业给评标造成很大的困惑。评标专家一般是从相关财政管理部门的专家库中抽取，而高校购买的高精尖仪器设备，对于评标专家而言，也是比较陌生，如果单纯依据投标公司的投标文件来评标，往往会由于专家的不专业及投标公司的不实或不客观陈述使得评出的中标公司不能满足学校用户的需求，带来招标的困惑。

采购监督的主体责任不明确，造成采购监督实质性缺失。这种监督的实质性缺失具体体现在采购的审批关、招投标关等都存在一定漏洞，使监督形同虚设。在“审批关”中，一些职能部门“既当裁判员，又当运动员”。既是采购需求人，也是审批人，还是监督人，角色上的交叉使得采购部门是否能有效地履行监督职能遭到质疑。在“招投标关”中，一些项目只是走个程序，其中猫腻多多。采购工作是一项耗时耗力的工作，在采购调研阶段，有的用户缺乏实际经验，委托学生做采购前期的调研，有的学生无意中将一些应该保密的事项透露给投标人。又因缺乏事前监督，使投标商采取合伙“围标”“陪标”等，甚至有的用户为了确保采购结果不出偏差，默许投标商的这种行为。由于信息的不对称，使得招标失去了公允性。

采购程序的复杂，使得采购工作效率低[6]。采购工作对于高校而言，一般都作为责任较大的敏感工作来对待。高校内部从采购预算、采购申请、采购执行、采购的监督检查等都有一套较为完整的流程，尤其对于采用财政性资金采购进口的大型仪器设备，使用单位要填写若干个表格，经过较为复杂的程序完成采购。从调研到完成大型仪器设备的验收，往往需要半年甚至更长时间，这给用户造成了较大负担，花费的时间成本较大。如若遇上流标、变更采购方式,甚至被厂商质疑、投诉、索赔等事项，往往使用户无所适从，谈标色变。另外，实行部门集中采购的单位，对于用户的多样化需求，在一些高校完成的难度较大。

2 国家对高校采购工作的新要求

高校的仪器设备采购带来的高成本，使得高校采购工作面临较大的压力。一方面，要满足大量经费的执行率要求，另一方面，更要满足使用单位的多样化要求，使得高校采购的管理部门造成很大的心理障碍和工作的被动局面。尤其是来自某些科学家的意见，使得高校负责采购的管理部门畏首畏尾。

2.1 高校采购工作的重要意义

高校的采购工作，从实质上而言，是在国家政府采购法和招投标法的整体政策法规的约束下，高校采购管理部门为高校的教学科研工作提供服务，为高校的人才培养、科学研究、社会服务提供强有力的条件支撑和保障。采购业务是指高等学校购买物资或技术服务及支付款项等需要进行的各项经济业务活动。采购是高等学校正常运行的起点，既是高等学校的“实物流”的重要组成部分，又与“资金流”密切相关的重要工作[7]。采购管理者和采购的服务对象遵照一定的规则共同协作完成采购的整个工作，使得所购置的物品尽快实现使用价值，尽快发挥良好使用效益。做好仪器设备采购管理工作，不仅可以为推动学校教学、科研工作的顺利开展打下坚实的基础，同时还可以为学校创造良好的社会效益和经济效益[8]。

2.2 “双创”对采购工作的要求

2014年9月，李克强总理在夏季达沃斯论坛上，在公开场合发出“大众创业、万众创新”的号召，如今“大众创业、万众创新”的理念已经根植人心。国务院关于大力推进“大众创业、万众创新”若干政策措施的意见指出，推进“大众创业、万众创新”是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。推进“大众创业、万众创新”，就是要通过加强全社会以创新为核心的创业教育，弘扬“敢为人先、追求创新、百折不挠”的创业精神，厚植创新文化，不断增强创业创新意识，使创业创新成为全社会共同的价值追求和行为习惯[9]。高校作为国家创新的生力军，产出一流的创新成果，服务于国家创新大局，要求高校提升工作的效率，抓住一切有利时机，推进创新工作。对于目前高校科研仪器设备采购的低效率现状，“双创”提出了新要求，高校的采购工作也应因时而变，因势利导。随着我国政府采购工作重心经历了由“程序导向”向“结果导向”的巨大转变[10]，高校的政府采购工作也应由关注“程序公开”向“物有所值”转变。

2.3 “双一流”建设背景下采购工作新变化

2015年10月24日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，要求按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，坚持“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”的基本原则，加快建成一批世界一流大学和一流学科。“双一流”建设离不开一流人才的培养，“双一流”建设也要依托一流人才来推进建设步伐，提升建设内涵和核心竞争力，我国大学已经吹响冲刺国际前列、打造顶尖学府的“冲锋号”，许多高校也已吹响争夺一流人才的集结号。“双一流”建设背景下，高校的挖人大战也是投重金、建平台大战，这就需要高校采购更好服务于人才引入的工作中，以更高的效率、更优质的服务为一流科学家提供服务。

3 高校在新的“放管服”要求指导下如何做好采购工作

中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见(以下简称“意见”)总体要求指出，坚持“放管服”结合，进一步简政放权、放管结合、优化服务，扩大高校、科研院所在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限，为科研人员潜心研究营造良好环境[11]。同时，加强事中事后监管，严肃查处违法违纪问题。“意见”同时指出，要完善中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理。一方面要改进中央高校、科研院所政府采购管理。中央高校、科研院所可自行采购科研仪器设备，自行选择科研仪器设备评审专家。财政部要简化政府采购项目预算调剂和变更政府采购方式审批流程。中央高校、科研院所要切实做好仪器设备采购的监督管理，做到全程公开、透明、可追溯。另一方面，要优化进口仪器设备采购服务。对中央高校、科研院所采购进口仪器设备实行备案制管理。继续落实进口科研教学用品免税政策。

3.1 国家下放给高校的采购权利

《意见》对完善中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理，扩大中央高校、科研院所科研仪器设备采购自主权做出指导性意见。为进一步推进《意见》的贯彻落实，财政部制定了关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知(以下简称《通知》)，对中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理提出了明确的要求和简政放权的实施方案，明确了相关政策实施的程序，增强了可操作性。一是简化预算支出总金额不变和非财政拨款的资金需要调剂采购预算的程序；二是简化除单一来源采购以外的其他变更政府采购方式审批流程，并承诺科研仪器设备变更政府采购方式将优先审批；三是下放科研仪器设备采购自主权，科研仪器设备不再纳入政府集中采购目录；四是下放进口科研仪器设备采购权，实行备案制管理；五是下放评审专家选择权，中央高校可自行选择评审专家[12]。

3.2 加强对于“放管服”内涵的理解

所谓的“放”是指中央向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让高校拥有更大办学自主权。中央对高校、科研院所的采购管理总体原则是放权，但不是无原则的放，要求高校和科研院所加强自我管理，做足自律文章。中央对高校放的权利一是自行采购权，可由高校自行组织或委托采购代理机构采购，不必委托集中采购机构采购。需特别强调的是，自行组织采购仍需按照政府采购法律法规执行，并非随意采购。如科研用的计算机，不再执行集中采购相关要求和规定，但达到政府采购限额的科研用计算机采购项目仍需按政府采购法律法规组织采购，也就是说，要么学校自行采购，要么委托招标代理机构进行委托采购。二是专家选择权，科研仪器设备采购可以在政府采购评审专家库外自行选择评审专家，本单位内部人员可作为评审专家参加评审活动，但应当在中标(成交)结果公告中对自行选定的评审专家进行标注。尽管对专家的选择权下放了，但仍要坚持回避原则，即自行选择科研仪器设备评审专家遵循政府采购法第十二条和政府采购法实施条例第九条的规定。同时对专家的选择标准也不能太随意，自行选择的专家要严肃行使专家权利，要对采购结果负责。

所谓的“管”意在下放以上权利的同时，高校要完善对科研仪器设备采购的内部控制管理。另外，在简政放权的同时，财政部也加强了对中央高校和科研院所政府采购工作的监管，要求进一步完善中央预算单位政府采购内部控制管理，严格执行政府采购相关规定，做到科研仪器设备采购的全程公开、透明、可追溯。各高校应按照财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见、教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)等文件规定，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位[13-14]，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。

高校应当做好政府采购信息公开工作，主动公开政府采购相关信息，根据《关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015〕135号)、《关于对中央预算单位政府采购执行情况实行动态监管的通知》(财办库﹝2016﹞413号)等文件规定，对采购项目公告、采购文件、采购项目预算金额、采购结果、采购合同等内容在指定媒体和相关平台上进行公开。

所谓的“服”是指上级部门要在把握总体原则的基础上，做好为下级的服务工作。管理部门要在为科研人员松绑的同时，做好服务工作，尽量在程序上做减法，在服务上做加法，按照“以人为本”原则，在坚守廉洁底线的前提下，尽量做好为科研人员的服务工作。

3.3 深刻理解加强管理的重要性

“没有规矩不成方圆”，我们在深刻领会中央文件精神的同时，一定要吃透文件的精神实质，避免一管就死、一放就乱的局面出现。要从做好内控制度建设入手，建立高校货物采购立体监督体系，让公众监督参与到高校政府采购中，建立采购多层次、多环节监督机制，严格实行事前、事中、事后全方位监督[15]；要在制度和程序上“补漏”，让“潜规则”无处遁形，让“灰色交易”无机可乘，利用现代信息技术手段，提高工作透明度，增强信息公开实效，让权力在阳光下运行[16]。要在制度和程序设计上做到信息公开、程序透明、过程可追溯，且要在整个采购过程中做到程序规范、过程透明、结果公正，有效杜绝腐败和滥用职权，推动廉政建设，维护学校利益，真正实现“阳光采购”。 就目前高校政府采购发展阶段而言，一味的放任不管，是对国家采购自主权下放政策的亵渎。要在简化程序、强化服务的基础上做足“管理”文章，尤其是要简化并加快高校采购部门内部的审批、运作、流转等操作程序。通过缩短高校政府采购前期准备的时间，来提高采购效率[17]。

3.4 做好服务是采购的本质要求

高校政府采购的本质是利用财政及非财政经费，改善学校的办学条件，将有限的资金用在“刀刃”上，为实现高校培养创新人才，进行科学研究，做好对社会服务，传承文化精神提供有竞争力的基础条件。因此，高校管理部门要在服务上下工夫，在加强自主管理、自我监管的同时，尽量简化、优化服务流程。

4 结语

加强“放管服”既是转变政府职能的重要抓手，又是扩大高校办学自主权的必然要求。放与管、放与服是相辅相成的，放权只是手段，不是目的，只放不管只能造成新的混乱，只管不放没有实际改革价值，放与管都要在加强服务上寻找着力点。

References)

[1] 强兆枫,蔡南琪.《政府采购法实施条例》述评[J].招标采购管理,2015(3): 25-27.

[2] 张家栋,李士明. 高校仪器设备采购特点分析及应对建议[J]. 实验技术与管理,2012，29(11):1-3.

[3] 戴璇. 高等院校采购体系的建设研究[J]. 高教学刊,2016(9):192-193.

[4] 田璐,王杰,梁勇.对新形势下高校技术物资采购工作特点的探讨[J].实验技术与管理,2013,30(6):214-216.

[5] 张润. 高校采购效能探究[J]. 常州信息职业技术学院学报,2016(4):64-66.

[6] 沈志君. 我国高校政府采购问题的探讨[J]. 南京中医药大学学报(社会科学版),2013(2):112-113.

[7] 马淑英. 高等学校采购内部控制的问题及对策[J]. 商业会计，2013(2)：54-56.

[8] 尹立苹,李彦启,陈荣海. 加强高校采购队伍建设与管理的探索研究[J]. 高校实验室工作研究,2011(4):85-86，93.

[9] 国务院.国务院关于大力推进“大众创业、万众创新”若干政策措施的意见：国发〔2015〕32号[Z]. 2015.

[10] 王浩百. 高等学校教学及科研设备政府采购操作实务[J]. 中国市场，2016(36)：48-50.

[11] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见：中办发〔2016〕50号[Z].2016.

[12] 财政部.关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知：财库﹝2016﹞194号 [Z].2016.

[13] 财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见：财库〔2016〕99号[Z].2016.

[14] 教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)：教财厅〔2016〕2号[Z].2016.

[15] 王杰,王晓华,田璐.建立设备采购双约束机制加强廉政风险管理[J].实验技术与管理,2013，30(3):206-208，213.

[16] 教育部.教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见：教政法〔2017〕7号[Z].2017.

[17] 朱小焱. 高校采购效率的影响因素分析[J]. 中国外资,2013(2):112-113.

Adapting to new requirements of streamlining administration and doing government procurement work well

Wang Jie, Wang Shiguo, Wang Ni

(Department of State Assets and Laboratory Management，China University of Geosciences, Beijing 100083, China)

Government procurement procedures in colleges and universities are complicated and arduous. With the development of higher education and new requirements to implement public entrepreneurship and innovation by the government, the procurement work in colleges and universities needs to adapt to changes under new situations, further enhance the efficiency, and simplify procedures. Main characteristics, organization form and main problems of government procurement service in colleges and universities are analyzed in detail. The essence and significance of university government procurement services are elaborated. In accordance with new requirements of streamlining administration, delegating more powers to lower-level governments and society, improving regulation and optimizing services, some suggestions on how to further deepen university government procurement services, and better serve the cultivation of talents and scientific research work with strengthening supervision are put forward.

instruments and equipment; government procurement, purchasing management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.06.002

2017-04-08

王杰(1971—) ，男，内蒙古凉城，副研究员，在职博士生，国有资产与实验室管理处处长，主要研究方向为高等教育管理、工商管理和实验室建设与管理.

E-mail：wangjie@cugb.edu.cn

F253.2

A

1002-4956(2017)06-0005-04