法治视野下的国家监察体制与审计体制改革

杨肃昌

把重大改革纳入法治轨道，是维护宪法法律权威、提高执政党治国理政水平的必然需要。近年来，我国各项改革风起云涌，其中最具政治属性和宪法范畴的改革就是国家监察体制改革和审计体制改革。那么，如何比较这两项改革以及如何从法治视野进一步推进这两项重大改革呢？本文就此作了一点粗浅的探讨。

一、国家监察体制改革：一次依法治国的表率之举

如何在国家立法、执法、司法、守法全过程中，按法治的思路和方式把党的主张有机的转换成国家意志，这是考量和提高执政党治国理政水平的一个重要方面，而此次国家监察体制改革就在这一点上做出了表率。

首先，从程序公正角度看，此次监察体制改革试点获得了最高国家权力机关的正式授权。改革试点涉及宪法和相应的一系列法律制度，因而须有最高国家权力机关出台授权法律，这样试点才具有宪法和法理上的正当性。2016年11月初，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。与此同时，由于改革试点需整合原监察机关、检察机关的相关职能，涉及有关法律的适用问题，据此决定也对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款的暂时调整或者暂时停止适用作了相应规定。

其次，改革试点中的监察机关如同所有国家机关一样，其职能活动拥有了明确的法律根据和规范规定。这一改革，一方面需要重新架构国家权力和监察组织体制，“监察权”成为一项与行政权、司法权并立的权力。另一方面，需要整合、重塑过去分布于政府、检察机关等机构的反腐力量，包括腐败预防和打击的各个环节以及采取侦查、取证、审讯等各种监察手段，同时其监察对象也拓展到所有的行使公权力的国家公职人员。如此重大的公权力的产生与运用如果没有国家权力机关给予明确的法律规范（比如使“双规”变得“有规有矩”），那是不可想象的，也不是法治国家之做法。从目前试点情况看，全国人大常委会和试点省市的地方人大常委会都对试点工作出台了一系列规范性意见，特别是监察组织的设计、反腐资源的整合、监察范围的调整、监察手段的充实和革新都按照法律要求进行了规范。

再次，从法治的实体公正看，此次改革在很大程度上彰显了“人民主权”与“权力制衡”的法治要义。突出表现在，一是国家权力进一步向人大倾斜，人大在中国政治生活中的中心地位得到进一步的夯实。改革使得原来的人大领导下的“一府两院”政体制演变成“一府两院一委”，监察机关成为直接产生于人大并受人大监督的国家机关，这无疑强化了国家权力机关对监察机关和监察权的支配权和话语权。众所周知，人大制度既是中国共产党选择并建立的适合中国国情的国家根本政治制度，也是中国社会主义民主与法治建设之集大成者。如果某项改革最终能落在完善人大制度和增强人大权威性之实上，那么这一改革无疑就具有正当性与生命力。二是政府公权力得到了进一步的削减与制约。监督政府和控制公共力是法治之核心。此前监察机关是政府的一个组成部分，由于缺乏足够的独立性和权威性因而其监察政府公职人员的功效受到了极大的限制。此次改革把原来隶属于政府体系的监察机关独立出来，使之成为一个与政府并驾齐驱并以监督政府公职人员为职责的国家机构，这就在削减政府权力的同时反过来又把政府权力进一步控制在笼子之中，法治意义彰显。

最后，更重要的是，此次改革是我党治国理政方式上的一次重大改进。政治体制改革的一个重要方面，就是要使党在国家重大决策上通过自己的政党机制来综合方方面面的意见，最后形成党的意志和主张，再由人民代表大会机制转变为国家意志。监察体制改革就是这样一次实践，通过把党的主张变成人民代表大会或人大常委会的决定，使号召性、建议性的意见变成强制性的法律，从而使党的执政方式更加民主化、法治化和科学化。

二、审计体制改革却难言是一次依法改革

现行审计体制与现行监察体制存在高度的一致性，即都是政府体制的组成部分；这种体制的弊端也很相似，即缺乏足够的独立性和权威性。有纪检干部说，“现行监察体制一个突出的问题是，监察部门主要受本级政府领导，同级监察的效能会受到较大影响，履职过程中容易受到各方面的干扰。”现行审计体制存在的问题不也是如此吗？为提高审计独立性和有效性，党的十八届四中全会《决定》提出了“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的改革措施。《决定》出台之后，2015年12月中办和国办出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。之后省以下地方审计机关人财物统管的改革在江苏、浙江、山东等7省（市）先行试点。事实上，审计的几次重大改革都是依据中办和国办的“红头文件”，比如1994年开始实施的经济责任审计。那么，这又有什么问题呢？

相比监察体制改革试点，此次审计体制改革试点恰恰存在法律依据缺乏的问题。对于审计体制这一宪法层面规范的政治制度而言，其改革试点必须要有来自于最高权力机关的宪法解释或授权。进一步看，宪法第一百零九条规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”，意味着审计工作必然要受控于本级政府和政府首长。多年来地方政府对审计拥有实质性的人财物控制，这既是事实也是合宪之举。而目前的改革实际上架空了地方政府对审计的控制权从而使得宪法第一百零九条名不符实。同样，审计法只是说“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”，也没有“省以下地方审计机关人财物统一管理”的规定。由此可见，这一改革试点事实上已经与宪法和审计法本来意思或原意之间出现了重大差异。

对此，就需要来自最高权力机关的宪法解释或授权法律。审计体制改革属于宪法和法律制度上的个别枝节或环节作的决定，确属全国人大常委会的职权范围。在这个问题上一个可比较的事例是，2015年12月国务院常务会议审议通过拟提请全國人大常委会审议《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定（草案）》。两周后，全国人大常委会就审议通过了注册制的授权决定，这一决定也标志着股票发行注册制改革是在法律框架下推进的。相比之下，审计体制改革涉及比证券法更为上位的宪法，在没有经过或得到全国人大常委会授权国务院在审计体制改革中调整适用宪法和审计法有关规定的决定就实施，在今天依法治国的大背景下是不可思议的，也是不妥的。

如果上述问题仅仅是有违法治之程序公正的话，那么进一步从实体公正看，这一改革的法治意义也是极为有限的。这一改革试图切断审计与地方政府之间的行政关系从而提高审计的独立性，但改革后的体制从根本上说仍然是行政模式，在削弱政府横向集权同时却又强化了纵向集权，与此同时审计独立性在整体上依然是缺乏的。法治强调的是审计对政府权力的监督与制约，党的十八届四中全会《决定》在“强化对行政权力的制约和监督”中也把审计看作是“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分；我国已故著名审计学家杨时展先生曾说过，“现代国家审计是一种向下的审计结构，即监督权对下负责，代表‘民对‘官进行审计监督制约。”那么，我们“为什么非要让公众在地方分权和垂直管理这两种选择之间打转呢？我们改革思路为什么就不能在束缚权力本身上多下工夫，加强像‘两会这样的代议制机构的权力……让民意能畅通且理性地表达，把公权力这头怪兽关进‘笼子里”呢？

三、审计应与纪委或监察委合并吗？

有人建议，为加强纪委和监察委员会工作，可把审计合并过去。比如中央纪委机关干部张耀军建议“将现行分散在纪委、政府监察部门、预防腐败部门、检察机关乃至政府审计部门等反腐败专门机构的反腐败资源和力量进行整合，将是本次改革的重要内容”。实践中，广东省顺德区前些年的“大部制”改革就把审计机关设立在纪委之中。

对此我持有不同看法。别说把审计放在纪委或监察委，就是纪委和监察委合并也是不妥的。因为从机构属性和组织体制上看，一个是按照党委任命并依照党章党规产生和运行的党内监督机构，一个是产生于人大依据宪法和法律运行的国家机构。再从监督范畴看，紀委主要监督的是党内干部，而监察委的监察对象是所有行使公权力的公职人员，不论是党员、民主党派还是无党派。目前试点的监察委与纪委合署办公是因为两者在监督目标和职责上存在一定的联系性，便于工作开展——而这并不是两者可以合二为一的法理所在。实际上，中共中央的《方案》与全国人大常委会的《决定》在表述上存在一个明显的区别：《方案》明确监察委员会与纪委合署办公，《决定》中则没有这样的表述。这也从一定程度上说明，待条件成熟时，在腐败高发态势得到有效遏制，反腐进入常态之后，就存在监察委员会与纪委分开办公的可能。这也符合小平同志在上世纪八十年代提出的“党政分开”指导思想和原则。

同样道理，审计机关不能与纪委合并。除上述所说的机构产生的法律依据以及机构属性不同之外，两者监督范畴也存在大的差异，比如审计是以监督财政收支事项为本，而纪委是以监督党员干部及其遵纪守法行为为主。进一步看，如果把审计放在纪委，那么党的纪委能是宪法和预算法规定的履行预算执行和决算审计的国家机构吗？纪委还能受政府之托向本级人大报告工作吗？这无论从法理上还是实践上都说不通。

那么，审计能否合并到改革后的监察委？尽管都属于党委之外的机构，同样存在机构属性与职能定位上的差异。一个是查事的财政财务监督机构，一个是查人的反贪机构，这实际上也是难以合并的。这里，还有一个关键问题要考虑到，那就是财政监督是审计之永恒职能，而这一职能的有效实施必须要与立法机关的监督职能相联系，国际上也是把审计看作是立法机关的“看门狗”。审计如果脱离于财政监督和立法监督而成为一个反贪机构，那就既违背了现行宪法第九十一条对中国审计制度的基本规定，也有失审计立足之本，如此的话国家审计也就将名存实亡。反而，只有建立和维护强盛的独立的国家审计制度，才可能会形成遏制腐败和治理官吏有效的制度环境。

这么说，审计与纪委或监察委就没有任何联系了？也不是。目前审计机关中设有经济责任审计，且与纪检监察联合办公（通过经济责任审计联席办公室）多年。这一审计从其定位和目标上看本来就不属于财政预算审计，而从“查人”方面看却是与纪检监察工作极为一致；目前把这一审计放在审计机关既影响审计机关财政预算审计工作又与现行宪法不协调。既如此，何不如借此次监察体制改革之际把经济责任审计分离出去，转移到其最能发挥作用的地方——监察委呢？此次监察委从“转隶”而来的部分原检察机关职能中天然获得侦查权，拥有了留置、讯问的权力——同样，监察委拥有了经济责任审计权和相应的审计技能不也对搞好监察工作很有必要吗？

四、法治，从修宪开启

制定一部好宪法，是法治建设之重心。总结几十年中国改革开放历程，不难发现中国法治建设之路，也恰恰是从一步步修宪开启的。尤其是九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，正式把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，从而为改革开放和社会主义法治建设提供了根本法保障。

监察体制改革对于现行宪法而言可谓是牵一发动全身，将会形成大量条款需要修改。特别是如何将“人民监察委员会”作为宪法之一“节”或某“节”的一部分写进宪法，在宪法中增加关于人民监察委员及其与其他平行国家机关职权衔接的规定。但现在需要进一步思考的一个问题是，如果此次修宪仅仅是为了创新国家监察体制的话，那么修宪的意义将大为降低——而如果把此次修宪看作是全面完善现行宪法和进一步推进政治体制改革之契机的话，则意义将是非常重大和深远的。由此看，我觉得此次修宪还亟需考虑和解决以下两个问题。

一是如何进一步完善和健全宪法监督制度与宪法解释程序机制问题。前面曾讨论过当前的审计体制试点改革缺乏来自于最高权力机关的宪法解释，而实践上这一宪法实践或工作机制也是不存在的。从目前党的文件与讲话中，可看出完善和健全宪法监督制度与宪法解释程序机制已经成为关乎我国“全面贯彻实施宪法”与“全面推进依法治国”的关键。尽管现行宪法第六十一条第二款与第六十七条第一款分别确立了由全国人大“监督宪法的实施”与全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的制度，然而保证宪法实施的监督机制与具体制度还不健全，主要是缺乏全国人大常委会解释宪法的基本程序法以及缺乏具体实施宪法的专门机构，这也是30多年来全国人大常委会从未对现行宪法进行解释的一个重要原因。此次修宪的确是该考虑和解决这些问题的时候了。

二是如何进一步理顺宪法总纲与相关章节之间的衔接问题（核心是理顺憲法第三条、六十二条和一百零九条之间关系）。总纲与其他章节条款的关系是纲与目、统领与被统领的关系，或者说其他章节条款内容是宪法总纲内容的具体化。宪法总纲第三条规定了监督职能是宪法赋予人大基本职能之一，随后的宪法条款则要落实和细化这一职能，比如第六十二条有关全国人民代表大会行使职权的规定之中提出了“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。这就意味着财政预算审批和预算执行情况监督既是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，也是人大对政府进行工作监督的重要方面。所以各级人大及其常委会都把财政预算的审批监督作为监督工作的重点。但目前在人大实施和加强财政预算监督方面缺乏必要的手段和机制。各国通行的做法是利用审计来辅助立法机关有效实施预算监督职能，为此各国在审计设置上均要求独立于政府。唯有中国在宪法第九十一条、一百零九条中将审计设立在政府，这就从体制和职能上隔断了审计与人大监督之间的直接联系。由于宪法第九十一条、一百零九条没有从法理上、制度上支撑与配合之前的第六十二条，从而影响和限制了第六十二条中相关人大职权的有效实施，其结果是没有更好的维护和实现宪法总纲的宗旨。

由此建议把现行审计机关预算执行审计组织与职能划归于人大。无论是作为审计工作委员会（作为人大常委会的工作机构，并向人大财经委提供专业和技术方面的支持与辅助），还是在全国人大成立专门的审计委员会（作为人大专门委员会之一，工作直接向全国人大及其常委会报告），目前从必要性、合理性和操作程序上看都是可考虑和可行的。人大新设机构这在人大发展史上也是有先例的（比如1998年设立人大常委会预算工作委员会）。不过，这一改革因涉及复杂的政治权力及其变迁（而这正是改革的所难之处），如果没有从推进中国法治建设和完善中国根本政治制度之高度去认识则很难成行。

到此，如果把审计机关的经济责任审计归位于监察委，预算执行审计归位于人大，而剩下的企业审计、投资审计、社会审计等则紧紧围绕着政府经济监管需要开展工作，那么从整体上看审计监督不就较为全面的兼顾了党统一领导下的不同政治主体及其治理目标了吗？

最后要说的是，此次由监察体制改革引起的修宪将是我国宪法史上的一次体量巨大的修宪，切忌像1982年审计入宪那样匆匆而为和匆匆了之，更应彰显人民当家作主之宪法精神，举全国人民之智慧，开门立法、广纳民意、充分酝酿、统筹考虑，从而形成最大的公约数。

（作者系兰州大学经济学院教授、博士生导师）