产城融合促进新型城镇化发展问题研究

冷静

摘 要：产城融合作为一种全新的理念与战略目标，在促进新型城镇化发展及推动产业结构升级等方面发挥着重要的作用，具有一定的现实意义。通过对新型城镇化发展与产城融合战略之间关系的研究与解读，分析了产城融合在促进新型城镇化发展中存在的问题，如无法有效衔接城市建设与产业规划、产业转型升级慢、体制机制和城市功能不完善等，严重阻碍了新型城镇化的发展等。同时从城镇化承载力提高、社会保障和公共服务的建设、统筹规划等方面出发，探讨了基于产城融合战略的新型城镇化发展路径。

关键词：产城融合；新型城镇化；统筹规化；社会保障；产业规化

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2017）02-0018-03

当前我国在城市化发展过程中，始终坚持走中国特色的新型城镇化道路，对城镇化的发展体制加以完善，从而使城镇化由速度型逐渐转变为质量型。[1]我国在2014年颁布了《新型城镇化规划（2014-2020年）》，深刻阐述了城镇化发展的驱动力、规律与现代化、信息化、工业化之间的关系，明确指出产城融合对新型城镇化发展的促进作用。产城融合主要是在协调发展的理念指导下，使城镇化回归于“以人为本”导向，实现新型城镇化的增效提质，推动新型城镇化的可持续发展。

一、新型城镇化与产城融合概述

（一）关系

对于新型城镇化而言，其主要目标是坚持以人为本，实现城乡的统筹发展，推动农村城镇化和城市的生态化、集群化、现代化。新型城镇化的发展需要完善城市的功能，提高城市文明形象，确保资源的优化配置，促进城市智能化发展以及区域经济一体化发展，构建和谐的新型城市。新型城镇化是产城融合的战略目标，而产城融合是新型城镇化发展的重要突破口，其能够对产城分离现象加以合理解决，促进城镇化质量的提升。[2]因此在发展新型城镇化的过程中，需要加强产城融合，以产兴城，始终坚持城市与产业的深度融合，坚持以产业聚集带动人口聚集，从而有效实现新型城镇化的发展目标。

（二）作用

产城融合在新型城镇化发展过程中发挥着重要的作用，其主要可从以下几方面加以分析。

一是有利于区分“政府城镇化”和“城镇化”。城镇化发展可分为两种模式，分别是以当地市场环境为主导和以当地政府为主导，发达国家大多选用前者，将政府作为辅助角色；产城融合主要是集中发展和管理现代产业、农业、工业和普通居民，该理念与政府主导模式相符合，能够将企业在城镇化发展中的地位加以突出，使企業获得良好的发展空间。

二是有利于区分“土地城镇化”和“城镇化”。土地城镇化的重要内容就是扩张城镇的地域面积，而城镇化的主要内容则是集中管理普通居民、城镇发展要素和产业。[3]同时城镇人口数量的增加是城镇化发展的重要体现，因此城镇化发展的目标不仅仅是在城市土地中规划村落或县城，也是为了提高区域的经济水平和总体生活质量，涉及到城市生活的方方面面，如城市设施、环境、教育、社保、医疗、工作和住房等。

三是有利于走出以往的误区。目前我国在城镇化发展过程中，面临着发展不均衡等一系列问题，如乡镇建设与中小型城市建设力度过轻、大城市建设力度过猛等。深圳、上海和北京等一线发达城市在发展过程中出现“城市病”现象，而三线以下城

市的建设和发展相对落后，难以留住高素质人才，这样会导致大城市的人口数量与经济产量愈加增多，小型城市与乡镇则愈加减少。由于产城融合主要是融合管理不同等级的乡镇与城市，构建融洽与合理的发展体系，因此其能有效解决上述问题。即便城市具有再大的规模，再丰富的资源，其仍然存在一定的负载极限，只有构建合理科学的城镇化发展方案，才能保证资源的可再生率，优化城市的发展结构，促进城市的可持续发展。

二、产城融合促进新型城镇化发展中

存在的问题

产城融合作为一种全新的模式，其需要以城市为基础，以产业为保障，发展产业经济与承载产业空间，以此完成服务配套，驱动城市更新，实现人、城市、产业之间的和谐发展。产城融合要求城市与产业空间整合及功能融合，达到“以城兴产、以产促城、产城融合”的目的。[4]

（一）产业转型升级慢

要想促进城市的和谐有序发展，需要协调发展基础产业、优势产业和主导产业，保证劳动密集型企业、资本密集型企业与技术密集型企业的有机共存。当前许多城市在实际发展过程中，大多产业处于价值链和产业链的低端，缺乏较多的高新技术产业，经济发展相对缓慢，严重阻碍了产业的转型升级。[5]同时，受人力资源和核心技术的限制，高端、低碳环保与绿色产业难以有效发展，许多高技术服务也与战略性新兴产业仍然处于发展的初级阶段，无法在短期内做强。难以带动就业与拉动经济发展。

（二）无法有效衔接城市建设与产业规划

城市建设与产业规划难以有效衔接，往往会缺乏健全与完善的城市功能配套，导致产业园区难以均衡发展，影响产业与城市的协调发展。由于发展规划不足以及地理环境的影响，部分城市各大主城区产业缺乏均衡的发展，城市建设、经济发展和工业基础等方面存在明显的差距。同时在城市建设过程中，没有科学预判现实与未来的产业支撑，如有些区域无法满足人口就业要求，形成长期的鬼城与空城；而其他区域却缺乏充足的土地空间，人群拥挤，难以保证产业规模的扩张以及产业体系的完善。此外，在规划园区时，由于“人口的城市化”慢于“土地的城市化”，缺乏人口与产业的支持，并且城市管理建设规划无法满足工业项目开发建设的要求，产业与城市相脱节，严重制约了城镇化的发展。

（三）体制机制不完善

产城融合的主要影响因素就是体制机制不完善，政府各部门之间缺乏明确的分工，责任与权力不匹配，职能交叉且工作效率低，并且机构不够合理，缺乏完善的管理制度。以土地规划为例，政府缺乏专业的人才，导致错误判断；而产业园区则没有权力，难以从用地布局等方面来衔接城市的配套服务，无法建设具有复合功能的园区。同时公共服务支出不会因人口迁移而进行调整，这样会导致人口密集区缺乏足够的公共服务资源供给，难以支持高端和新兴产业的发展。此外，由于商业、工业和居住用地的价格存在一定的差异，难以集约利用与优化配置土地资源，土地管理不够精细，土地供给结构性宽松，影响产城融合的有序推进。

（四）缺乏完善的城市功能

在推进新型城镇化发展的过程中，无法保证城市功能的完善性，无法将产业工人生活和产业持续发展相匹配，没有搭建配套的公共服务平台，导致各层次人才对城市的归属感不强，影响城市化的可持续发展。当前在城市发展过程中，仍然存在配套不足和功能单一等，具体表现如下：（1）政府没有高度重视软环境建设，忽视城市休闲娱乐空间和文化消费空间的塑造和公共服务设施建设等，导致新城缺乏凝聚力和归属感；（2）部分新城新区在实际建设过程中，多是以“项目”带动为主，严格按照工业生产规划来设计基础设施，缺乏医院、学校和商业等生活服务设施。

三、产城融合促进新型城镇化发展的路径

（一）以城促产，提高新型城镇化的承载力

“以城促产”主要是以基础设施建设、政策制定实施、专业人才引进、城市环境优化等为抓手，创造良好的环境与条件来实现产城融合。由于产业集聚能够对城市经济的发展起到一定的促进作用，因此政府需要具有全局观念，统筹兼顾，强化吸纳人口的能力，为产业发展提供完善的配套服务，不断优化城市环境，从而为产业集聚打下坚实的基础。首先，政府需要构建产城融合的支撑体系，在技术、政策、人才和资金等方面给予保障，形成无形的吸引力和催化剂，从城市内部提高城市化的水平和质量。其次，政府需要强化产业的配套功能，提高城镇对产业发展配套服务能力及人口集聚的承载力，有效满足人们生产生活的消费需求与服务需求，促进产业园区的良性发展。最后，政府需要优先发展基础设施，构建多层次的城镇体系，积极集聚相关的资源要素，形成产城融合的生态发展体系，推动新型城镇化的发展。

（二）加强统筹规划

在系统推进与谋划农业现代化、新型城鎮化和工业化时，需要将城镇与产业相融合，保证两者的协调联动与统筹规划，这样才能形成互动效应，避免城镇化发展与产业发展不同步情况的出现，保证社会经济的持续稳定发展。[6]政府通过产城融合促进新型城镇化发展时，需要科学规划，将规划的引领作用加以充分发挥，保证交通规划、土地规划、城镇化规划、产业规划和经济发展规划等的协同。同时需要形成“三方互动”的规划机制，包括居民参与、领域专家指导和政府部门牵头，充分体现居民的价值需求、专家的专业水平和政府的决策理念。

（三）加大社会保障和公共服务的建设力度

为了有效推进产城融合，需要对农业转移人口市民化问题加以有效解决，使农村转移人口享受与本地居民相同的权益。首先，加快社区的治理与建设，对社区的服务功能加以强化，这样在城市与产业融合发展过程中，能够改善城乡居民的生活条件，提高生活质量和生活水平，共享产城融合的成果；其次，积极构建城乡社会保障制度，如进城农民增收保障体系、社会保障与救助机制、就业服务体系等，使其能够满足城镇化和工业化的发展要求；最后，树立以人为本的服务理念，积极改革户籍制度，实现社会管理与居民就业一体化、城乡社会保障与公共服务均等化，提高农民的生活水平及质量。[7]总之，在发展新型城镇化时，需要以产城融合为出发点，建立人、城市和产业相互支撑的体系，确保自身的可持续发展。

（四）依托园区升级转型

强有力的产业基础是新型城镇化发展的重要基石，只有加快新园区的建设步伐，促使工业朝着园区的方向发展，工业园区向城镇集中，才能确保产业园区成为经济发展以及城镇空间拓展的增长点，推动城镇与产业的良好互动。此外，园区的产业结构应该不断更新与升级，对高污染和高耗能的产能加以淘汰，积极改造传统的大制造与大工业，加强现代服务业、战略新兴产业、高新技术产业和先进制造业的发展。这样才能优化升级现有园区的发展层次与产业门类，促进产业园区支撑力的提高，实现以产兴城的目标。

参考文献：

[1]谢资二. 产城融合促进新型城镇化发展的战略思考——以南通市为例[J].统计科学与实践，2014（11）：38-40.

[2]杜向阳，周颖杰.产城融合促进新型城镇化建设的对策分析[J].创新科技，2015（3）：7-9.

[3]洪业应. 推进涪陵产城融合发展的思考[J].北京农业职业学院学报，2015（2）：72-77.

[4]何立春. 产城融合发展的战略框架及优化路径选择[J].社会科学辑刊，2015（6）：123-127.

[5]王季旻，罗莉，牛建军.基于新型城镇化目标的河南省产城融合协调发展战略[J].科技经济市场，2016（1）：34-35.

[6]闻海燕，陈飞跃. 新型城镇化建设模式研究——基于小城镇的典型样本[J].开发研究，2014（2）：29-32.

[7]郑永娟. 河南省“产城融合”发展问题探析[J].河南机电高等专科学校学报，2013（6）：34-36.

（责任编辑 高道友）

Abstract： As a whole new idea and strategic goal， city-industry integration has certain practical significance since it plays an important role in promoting the development of new-type urbanization as well as industry structure upgrading. By studying and analyzing the relationship between the development of new-type urbanization and city-industry integration strategy， the paper finds out the relevant problems， such as the incapability of connecting city construction and industry planning in city-industry integration， slow industry transformation and upgrading， imperfect mechanism and city function， etc.， which severely hinder the development of new-type urbanization. The paper also explores the development path for new-type urbanization based on city-industry integration strategy from aspects such as the improvement of city bearing capacity， construction on social welfare and public service， overall planning and so on.

Key Words： city-industry integration； new-type urbanization； overall planning； social welfare； industry planning