集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善工作探究

梁起才

摘 要 分析集体林权改革后的公益林生态补偿制度完善工作的价值，并对该制度存在的不足提出相应的完善措施，希望能对有关人员的相关工作有所帮助。

关键词 林权改革；生态补偿；完善策略

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.032

集体林权改革具有一定的实质性意义，它以林地的开发权、使用权、所有权、经营权、收益权等方面为主要内容，以实现集体林业的可持续发展，及生态保护的良性循环为目标，对现行的集体林权制度进行综合性、系统性、全面性的改革。其相应的改革内容与公益林的生态补偿制度产生出的长远效益具有高度的一致性、统一性。

1 集体林权改革后的公益林生态补偿制度

1.1 生态补偿制度的含义

生态补偿制度是一种以保护生态系统、利用生态系统为宗旨，通过运用相应的经济手段来调节生态保护系统中各个相关利益者的利益关系的制度。对破坏资源环境的行为进行严格的管制，通过提高破坏资源环境行为的成本，降低该行为的发生率，从而提高生态保护的经济效益和保护生态資源。

1.2 公益林生态补偿制度的作用和意义

公益林生态补偿制度是一种具有实质性价值的制度，它与集体林权改革相辅相成、相互作用。在某种程度上，公益林生态补偿制度是推动集体林权改革的必要手段，也是实现改革目标的有效措施。在林权改革之前，我国对公益林和商品林没有严格明确的划分，致使林农的经济利益受损。林农的经济利益受损，在一定程度上导致了林农对公益林的建设与保护失去积极性和热情，进一步恶化易使公益林丧失。在林权改革之后，合理地优化相关资源配置，在一定程度上促进了公益林建设的市场发挥作用，增加了林农的经济收入。尽管林农经济收入的增加，提升了他们对公益林的建设与保护的积极性，但良好的生态保护机制和林区的和谐发展目标并没有实现。因此，我国必须制定出公益林生态补偿制度，通过运用相应的经济手段、控制手段，推进林权改革，促进公益林的生态效益[1]。

1.3 林权改革为生态补偿市场化提供了基础保障

通常情况下，生态补偿主体可划分为政府主导和市场主导两种。政府主导的生态补偿有其独特的意义，隶属于国家宏观调控机制，具有一定的强制性、基础性、间接性，通过采用相应的政策补偿等方式，使生态保护者有了国家的支持与最低补偿保障。与政府主导的生态补偿相比较，市场主导的生态补偿有着更为直接的作用。它具有一定的直接性、鼓励性、带动积极性，通过采用产权交易等方式，为生态保护者提供了最为基础的补偿。长期以来，政府补偿一直占据着主导地位，但由于政府补偿具有资金来源太过单一、补偿机制效率低等局限性，逐渐使市场主导的生态补偿成为公益林补偿的主要话题。

2 集体林权改革后的公益林生态补偿制度的不足

2.1 公益林补偿范围的界定存在问题

我国公益林的划分与补偿范围的界定不够合理。一般情况下，界定补偿范围与公益林的划分有着直接的关系。以江西省的生态补偿制度为例，江西省是我国林业大省，其林地面积为1 060万hm2，其中有340万hm2林地为公益林地。由于江西省的地理环境、自然环境都较好，加上充足的光照和雨量，树木生长环境得天独厚，很多林地都适合发展商品林。江西省各级政府为了满足国家公益林政策的相关要求，过分地将部分林地划分为公益林；又由于在林权改革推进后，没有及时有效地调整商品林和公益林，致使江西省各级政府对公益林管理的难度增加，不利于林业的和谐发展。公益林区范围较大，如果后续的补偿能够做到全面、合理，就会充分调动林农的积极性和热情，对公益林的保护及林改的效果也会有着积极的推动作用。然而，实际情况是，江西省的公益林中只有一部分享受了国家的财政补助，这在很大程度上导致了江西省公益林的保护与建设的发展缺乏源动力，也对相应的林改效果产生了许多负面的影响。

2.2 补偿手段单一、资金来源单一

我国公益林生态补偿由政府补偿为主导，由于这种补偿方式的资金来源太过单一，再加上其他因素的制约，就会给国家财政带来一定的压力和负担。又由于补偿金额数目巨大，林农人数极多，致使落实到每个林农身上的补偿受益并不明显，从而使公益林的可持续发展受到限制。如果这种情况继续恶化，就会使生态补偿得不到延续，最终会使林农彻底失去资金保障，进而使我国的生态建设失去意义。

2.3 补偿标准过低，缺乏相应的激励机制

林地给社会提供了无偿性、价值性的生态服务，这就要求树木经营者的收益必须坚决服从社会收益，这种大环境下就会衍生出经营者私人边际收益小于社会边际收益的情况，在一定程度上不利于林木的供给。为了解决这一问题，必须要给预树木经营者一定的补偿和激励[2]。然而，目前以政府主导的生态补偿体制下，难以实现全面的补偿，从而使补偿标准过低。又由于补偿标准过低，导致致使个体林农对既得的补偿利益极为不满，从而无法起到带动生态激励效果，使得林业的生态安全受到严重的威胁。

3 集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善策略

针对集体林权改革后的公益林生态补偿存在的问题，可以从公益林补偿范围、导入市场机制、提高补偿标准三大方面去完善策略。

3.1 保证界定公益林补偿范围的科学性、合理性

补偿效果不理想，主要是因为补偿范围与补偿资金之间出现了矛盾。为了解决这一矛盾，有关人员可以从以下两个方面着手：第一，在客观条件基础上，尽量缩减公益林的区划面积。缩减公益林的区划面积，能够有效缓解和减轻资金补偿带来的财政压力；第二，对缩小公益林的区划面积所带来的不利影响采取相应的补救措施。通过对尚未采伐的商品林给予一定的补偿，来保证成林的生态效益。通过采取这两方面的措施，保证界定公益林补偿范围的科学性、合理性，促进林业的整体生态效益和提高林改的实质性效果[3]。

3.2 导入市场机制，提高生态补偿标准

通常情况下，维持林业生态可以采取三种方式。第一，政府补偿方式，这是一种对林农进行间接的经济补偿方式；第二，市场补偿方式，这是一种以市场运作为核心，通过私人交易、市场交易对林农进行直接的经济补偿方式；第三，政府补偿与市场补偿相结合的方式，够扩大生态补偿资金的来源和渠道，在另一个层面也有效地减轻了国家财政负担。另外，必须要提高生态补偿标准。因此，有关人员一定要确立合理的补偿标准，不断扩大补偿资金的来源方式，减少不必要的中间环节，降低支出费用，从而保证补偿的全面性与合理化。

4 结语

就集体林权改革后的公益林生态补偿而言，有关部门和有关人员必须要做到全面、系统、公平、公正、科学和合理，并在此基础上，不断从实际情况出发，不断发现问题和解决问题，进而从实践中不断完善策略，推进林业的生态化及林权改革的实效。

参考文献

[1]吴萍，吕东锋，陈世伟，等.集体林权改革后的公益林生态补偿制度的完善[J].江西社会科学，2012（12）：145-149.

[2]王社坤.对环境权与相关权利冲突之追问[J].法学论坛，2011（6）：123-128.

[3]贺东航，田云辉.集体林权制度改革后林农增收成效及其机理分析[J].东南学术，2010（5）：14-19.

（责任编辑：赵中正）