精准扶贫需在“可持续”上狠下功夫

唐钧

从民政部《社会服务发展统计公报》提供的数据看2002-2015年中国城市和农村低保人数变化的趋势：2002年以来，城镇低保对象的规模一直保持着稳中略有上升的发展态势，并在2009年达到峰值。但从2010年开始，城市低保对象呈现出逐年下降的趋势。农村低保对象也一样，其峰值出现在2013年，随后逐年下降。

城乡低保对象，每年都在迅速下降。应该说，这种现象主要是因为不少低保对象已经“脱贫”而不再需要救助的缘故。但是，在减少的低保对象中，还存在少数被“甄别”出来而取消了低保资格的。

为了2020年实现全面建成小康社会的目标，国家提出了“精准扶贫”的“大扶贫”概念和“四个一批”的措施，即除了“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批”，还“通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”。细细琢磨就可以发现，这“四个一批”恐怕一个不能少。这就是说，如果离开了“低保政策兜底”，就难以达到“大扶贫”和全面建成小康社会的目标。

实事求是地看，并非所有的贫困人口都可以通过经济扶持的方式帮助其脱贫。因此，在“四个一批”中，还必须有“低保政策兜底”这一条。反过来说，保障最低生活水准的救助方式，其本身的制度设计就是建立在维持最低生活需求的理念上。从全局看，这不啻是“以守为攻”的策略——该攻的要能攻城拔寨，该守的要能固若金汤——这样，才能夺取反贫困的全面胜利。

但是，低保救助还有一个特点，就是这项制度可能会受到两个方面的质疑。一种责难是，这样的制度会“养懒汉”；但同时也会有另一种声音，这样的制度在行政程序（家计调查）上过于苛刻。如果对此缺乏认识和定力，常常就会造成左支右拙、两面不讨好的结果。当然，现在制度实施中的偏颇应该是前者，把“错保”乃至“骗保”的现象扩大化或者说泛化了。譬如，现在一般都在家计调查中增加了对家庭财产的限制。因此，少数低保对象被“甄别”出来，这是政策变动造成的结果。但在社会舆论中，这种情况常常被描述为“骗保”，使其被污名化了。另外，在以往制度中嵌入“财产审查”时，考虑并不周全。低保救助制度针对的是现实存在的贫困或生活困难的人群，所以对财产的限制必须考虑其“可变现性”。按国际惯例，不能即时变现的家庭财产是不应计入限制范围之内的。现在个别地方又用临时救助来弥补政策变动中“做过头”的缺失，其实会使低保救助碎片化。从社会政策的理论来说，统一而又简单的政策才是好政策。

国际上反贫困倡导“资产建设”的理性思维，并不认为贫困家庭非得家徒四壁、一无所有才能接受救助。“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，贫困家庭真到了倾家荡产的地步，很可能破罐破摔，要让其恢复生活的信心是比较困难的。

如何在理论上理解精准救助？

要真正理解精准救助，就得先理解贫困的真实涵义。在日常生活中，贫困应该是一个常见的词汇或者是一种常见的社会现象。这其实告诉我们，贫困的识别并没有那么复杂。但同时，贫困作为一种“随处可见”的社会现象，可能给我们一个错觉，即贫困是一个简单的事物，这样的认识可能妨碍我们去深入观察和理解贫困。

实际上，当我们试图深入地理解贫困，尤其是把贫困现象与产生贫困的原因联系起来时，我们会发现，贫困的内涵其实非常复杂：首先，显而易见的是，贫困是“匮乏”——从单纯的物质匮乏，一直到将社会、情感和精神文化等各方面的匮乏都包含在内。其次，当我们把贫困现象与致贫原因联系起来时，最容易想到的可能是“能力”，即贫困是相关的个人或群体缺乏能力。加以深究，我们会发现“社会地位”的重要影响，亦即贫困是因为与之相关的个人或群体的阶层地位排序处于社会底层。最后，如果我们过程性、历时性地看待贫困，还会发现贫困是一种世代相传的文化。

再换一个观察贫困的视角，我们又会发现，贫困原来有三个不同侧面：第一，贫困是一种严峻的社会事实，是一种客观的现实存在。第二，贫困也是一种公众的社会评价，是一种主观的价值判断。第三，贫困还某些政策的不良后果，是一种难愈的社会弊病。

综上所述，贫困这种现象或事物，天然地具有两面性：一是表面看起来容易识别甚至随处可见。二是其内涵竟然如此的复杂和多面。

一般来说，涉及社会分配或资源配置的政策，必须用标准来规范。于是，这就常常造成一种悖论。当我们确定了一条贫困线或一个救助标准时，例如说，人均每月800元，那我们可以质疑，难道801元就不贫困了吗？810元就不贫困了吗？850元就不贫困了吗？……如果我们把标准提高，但“难道……就不贫困了吗”的问题仍然存在。

所以，人为划出的标准都潜藏着不公平的因素。但是，我们还要强调，具备诸如此类特点的社会政策又离不开标准。这就造成了一种事实或结果：既不能没有，但又要明白，这个工具性的标准并不具备确定性和唯一性。所以，我们不能唯标准论，而要对其内涵中的人性关怀赋予政策弹性，并借鉴国际经验，以政府社工或者专业化的社会力量来从事对社会救助申请者的家计调查和动态审核。

另一方面，在工作中或行动上，则不必过度纠结于“标准精准”，而要把精力放在“行动精准”上，一家一户踏踏实实地帮助贫困户真正脱贫。

如何在救助行动上达致精准

扶贫救助工作要避免“粗放”地用“一刀切”的简单政策，去解决复杂多面的贫困问题。因而，“行动精准”也就显得格外重要。

如何在救助行动上达致精准？其实，功课要做在了解救助对象的真正需要，以及用什么样的有效办法能够真正满足低保救助的需要上。扶贫和救助，是一对相辅相成的概念。总的原则是：可以通过经济扶持的对象给予扶贫，不能通过经济扶持的对象给予救助。但从身处贫困状态到脱贫是需要时间的，因此，在此过程中，通过低保救助维持其基本生活仍为必要。

根据前文中的分析，贫困涉及到“匮乏”、“能力”、“地位”、“排斥”和“文化”五个方面，而每一个方面又都涉及多个影响因素，关联到经济、社会、政治、环境、文化、生理和心理各个领域。对于一个贫困家庭，以上各种影响因素排列组合而成为其致贫原因。所以，真正的精准扶贫，应该是个案式的。对于贫困家庭，一家一户地进行诊断，一家一户地找出致贫原因，一家一户地制定脱贫方案，一家一户地帮助扶持，直到这些贫困家庭都具备了自立的能力，有了自我发展的资源、环境和条件，并且逐渐成为现实的保障，那才是真正地脱贫了。

上述的个案化的“精准扶贫”，一个很重要的特点是“可持续”，是慢功夫、细致活。所以，“精准扶贫”最好以“科学助人”为特点的社会组织来承担。社会组织可根据当地的生活、生产条件招揽各类专业技术人员，在较长的一段时间，譬如五年、十年内，持续地给予贫困家庭有针对性的关注和帮扶。从某种意义上说，所谓“扶贫先扶志”，只有在社会心理上帮助受助者摆脱既有的心理状态、生活方式和文化环境，耐心地搀扶他们走上脱贫之路，才能收获真正的反贫困成果。

“资产建设”可能是一项有效的反贫困政策思路。华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔认为：

要帮助穷人脱贫，不能像以前那样将福利政策集中在收入和消费，而是要更多地关注储蓄、投资和资产积累。

他将这个想法称为“以资产为基础的福利政策”。迈克尔主张为贫困家庭建立“个人发展账户”，鼓励他们靠自己的力量积累资金，并且政府给予资金匹配。如果将“个人发展账户”积累的资金用于个人发展或子女上学、用于做小生意或者用于购房，政府则给予同样金额的资金匹配。

上述做法对于扶贫帮困而言，具有革命性的意义：首先，这种制度鼓励人们积极工作，因为要向账户中存款，你就必须得努力挣钱。其次，改变了以往救助方式的被动性，将未雨绸缪的主动权首先交给了个人。再次，这种制度放弃了“要使穷人的所有收入和资产消耗殆尽才给予救助”的基本理念，而用“要求他们按计划存款”的经济手段来鼓励他们自立、自助。

按照中國国情，我们也可以帮助城乡低保对象进行“资产建设”。对有劳动能力的城乡低保对象设立“个人发展账户”并鼓励他们积极工作。在双方约定的期限内，例如，3-5年内，不管他们收入多少，都不减他们的低保金，只是要求他们每月往个人发展账户中存钱若干，个人发展账户中的积蓄在约定期限内不能随意支配，到约定期满时，账户中就会有一笔比较可观的资金。此时，低保对象从账户中将钱取出，政府再给予同样或加倍的金额补贴，就可以帮助他们做小买卖或开网店，于是就有了可持续的生计。政府再采取2-3年中逐渐减少低保金金额的办法，扶上马再送一程，这样可以确保低保对象真正脱贫。

（来源：中国社会科学院）endprint