公共服务民营模式下政府责任树立研究

李爽

摘要：互联网共享单车的出现不仅改变了市民的出行，更改变了公共服务的提供模式。由传统的政府主导提供，到政府与企业合作，再到由民营企业自己提供，我国公共自行车的发展体现了公共服务提供模式的尝试与变迁。互联网共享单车的出现与发展让我们发现民营公共服务提供模式不仅为政府减轻了财政负担，而且更加灵活。但是在其发展中存在着很多的问题，需要政府在民营公共服务提供模式中明确自己的角色，承担起自己的责任，为民营公共服务更好地发展保驾护航。

关键词：公共服务民营化；互联网；共享单车；政府责任

中图分类号：D035 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）007-00-02

公共服务民营化是指：“广义而言，公共服务民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。民营化是一个动态概念，最简单的含义是把生产者由政府转变为私人，而政府成为一个安排者。狭义而言，民营化作为一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济，将产品、服务的供给委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。”①我国也开始尝试公共服务的民营化，我国的共享单车的发展就是一个实例。在公共服务领域中越来越多的社会资本开始进入，从单纯的由政府主导，国有企业运营的“杭州模式”，到政府主导与社会企业合作的“合同承包期”，再到纯民营的社会资本运营的“互联网共享单车模式”。以当前的发展来看，由社会企业自发的这种纯民营的形式甚至比由政府介入的前两种模式给人民的生活带来的改善更加显著，获得更大的成功。与此同时我们也在实践中发现了很多互联网共享单车模式下存在的问题，所以非常有必要反思在公共服务民营模式下政府应该承担怎样的责任。

一、互联网共享单车公共服务提供模式下存在的问题

（一）政府与互联网共享单车企业之间缺乏沟通协作

回想天津公共自行车的案例②，不禁让人觉得遗憾，由于没有相关部门主管这件事，相关部门又认为需要有关政府部门的批文，导致一个很有发展的前景项目最终流产。这个案例也就告诉我们一个项目的顺利展开离不开政府的支持。由于市场经济的飞速发展，很多新鲜事物应运而生，政府部门应该能够主动承担起审批的责任，而不是逃避责任，用不是本部门的职责所在的借口来搪塞。这样一来很有可能成为了社会进步的壁垒，阻碍社会的进步。

在互联网共享单车模式下，企业与政府之间的摩擦也时有发生。2016年11月24日，成都天府新区华阳街道办事处城市管理办公室对辖区内100余辆共享单车进行了清理，该城管办认为，共享单车违反了《成都市市容和环境卫生管理条例》中“禁止占用城市道路开展经营活动”的条款。2016年11月25日下午，城管人员仍在陆续往城管办大院内运送街面发现的共享单车。③虽然这件事情最终在共享单车公司分别与华阳街道城管大队沟通，并出示了单车所有权证明、公司运营手续及其他证明后，被扣押的单车终于回到了街头结束，但是这个事情反映了纯民营企业在提供公共服务时所遇到的问题。由于公共服务的性质，必然会占用城市道路，加之互联网共享单车使用的无桩的方式，随用随停，对市容造成的压力也就更大。在共享单车停放之前就需要企业与城管部门以及交通部门等相关部进行沟通，在之后的运营中也需要企业与相关部门的协作，才会防止类似的事情再次发生。

（二）互联网共享单车企业缺乏政府支持

民营的企业根据市场的需求进入了公共服务的领域，减轻了政府的财政与管理负担，但是有的政府并不能正确认识到纯民营的企业做的归根到底是一项公共服务，是对百姓的出行有所脾益的事情。对待这种公共服务领域的企业与普通的企业应该有所区别。政府并没有将互联网共享单车作为一种公共服务的项目。前文也有提到，由于纯民营的企业投资大风险大，而且照目前的发展来看，由于需要更加低廉的价格更好地服务来迅速占领市场，导致互联网共享单车企业其实收回成本时间较长，回报较少，很容易入不敷出最終走向破产。

（三）互联网共享单车企业缺乏政府监管

互联网共享单车模式的推出广受大众的好评，但是也有一些不和谐的现象发生。例如车辆的乱停乱放、将车私自加锁、擅自藏匿等等。企业也针对这些问题尝试采取了一些方法，比如说“积分制、举报制、摩拜猎人”等，但收效甚微。一些共享单车的偷盗问题依赖于公安部门的配合，车辆的停放问题涉及到城管部门与交通规划部门的协调。从另一方面讲，纯民营的企业在市场经济下，最终的着眼点还是经济利益，而不是普遍的民生，即使出发点是想让每个人都能有骑，但是现实的经济压力也不得不做出如此的选择。如此，单车的质量问题、骑行人的安全问题、骑行人是否符合法定年龄的问题等等需要政府的监管。

（四）政府缺乏对慢行交通的规划

“作为自行车大国，我国的骑行文化在上世纪七八十年代达到鼎盛。然而，自1994年国务院公布首个《汽车工业产业政策》开始，汽车逐渐代替了自行车。自行车出行比例严重下滑，从前以自行车为主的道路分配系统，如今已成为机动车的天下。骑自行车的人沦为了弱势群体。”④骑行的体验非常差，自行车道沦为机动车的停车位，安全也没有完备的保证。在提倡绿色出行的同时，对自行车道路的规划不足，城市道路主要比照了公路设计思路，重点放在机动车的出行，而忽视了人民多种的出行方式，如果共享单车想要继续发展的话，自行车道路的规划必不可少。

（五）市民素质需要进一步提升

就像阳光背面是阴影一样，缺乏法制观念的市民依旧存在。互联网共享单车被据为己有、强行拆卸自行车密码锁、故意毁坏共享单车的情况也是时有发生。全民素质的提升离不开政府的工作，仅靠企业的宣传是远远不够的，需依赖于政府的法制宣传道德宣传，从而形成一个良好的市场环境，不然企业将无法生存。

二、互联网共享单车模式下政府责任的树立

这些问题的出现也让我们开始反思，在纯民营企业提供公共服务的模式下，政府应该扮演一个什么样的角色，政府又存在着什么样责任。

（一）明确政府在民营公共服务模式下的角色

1.引导者

一个行业的兴起与发展离不开政府的正确决策。面对现在严重的空气质量问题，城市拥堵问题，提倡绿色出行是解决这些“城市病”的一个很好的方式。自行车作为绿色出行的一个重要方式，在互联网的作用下仿佛插上了翅膀，重新点燃了市民出行的热情。在这个重要的节点上，政府应该首先明确自己的态度，对待这个符合环境要求、解决民生问题的项目采取支持的态度。对待还不是很成熟的互联网共享单车项目，应该采取引导鼓励其发展的方式，使其日臻成熟。并且明确政府自身的引导方向，最终实现互联网共享单车行业健康发展，打造一个安全便捷的慢行交通系统，改善民生。

2.监管者

公共服务提供民营化不是简单地将其推向市场，而是要在民营化的同时，重新审视过去的管制机制，提高管制能力，进行必要的监督管理，构建适应市场监管要求的政府管制体系。因为公共服务最终涉及的是民生问题，更需要政府的监管。公共服务提供中社会资本的涌入，给政府减轻了财政负担，但是责任其实是更重。政府应该根据市场容量适当控制进入者数量，既要保持竞争又要防止垄断，实现市场的优化配置。在运营中也要对共享单车企业对于公共服务的安全、价格、质量进行监管。

3.协调者

在公共服务提供中利用市场机制对企业进行调控远远不够。因为市场化最终企业追逐的都是利益最大化。在企业的经济利益与公共利益中，政府应该作为协调者，协调平衡二者之间的关系。政府应该明白，企业的利益并非与政府完全无关，双方不仅是责任分工、收益共享，还应该做到风险分担，企业只有自身实现了盈利，城市公共交通民营化才会实现双赢。

（二）明确政府在民营公共服务领域中的责任

1.完善配套的法规及规范，强化法律法规的可操作性

對于新兴的互联网共享单车项目，目前还缺乏明确具体的可操作性操作性的法规与规范。不过，日前深圳市交通运输委员会发布《关于公开征求<关于鼓励规范互联网自行车的若干意见（征求意见稿）>有关意见的公告》（下文简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》中明确指出“为促进互联网自行车健康有序发展，鼓励引导市民绿色出行，打造安全、便捷、高效的城市慢行交通系统，保障各方合法权益，根据有关法律、法规、规章，结合本市实际，提出以下意见。”⑤该《征求意见稿》性质属于其他规范性文件。对互联网共享单车的具体实施作出了规定，共八条。截止作者完稿日，正式的意见还尚未公布。

从《征求意见稿》来看，深圳市政府对互联网共享单车是一种鼓励支持引导的态度，具有着积极意义。在国家制定统一、基础的公共交通的法律规范的同时，应制定有关城市民营公共服务具体规范，健全其法律相应的具体实施细则，增强有关法律制度的可操作性。

2.加强组织配合，提高城市管理水平

互联网共享单车的监管所涉及的行政主体主要包括：交通运输行政管理部门、政府、公安交警部门城管部门、工商部门以及根据互联网特点的互联网监管部门。互联网共享单车的健康有序发展需要这几个部门相互配合。由交通运输行政管理部门对市区自行车道进行再规划，逐渐完善慢行交通系统；对市区内自行车的放置地点进行规划，根据辖区需求适当增加自行车停放设施。政府要依据规划对本辖区自行车道、自行车公共停放区等自行车配套设施加强建设，以及完善自行车停放秩序的执法管理。公安交警部门相应的要做好非机动车道路交通安全执法管理。城管部门要制定相应的管理规定，指导自行车停放秩序管理。工商部门对共享单车提供企业进行资格审查，网信办等其他部门要按照各自职责对互联网共享单车系统进行监督管理。更重要的是这些部门应该组织配合，形成分工明确的高效管理体系。

3.优化运营，使互联网共享单车日臻成熟

前文提到，在我国共享单车的实践过程中，还存在很多采取PPP模式建立的公共自行车。在一些城市的使用率并不高。以北京为例，因为其办卡地点不明确、采取有桩还车不方便等原因并没有得到市民的广泛使用。互联网共享单车的出现更是对传统的公共自行车带来很大的冲击。但是政府应该意识到二者不应是一种竞争关系，其实都是为市民所提供的便民设施。由于自行车本身的维护成本相对高，是否可以与互联网共享单车企业对传统的有桩公共自行车进行合作，资源整合，避免造成资源的浪费。尤其是现在互联网共享单车的普及，在办公区集中的区域互联网共享单车供不应求的情况下是否可以与传统的公共自行车进行合作。最终实现优化运营，达到资源最充分的运用。

三、结语

公共服务从传统的由政府生产政府提供，到企业生产政府购买再到由民营企业直接提供，公共服务的民营化是公共服务供给的一项重要的形式，在公共服务的提供中引入市场机制，减轻了政府的财政负担，并且相比之前的模式，企业提供的公共服务更加自由，灵活，可以根据市场的不同需求随时调整发展方向。但是与此同时我们也发现在企业提供的公共服务中存在着一些问题，需要政府的配合。公共服务民营化不是政府“甩包袱”而是重要的角色转变，也是对科学管理的考验。只有在公共服务民营化中政府明确自己的的角色，完善制度设计与组织建设，承担起自己的责任，才能为民营公共服务更好地发展保驾护航。

注释：

①王菲予：《城市公共交通民营化过程中的政府责任研究》，上海交通大学毕业论文，第11页。转引自：E.S.萨瓦斯著.《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社。

②2008年5月，天津宜众科技发展公司在地铁土城站建设第一个中心网点，并与周边约20个社区签订设立辐射网点协议，居委会、物业公司、业委会、居民都表示支持，但街道出面阻止，要求必须有相关批文才可。由于找不到主管部门，公司先后找到街道办事处、民政局、市建委、环保局、区政府、交管局等七八个部门，但均表示“不属本部门审批范围”，最终搁浅。参考《民间资本介入公共自行车遇难题政府未考虑》，载于南海网，来源：经济参考报。http：//www.hinews.cn/news/system/2010/12/27/011753990.shtml，作者2017年2月1日访问。

③《成都城管回应共享单车被清理：执法有误》，网易新闻，http：//news.163.com/16/1126/06/C6PCOJRJ000187VE.html，作者于2017年2月2日访问。

④王慧峰：《共享单车的喜与忧》，人民政协报，2017年2月7日，第三版。

⑤深圳市交通運输委员会官网：http：//www.sztb.gov.cn/jtzx/tzgg/201612/t20161227_5773530.htm，作者于2017年2月5日访问。

参考文献：

[1]王在涛.城市公共自行车系统发展战略的若干关键问题.天津大学博士学位论文：9.

[2]陈姝.公共自行车项目的政府角色担当[J].浙江经济，2012，5：51.

[3]王欢明.城市公共自行车服务民营化供给模式比较研究.58.

[4]2016中国共享单车市场研究报告.载于比达网，2017-2-8.http：//www.bigdata-research.cn/content/201702/383.html，作者于2017-2-11访问.

[5]民间资本介入公共自行车遇难题政府未考虑.载于南海网，来源：经济参考报.http：//www.hinews.cn/news/system/2010/12/27/011753990.shtml，作者2017-2-1访问.

[6]王晓雅.公共自行车租赁：为何成在杭州败在武汉.决策探究，2014，6：17.

[7]成都城管回应共享单车被清理：执法有误，网易新闻，http：//news.163.com/16/1126/06/C6PCOJRJ000187VE.html，作者于2017-2-2访问.

[8]王慧峰.共享单车的喜与忧.人民政协报，2017-2-7（第三版）.

[9]王菲予.城市公共交通民营化过程中的政府责任研究.上海交通大学毕业论文：11.

[10]E.S.萨瓦斯，著.民营化与公私部门的伙伴关系.中国人民大学出版社.

[11]田娇娇.基于公平与效率的城市基础设施PPP项目的政府责任研究.重庆大学硕士学业论文.

[12]丁振侠.地方政府在提供公共交通服务中的问题与对策.华东师范大学硕士学业论文.

作者简介：李 爽（1993-），女，汉族，天津人，硕士研究生在读，现就读于首都师范大学政法学院，民商法学专业。