商南县移民搬迁绩效评估研究

王高建，周兆强

(商洛学院，陕西 商洛 726000)

商南县移民搬迁绩效评估研究

王高建，周兆强

(商洛学院，陕西 商洛 726000)

选取了陕西省商南县为研究对象，在广泛了解关于移民搬迁绩效评估已有研究成果的基础上，以综合效益为目标层，经济效益、社会效益、环境效益为准则层，选取27个评估指标构建了移民搬迁工程绩效评估体系，采取问卷调查及访谈的形式，采用定性分析与定量分析相结合的方法，对各评估指标的评价值和评价水平进行了测算和分析。研究表明，商南县移民搬迁的经济效益评价水平为“一般”，社会效益评价水平为“优秀”，环境效益评价水平为“良好”，综合效益评价水平为“良好”。

移民搬迁；绩效评估；商南县

陕南移民是2011年陕西省省委、省政府从全局和陕南实际出发综合考虑实施的一项重大民生工程。由于陕南地处秦岭腹地，自然灾害频发、生态环境脆弱、贫穷落后等问题尤为突出，通过移民搬迁从根本上解决了陕南民众居住安全和生存发展的问题。目前，关于陕南移民搬迁的相关研究已有一些成果，如《陕南移民搬迁安置政策的绩效评估》、《陕南移民搬迁工程绩效评估指标体系构建》、《陕南避灾扶贫移民的社会影响研究》、《陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境分析》、《陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略》、《我国新型城镇化进程中贫困地区移民搬迁的效果评价研究》、《陕南丹凤县移民搬迁绩效评估研究》、《陕南移民搬迁效益评价研究——基于对山阳县的调查》、《陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析》等，通过梳理归纳不难发现，现有的研究成果大多具有官方背景或政策性研究，关注的问题主要集中在陕南避灾移民搬迁的政策背景、搬迁对象的类型、存在的主要问题以及对策建议等方面，而对移民搬迁进行绩效评估的相关研究还很少[1-9]。

商南县作为陕南地区的主要县之一，土地资源稀缺、自然灾害频发、农民增收渠道狭窄、基础设施落后，一直是国家贫困县。本文选取商南县作为研究对象，通过阅读文献，在广泛了解关于移民搬迁已有研究成果的基础上，构建了移民搬迁绩效评估体系，采取问卷调查及深度访谈的形式，以绩效评估指标为依据调查收集移民群众在搬迁前后生活、经济、环境变化的相关数据，运用定量分析和定性分析相结合的方法对商南县移民搬迁的效益进行评估[2]。通过对商南县移民搬迁过程中的成果与效益、问题与经验等方面进行分析和总结，以期为商南县乃至陕南地区移民搬迁工作提供科学参考。

1 商南县概况与移民搬迁现状

1.1 商南县概况

商南县位于陕西东南隅、鄂豫陕三省八县结合部，总面积2307 km2，浅山丘陵地貌，属北亚热带向暖温带过渡性大陆季风气候，气候温和。历史悠久，资源丰富，宜居宜游，是陕西的东南门户。全县辖10个镇(办)，101个行政村23个社区，总面积2307 km2，总人口24.6万，其中乡村人口19.66万人。全县森林覆盖率达64.3%，耕地总面积1.41 hm2，人均拥有耕地0.07 hm2，2016年城乡居民可支配收入分别为26240元和8890元，分别是2011年的1.5倍和1.9倍。受地理环境的限制，还存在土地资源稀缺、自然灾害频发、增收渠道狭窄、农业基础薄弱等问题，导致商南县县域经济发展总体水平不高。该县1985年被国务院确定为国家重点扶持贫困县，1994年又被确定为“八七”扶贫攻坚县，1999年底全县整体越过温饱线。2011年被国务院确定为新阶段国家扶贫开发工作重点县和秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚县。陕南移民搬迁工程的实施，无疑为商南县从根本上解决民众居住安全和生存发展问题提供了良好机遇。

1.2 商南县移民搬迁现状

自陕南移民搬迁工程实施以来，商南县坚持把陕南移民搬迁安置工作作为头号民生工程、发展工程、政治工程来抓，牢固树立“抓移民就是抓发展，抓移民就是保民生”的理念，围绕“搬得出、稳得住、能致富”的目标，注重调研抓规划，强化措施抓建设，加强监督抓质量，扩大宣传抓安置，使全县移民搬迁安置工作高效推进。据统计，2012年3500户移民搬迁工作顺利完成，集中点室外附属设施、公共服务设施、安置房3项累计完成投资5.3亿元，2013年完成18个集中点2200户移民搬迁任务。截止2015年末，累计实施移民搬迁10000户34103人，完成10年任务户数的44.8%、人口数的47.6%，其中地灾搬迁1984户6746人，洪灾搬迁1810户6154人，“五保”、特困、“危困”搬迁1540户5490人，全县城镇化率提高了6.7个百分点。2011年度商南县被省委、省政府评为“陕南移民搬迁工作先进县”，2013年度再次受到省委、省政府表彰奖励。

2 商南县移民搬迁绩效评估体系的构建及测算结果

2.1 绩效评估体系的构建及指标权重的确定

本研究运用德尔菲法和层次分析法，对参与此次移民搬迁工作的相关领导干部及多位相关专家、学者进行了咨询，在结合有关移民搬迁绩效评估已有研究成果的基础上，经过充分讨论研究，确立了此次商南县移民搬迁绩效评估指标及其权重，并以经济效益、社会效益、环境效益为准则层，综合效益为目标层构建了绩效评估体系(表1)[3]。

2.2 量化测算方法及测算结果

本文采取以定量分析为主，结合定性分析对商南县移民搬迁的绩效进行评估和分析，定量分析的形式为问卷调查，定性分析的形式为深度访谈。问卷调查主要围绕上述27个评估指标，获取移民群众对于上述指标的评价态度，划分等级并赋值，而后进行量化测算。深度访谈分为2个部分：一是对移民群众的深度访谈，目的是获取移民群众对移民搬迁效果的主观整体评价和感受，并了解他们对于评估指标的具体解释；二是对商南县负责移民搬迁工作的政府管理人员进行访谈，目的是了解移民搬迁政策在商南县执行的整体情况，了解执行过程中出现的问题及其原因，采取的措施和获得的效果、经验。

首先，选取商南县金福湾安置区、县城火车站安置区等移民安置点的移民群众作为调查对象，将其对评估指标的评价态度依次划分为“很好、较好、没变化、较差、很差”5个等级，共计获取了90份调查问卷结果，计算每一项指标各评价态度所占的比重(表2)。

第五，对各评估指标、经济效益、社会效益、环境效益以及综合效益依据评价值进行水平评价：4.25～5.00为优秀，3.50～4.25为良好，3.00～3.50为一般，2.00～3.00为较差，2.00以下为很差。

表1 商洛市商南县移民搬迁绩效评估体系

2.3 绩效评估结果的分析

2.3.1 经济效益分析 商南县移民搬迁的经济效益评价值为3.38，评价水平为“一般”，但距离“良好”(3.50～4.25)差距较小。具体的8个评价指标中，收入变化、就业变化、产业结构变化、易受灾害影响或贫困户先搬迁、生活水平变化5个指标评价水平为“良好”，消费支出变化、耕地变化、农产品收入变化3个指标评价水平为“较差”，这说明在移民搬迁之后，大部分民众能够及时转变就业观念，或是去西安等大城市打工，或是进入本地二、三产业，家庭收入水平和生活水平质量都有了较大提升，但另一方面，移民群众在从山区搬出之后，消费支出明显提高了，这主要是因为以前可以自给自足的粮食、蔬菜、水果等基本生活物品都需要消费购买，其他如交通、水、电、气、网等的费用支出也增加了移民群众的消费。另外，在搬迁之后，青壮年劳动力都已很少从事农业活动，只有老年人还在耕种，加之大部分安置点又距离自家承包地较远，导致了大量土地或是处于荒地状态，或是退耕还林，农产品的产量和收入都普遍下降。

易受灾害影响或贫困户先搬迁这一指标的评价值为4.00，评价水平为“良好”，距离“优秀”(4.25～5.00)差距不大，说明商南县政府在搬迁对象和搬迁次序的选择上，控制得较好，但仍有较大的改进空间，主要体现在对经济困难群众和纯粹依靠土地生存的群众特别是留念故土的老年人的帮扶策略仍有待改进。

整体来看，商南县移民搬迁的经济效益一般，在促进经济发展、实现扶贫脱贫方面发挥的作用还较为有限。

2.3.2 社会效益分析 商南县移民搬迁的社会效益评价值为4.87，评价水平为“优秀”，说明在防灾避灾、改善移民群众生活条件方面的效果较为显著。具体的11个评价指标中，除对移民政策的满意程度这一指标的评价水平为“良好”之外，其余全部为“优秀”。

防御自然灾害是此次商南移民的重要目的之一，防御自然灾害能力变化这一指标的评价水平为“优秀”，说明商南县安置区的规划、选址和建设非常科学，有效提高了防灾避灾能力。安置区的交通、住房、吃水、用电、通讯、医疗、教育、能源等基本生活条件、水平都有了显著提高，以前山区中住房差、吃水不便、交通条件差、通讯信号差、经常断电、需要依靠烧柴取暖做饭等现象一去不返。

表2 每项评估指标的各评价态度数量

从结果来看，大部分移民群众都对此次移民搬迁的政策较为满意，不仅达到了防灾避灾的目的，也极大改善了移民群众的生活条件，改变了山区群众守旧、落后的传统生活方式甚至思维观念。可以说商南县移民搬迁的社会效益非常显著。

2.3.3 环境效益分析 商南县移民搬迁的环境效益评价值为4.06，评价水平为“良好”，距离“优秀”较近。在具体的8个评价指标中，森林或草地覆盖率变化、野生动物种类及数量变化、地下水水质变化、河流水水质变化、空气质量变化、环保意识变化6个指标评价水平为“良好”，水土保持变化、垃圾处理变化2个指标评价水平为“优秀”。

移民群众从山区搬迁至城镇之后，乱砍乱伐、乱开滥垦的现象大为减少，退耕还林的面积大大增加，自然植被得到恢复，野生动物的种类和数量、地下水水质、河流水水质、空气质量都因此逐步改善，水土保持功能也逐渐增强，在政府的政策宣传教育下，移民群众的环保意识也得到加强，迁入安置区之后，垃圾处理条件相较在山区也有了较大改善。整体来看，商南县移民搬迁取得了较为显著的环境效益和生态效益，但生态环境的改善是一个渐变的过程，商南山区的自然生态效益将会在未来逐步显现。

2.3.4 综合效益分析 商南县移民搬迁的综合效益评价值为4.16，评价水平为“良好”，但已经较为接近“优秀”水平。综合效益是经济效益、社会效益、环境效益三者的综合体现，从评价结果来看，商南县移民搬迁的社会效益较为突出，环境效益也基本达到了预期目标，但经济效益则较为滞后。与此次移民搬迁的3种主要类型：生态移民、避灾移民、扶贫移民相对照，避灾防灾、恢复生态的目的基本达到，也促进了城镇化的发展，但扶贫效果有限，在增加移民群众特别是土地依存度较大的移民收入、促进商南县经济结构调整、转型的效用还有待提高，这不仅是商南移民搬迁，也是此次陕南移民搬迁普遍存在的典型问题之一。

3 结语

通过对商南县移民搬迁经济、社会、环境效益的综合评价分析，发现存在的问题主要表现为以下几点：(1)移民群众的就业增收问题亟待解决。体现为高度依赖土地的老年人移民搬迁之后在失去土地后无法获得稳定收入，青壮年则由于长期从事基础种植业缺乏其他技能而增收无门。(2)产业结构仍有待提升。传统农业仍占主导地位，缺少工业支柱产业，工业化程度低，第三产业特别是新兴服务业发展慢，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入增长空间狭窄。

表3 每项评估指标各评价态度所占的比重与量化评价值及评价水平

表4 经济效益、社会效益、环境效益及综合效益的量化评价值及评价水平

针对上述问题，结合商南县实际状况，可以重点采取以下对策：(1)重点发展特色农业、现代农业，实现精准扶贫、产业扶贫。对于具有商南特色的如茶叶、食用菌、猕猴桃、木本油、特色养殖等产业予以重点扶持，培育龙头企业，建设现代农业示范园区。(2)大力发展工业和旅游业。围绕国家创新驱动战略建设工业化园区，借助金丝峡、丹江画廊、赵川革命老区、太子坪、闯王寨等丰富的旅游资源实现旅游全域化，打造一批特色旅游小镇，一方面实现经济的转型升级，另一方面为移民群众中的青壮年提供大量就业岗位。让移民群众敢于移民，乐于移民，没有后顾之忧，从移民搬迁到就业培训，一扶到底，在特色农业、现代工业以及旅游业中为移民群众创设增收渠道。

[1] 沈凡.陕南移民搬迁安置政策的绩效评估[D].杨凌：西北农林科技大学,2015.

[2] 刘国航,李文正,高小燕,等.陕南移民搬迁工程绩效评估指标体系构建[J].价值工程,2014(6):15-19.

[3] 刘舒昕.陕南避灾扶贫移民的社会影响研究[D].杨凌：西北农林科技大学,2015.

[4] 何得桂,李卓.陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境分析[J].科学经济社会,2013(3):73-76.

[5] 何得桂.陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略[J].农业现代化研究,2013(4):398-402.

[6] 叶妮.我国新型城镇化进程中贫困地区移民搬迁的效果评价研究[D].西安：陕西师范大学,2015.

[7] 李文正,刘国航,叶艾艾,等.陕南丹凤县移民搬迁绩效评估研究[J].江西农业学报,2013,25(12):144-147，150.

[8] 李文正.陕南移民搬迁效益评价研究：基于对山阳县的调查[J].陕西农业科学,2013(5):184-187.

[9] 冯明放,彭洁.陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析[J].安徽农业科学,2012,40(31):15482-15484.

(责任编辑：管珊红)

Study on Performance Evaluation of Resettlement in Shangnan County

WANG Gao-jian, ZHOU Zhao-qiang

(Shangluo University, Shangluo 726000, China)

Based on the research results of migrant relocation performance evaluation, this paper chose Shangnan county of Shaanxi province as the research object, used the comprehensive benefit as the target layer, took the economic benefit, social benefit and environmental benefit as the criterion layer, and constructed the performance evaluation system of resettlement engineering by selecting 27 evaluation indexes. Through questionnaire survey and interviews, by adopting the method of qualitative analysis combined with quantitative analysis, the author measured and analyzed the evaluation value and evaluation level of each evaluation index. The results indicated that: for the resettlement engineering in Shangnan county, the evaluation level of economic benefit was “general”, the evaluation level of social benefit was “excellent”, the evaluation level of environmental benefit was “good”, and the comprehensive benefit evaluation level was “good”.

Resettlement; Performance evaluation; Shangnan county

2017-04-10

陕西省教育厅科研项目(16JK1235)。

王高建(1977—)，男，陕西商洛人，副教授，硕士，主要从事地理教学及区域经济发展方面研究。

D632.4

A

1001-8581(2017)06-0146-05