差异化发展战略下的体系重构：开放大学的体制创新探索

吴 进

差异化发展战略下的体系重构：开放大学的体制创新探索

吴 进

由于管理体制和运行机制的缺陷，系统内部同质化发展以及电大教育游移于地方经济社会发展的态势，严重制约着由广播电视大学到开放大学的转型进程。如何立足地方，更好地服务区域经济社会发展，体现地方电大的存在价值，是开放大学建设的重要基点。实施差异化发展战略，引导开放大学体系内成员走特色化发展之路，最终实现系统的重构，也就成为一种必然选择。对此，本文以江苏开放大学为例，以“特色学院”建设为切入点，从差异化发展的现实依据、战略考量和效应预期等方面，就系统的资源配置方式、组织形态等问题作了探讨，以期为开放大学体系建设提供借鉴。

差异化；系统重构；特色发展；网状结构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了“到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国的行列”的战略目标，强调要加快发展继续教育，建立健全教育体制机制，构建灵活开放的终身教育体系，并明确提出要大力发展远程教育，办好开放大学。在新的形势下，为更好地履行服务全民终身学习、推进社会教育的历史使命[1]，探索新的办学体制和机制是开放大学建设进程中的重大问题。教育部《关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)中明确指出，要“完善办学系统，提升线下支持能力”。江苏省人民政府《关于筹建江苏开放大学的通知》(苏政发〔2012〕146号文件)要求：“各地相应在现有广播电视大学基础上分别建立市、县开放大学，形成全省开放大学办学体系”，并把“完善开放大学办学系统”列为2015年度重点工作。国家开放大学校长杨志坚说，开放大学的建设最关键的是要建立一个科学的、有机的、高效运转的办学组织体系。[1]无疑，体系(为便于表述，文中采用广播电视大学“系统”、开放大学“体系”的概念)建设已然成为开放大学建设的重点和热点问题。

一、差异化发展战略的现实依据

“差异化发展战略”往往指服务商通过提供差异化的产品或服务，从而在一定区域范围内，形成具有独特性的供给能力。教育的差异化发展，则是从教育“产品”，即教育理念、模式、内容、方式等方面谋求变革，打造品牌，形成特色。

1. 差异化发展是解决同质化问题的现实需求

教育的发展应该是对经济发展需求的积极反映。在经济全球化战略下，产业的差异化战略必然对教育产生重大影响。以江苏为例，苏南、苏中、苏北的产业结构存在着明显的差异。从全省范围来看，三次产业结构进一步优化，三次产业增加值比例调整为6.2 ∶53.2 ∶40.6。但从各市来分析，产业结构的比重则有所不同，南京、无锡、苏州、常州第二、三产业占比呈“橄榄球”式，且第三产业占比分布在区位图水平位置0.4的偏上方；南通、扬州、泰州、镇江第二、三产业占比呈现“凹地”式，第三产业占比则在区位图水平位置0.4的下方波动，第一、二产业略高于全省平均水平；徐州、连云港、盐城、淮安、宿迁第二、三产业占比呈收缩式，第二产业占比位于区位图水平位置0.4的下方，且偏离幅度较大。因此，一方面，教育应该助推江苏产业结构由南到北的梯次转移；另一方面，基于不同区域的环境、资源状况，更需助力地方打造产业特色。

江苏的高等教育发展水平处于全国领先地位，166所高校(含独立学院)分布在全省各地，并形成了较高水平人才培养的全学科、全行业覆盖。从学历教育的视角看，与普通高校相比，开放大学体系办学基础薄弱、社会声誉度不高，在这样的背景下，开放大学要在“夹缝中求生存”，必须以社会需求为导向，实施差异化战略，在一定程度上实现错位发展。这种错位，既表现在转向社会教育、以推进全民终身学习为主体任务，也表现在学历教育的专业定位和人才培养模式的创新上。

广播电视大学30多年的发展历史清楚地给出了这样的轨迹：在“文革”结束、我国高等教育濒于崩溃的历史背景下，为满足被“耽误”了的一代人的学习需求，电大应运而生；随着我国高等教育事业的快速发展，学历补偿教育任务的逐步完成，电大在我国高等教育规模中所占的份额逐步下降；由于政策因素、传统观念和自身发展定位的不确定性，电大错过了我国高等教育大发展的最佳时机，未能实现面向职业教育或者是社会教育的转型发展。借助于若干项目的实施，游走于高等教育、职业教育的边缘，自身的办学实力远远滞后于普通高校的提升速度。其办学缺乏主动的发展规划，长期习惯于对市场的被动适应，处于“随波逐流”的境地。由此，广播电视大学系统内部出现同质化发展、动力不足、游离于经济社会中心、系统涣散的局面已无可避免。[2]

较为完备的原江苏广播电视大学系统，为江苏开放大学的体系建设奠定了良好的基础。到2015年上半年，经江苏省人民政府批准成立的市、县开放大学为73所，基本实现了省域的全覆盖。但这一体系只是组织形式上的完备。事实上，73所市、县开放大学中至少有1所市校2所县校已成无本之木——在此前地方教育资源整合(相关学校撤并)过程中，电大的“户口”已被注销。12所市校中，有5所已经成为地方高校的内设机构；61所县级开放大学都无一例外地和中等职业学校合并办学，无一例外地举办普通高校成人教育或网络教育。据对16个市、县级开放大学的抽样调查情况，截至2016年底，16所市、县开放大学在校生规模为5 645人，占其办学总规模的4.8%。这表明，江苏开放大学体系的实体性建设才刚刚起步。在调查的16个市、县中，5家位于苏南地区，6家位于苏中地区，5家位于苏北地区，虽然所处经济社会环境存在着显著差异，但却有着下述共性：一是办学理念相近。对于由电大到开大的转型认识不足，多数依然停留在办高等学历教育的“形象工程”和相互攀比的“面子工程”上，对于开放大学建设缺乏主动思考；二是办学模式相似。开放大学的业务多数是由某个非独立的职能部门管理，满足于招生、排课、安排考试，对于过程监控、质量管理、内涵发展关注不够；三是专业设置相同。不同区域、不同产业结构下，各地专业设置的相似度高达90%以上。这样的同质化现象导致了体系内部的无序竞争和资源耗散，造成了广播电视大学(开放大学)的社会存在感缺失、教育效益低下等严重问题。基于经济发展和产业转型的需要，基于推进教育现代化的需要，基于新型大学建设进程中现实矛盾的解决，开放大学实施差异化发展战略已成必然。

2.差异化发展是开放大学转型提升的内在需求

同质化导致了开放大学的发展相对游移于地方产业发展之外，使得其服务于地方发展战略的使命难以履行。由于大一统的专业设置和教学管理模式，在体系内部出现同质化的情况，似乎理所应当。但基于行政区划的各层级开放大学始终扮演着三重角色：一是开放大学体系内的一员，二是独立存在的办学实体，三是地方政府所属的事业单位。显然，无论是从资源配置角度考量，还是其公办学校的属性看，由于政府在学校办学中“直接的决定性作用”，作为地方政府所属的事业单位是开放大学的核心定位。

开放大学的转型发展，从宏观环境看，是从学历教育主体向社会教育主体的转变。基于高等教育资源的日益丰富，特别是东部沿海地区教育供给出现结构性矛盾、高等教育的低层次供给相对过剩的情况下，从补社会教育“短板”的角度，开放大学的主体任务应该是面向全民终身学习提供学习支持服务，以加强青少年的校外教育，提高从业人员的职业技能，推进老年教育的发展，从而为全面提升公民素质和职业技能、建设学习型社会作出积极贡献；从内部环境看，开放大学的转型发展，是从学历教育管理到大学实体建设的转变。长期以来，地方电大在中央电大的“羽翼”下，习惯于从事教学管理和端口服务，而教学内涵建设，特别是大学实体建设从未成为其重点工作领域，致使其办学服务能力日趋弱化，办学主体地位逐步丧失。由此，地方电大作为办学实体的属性式微，其教学服务能力长期得不到提升，特别是在20世纪90年代中后期以来我国高等教育快速发展的背景下，广播电视大学全系统的发展严重滞后。

广播电视大学到开放大学的转型，是对开放性大学的重新定位。开放大学以服务地方为己任，在特定的经济背景下确立发展方向，开拓发展空间，打造自身特色，也恰是差异化发展的应有之意。

3.差异化发展是完备体系建设的必然趋势

体系，是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。一个完备的体系，如工业体系，不应该也不可能是同一产品企业的聚集。体系的生命力在于完备的组织架构、成员的科学定位、内部存在的有机联系和共同遵守的规则。从长远发展看，开放大学必须突破电大“铺摊子”式的粗放发展模式。开放大学的体系建设，必须以成员各自的特质为基础，才能凝练出总体的特色。长期以来存在的同质化倾向抹杀了内部成员的个性品格，消弭了内部成员之间的秩序和有机联系，使得开放大学体系沦为同一物质的集合体，不可避免地导致利益的纷争。

开放大学体系建设正面临着这样的困局：体系的总体架构、内部成员的存在感、发展目标定位等一系列问题有待明晰。以江苏为例，由于苏南、苏中、苏北地区存在的经济发展水平、产业结构的差异，本着“分工建设、分类管理”的原则，开放大学体系建设就是要存“同”求“异”，进而形成合理的专业布局、差异化的发展态势、广阔的发展空间、全新的体系架构和整体的服务能力。各开放大学基于不同背景下的角色定位而形成的差异化和个性特征，是一个完备体系所必备的重要特质，也是体系建设的必然趋势。

二、差异化发展的战略考量

科学应对区域经济、社会进步状况和未来发展趋势，把握地方“特殊”的教育需求，是差异化发展的必要前提。差异化，不是“标新立异”的刻意追求，而是对社会和公众需求的主动适应。

1.差异化是对经济社会发展的积极把握

广播电视大学办学系统固然存在着发展理念落后、发展模式僵化、统筹协调不够、资源配置方式陈旧等诸多问题，但不可否认的是，它依然留给了开放大学体系一个总体组织框架、相对充裕的办学资源和长期积累的系统化运作经验。开放大学体系建设过程中的差异化发展战略，就是从各成员自身办学环境、地方经济社会发展的诉求、社会公众的需求、地方高等教育和职业教育的发展态势的判断分析出发，借鉴我国高等职业教育特色化发展的实践经验，设定各自的发展目标和发展模式，打造基于应用型人才培养、社会教育支持服务等方面的办学特色。以新发展理念和供给侧结构改革理论为指引，其差异化发展的路径选择也必然基于变革组织形态、创新制度体系、优化资源配置这一基本方向。而在体系内开展“特色学院”建设，就成为开放大学体系建设过程中差异化发展的重要举措。这里所说的特色学院的“特色”，并非是高校建设中一般意义上的学科、专业特色，也不是指“人无我有”，而是引导市、县开放大学从地方经济发展、产业转型升级的特殊性出发，基于专业和课程体系建设，聚焦于特定产业、职业的技能培训和应用型人才培养，聚力于全民素质的提升，着力提升其教学支持服务能力，逐步形成其办学“特色”。

2.差异化发展的关键在于“特色”打造

全国广播电视大学的系统建设也曾经有过一些积极的举措：一度开展的“示范性基层电大”评估、地区学习中心建设，以及与有关高校、行业之间的合作办学等，但由于缺乏明确的思路和举措，都未能取得应有的效果。同时，若干的项目试点，也未能在全面总结评估后，以制度形式确立、形成稳定的模式并步入常态。以江苏为例，曾经在电大系统内部创造出“示范”“模式”的几所县级电大，在由电大到开放大学的转型发展中，并未能发挥示范和引领作用，大多风光不再。实践证明，由于理论、制度的供给不足，对于发展模式的探索不够，无论是以典型示范带动，还是项目拉动，系统建设都未能达到预期的效果。广播电视大学系统内部资源耗散、结构涣散，同质化发展的现象愈演愈烈。究其原因，其中重要的一条就是没有找到一条有效的系统建设路径。

从广播电视大学到开放大学，教育面向更加宽广、教学模式更加开放，一所新型大学也就更为迫切地需要创新体制机制，优化资源配置方式，完善体系结构。体系建设的创新，一方面是要提高全要素劳动生产力；另一方面，“既要进行‘旧城’改造，又要进行‘新城’建设，还要在‘旧城’里面建设‘新城’”[2]。从而确立全新的“生产关系”，进一步提高全要素生产力。

差异化的关键在于“特色”的打造。地方开放大学的特色在于地方特色、专业(特定技能培养)特色和模式特色。以地方产业发展需求为导向，争取地方政府的支持，依托地方开放大学，省级开放大学、地方政府、有关企业(行业)共同建设“特色学院”，已经成为江苏开放大学体系内差异化发展战略的基本思路。

3.差异化发展的前提是科学布点

差异化发展战略必须基于充分的调研和科学的规划，设定布点原则、确立相应特色方向、制订建设方案、实施建设工程是特色学院建设的基本流程。

江苏开放大学以及江苏区域内73所市、县开放大学构成的办学体系，为我们的研究提供了一个可靠的样本。当然，我们要研究的不仅是73所学校基于江苏开放大学的业务及运行状态，而是要全面研究其“母体”的状态和综合办学能力。为此，我们引入“矩阵”理论对江苏开放大学体系加以分析。

伯顿·克拉克在主编的《高等教育新论》一书中，提出了总体矩阵(The Master Matrix)理论[3]。他把教师放在学科专业和所属的单位两个相互交叉的组织系统中进行考量。不同于该矩阵的研究对象，本矩阵是将地方开放大学放在区域开放大学体系和地方政府组织架构内进行分析，可以理解为“条块交叉”系统中的开放大学研究，研究对象为开放大学体系中的成员学校。

我们给出一个矩阵(X)m×n,横列标为A1、A2、A3……代表某方面项目或专业能力；将纵列标为B1、B2、B3……表示某市、县开放大学。其中Xij表示Bi单位在Aj方面的能力，Ai{Ai=F(Xij)，j=1,2,…，m}表示全省开放大学体系在i项目方面的总体能力和水平；Bj{Bj=F(Xij)，i=1,2,…，n}表示某个市(县)开放大学的总体学习支持服务能力(Xij的确定是一个动态的不断变化的过程)。详见表1。

表1 开放大学体系中项目能力和水平矩阵

这是一个“运动中的矩阵”，数值Xij处于动态变化之中，作为一个因变量，其影响因素至少包括6个方面：(1)地方政府重视程度；(2)与地方产业发展的契合程度；(3)自身办学条件和管理水平；(4)目前办学总规模；(5)办学政策和资金投入渠道的稳定性；(6)社会影响力和社会声誉。

以上六因素并非彼此“独立”，而是相互影响、相互作用的。我们可以细化指标，给出一定的量化数值。虽然结果可能是“模糊”的，但这样的研究结果仍然是有用的。借助于四方图理论，我们从未来社会需求和与同行比较状态两个维度上，对AI数据作进一步的分析，有助于我们认清自身优势，并在“有所为有所不为”的发展原则下，确定开放大学专业和项目服务能力的建设方向；而对BJ进行分析比较，我们可以对73所市、县开放大学进行分类，进而厘清体系内部成员各自的学习支持服务能力和相对优势。数据Xij，将对开放大学体系内成员“分类指导、分工建设”方案的制定起着重要的支撑作用。

三、差异化发展的效应预期

差异化发展、“特色学院”建设会带来什么或将会带来什么？毫无疑问，显见和潜在的改变，对于开放大学体系而言，一定会形成“蝴蝶效应”，具体表现在以下几方面：

第一，发展理念更加清晰。以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为引领，实施特色学院建设工作，有助于进一步创新体制机制，发掘发展的新动力，实现学历教育与社会教育的共同发展，促进开放大学的区域一体化，形成完备的开放大学办学体系。

第二，办学定位更加明确。开放大学建设正处于“十三五”关键节点和国家全面推进社区教育、老年教育的新形势下，也处在经济转型发展的重要时期，在对体系内成员实施分类、分层的前提下，实施差异化发展战略，启动特色学院建设工程，有助于市、县开放大学从政府期望、自身发展模式和系统建设规划的角度，明确自身发展定位，更好地整合教育资源，促进各类教育的协调发展。

第三，办学特色更加鲜明。面向地方产业转型升级，发挥自身优势，实施特色学院建设工程，有助于地方开放大学明确专业建设方向、打造地方特色和校本特色，进而在系统内部形成多元化、差异化的发展格局。

第四，体系结构更加稳固。开放大学体系基于行政区划的层级管理模式，导致了不同区域开放大学之间的相对分割和隔离，而部分市级开放大学特殊的办学体制也造成了省级开放大学与县级开放大学业务沟通上的障碍。实施特色学院建设工程，有助于突破体制性障碍，变开放大学(广播电视大学)体系原有的“树形”结构为“网状”结构，形成基于业务关联的新的组织结构，从而增强组织的稳定性和体系的凝聚力。

第五，共享机制更加合理。共享资源是系统化办学的重要特征，共享发展成果是体系发展的原动力。实施特色学院建设工程，通过若干节点对区域的有效辐射，有助于实现教学资源的共享和信息的互通；多主体的合作共建，将进一步优化资源配置方式，畅通经费渠道，更好地面向“顾客”需求，增加教育的有效供给，提升教育投入的经济和社会效益。

第六，激励机制更加有效。以学习支持服务的区域辐射、经费投入、专业建设、资源开发为驱动，实施特色学院建设工程，拓展了学校和个人的发展空间，不仅是对市、县开放大学的有效激励，更是对教师、技术和管理队伍的有效激励。实体性大学建设任务的下延和区域性社会教育项目的开发实施，为系统内部成员提供了上升通道，而江苏开放大学对系统内的专业技术职务评审工作的扎口管理，也为完善激励机制提供了有力支撑。

第七，教学模式更加优化。开放大学“要推进信息技术与教育教学深度融合，完善以学习者为中心、基于网络自主学习、远程支持服务与面授相结合的教学方式，创建友好的数字化学习环境”[4]。实施差异化发展战略，构建多点交叉的教学支持服务网络，不仅对于探索基于互联网+、多媒体综合运用的教学模式将起到积极的推动作用，更重要的是对于完善开放大学组织架构、建立实现区域全覆盖的学习基地，促进全民线上线下学习将起着十分重要的促进作用。

四、特色学院建设的实践探索

矩阵理论作为一种分析方法，为特色学院建设单位的遴选和建设方向的确定提供了必要依据，也为后期的建设效益评估提供了理论支撑。

根据本文表1的矩阵模型，以江苏开放大学为例，依据BJ数据，在对市、县开放大学的总体服务能力进行分析排序的基础上，通过对阶段性Xij数据的比较分析，遴选出10所左右的市、县开放大学作为体系内的核心成员，确定其为特色学院建设候选单位，参与江苏开放大学的专业建设和社会教育核心能力建设，形成基础能力和相对优势，从而打造区域“高点”，并承担对周边地区的教学支持服务任务，逐步在有关专业或项目上发挥辐射全省的功能；20所左右市、县开放大学作为一般成员，参与学历教育部分专业的人才培养工作；余者作为外围成员，以开展社会教育为主要任务。由于Xij数据的动态性，这样的分类也必然是动态变化的。由此，就可以形成以江苏开放大学为中心，由包括核心层、中间层、外围层共同构成的全新的省域开放大学体系。

根据以上设想和论证，2015年，江苏开放大学启动特色学院建设工程。江苏开放大学《关于特色学院建设的指导意见》(苏开大〔2015〕08号文件)明确指出，特色学院建设是办学体制和教学运行机制改革的创新举措，是全省开放大学体系建设的重要抓手，是构建江苏全民终身学习支持服务平台的关键节点。由于合作主体、建设目标和建设模式的不同，特色学院建设本着立足地方、扬长避短、多方合作、特色发展的原则，按照项目化方式管理。目前，建设的特色学院情况如下：

1.京东电商学院

该学院由江苏开放大学、宿迁市人民政府、京东世纪贸易公司三方合作共建。校方负责教学基本建设，政府负责办学基地建设，企业负责实践条件和校企一体化的实训基地建设。学院落户宿迁开放大学，围绕宿迁物流、电子商务等支柱产业，设置学历教育专业和非学历技能培训项目，采用线上线下相结合的教学方式，面向京东、宿迁，并逐步扩大服务区域，培养营销、客服、电子商务基层管理等方面的技能型、应用型人才。在相关专业和项目上形成整体实力后，为全省开放大学系统提供教学支持服务。

2.智能制造技术学院

经过前期的基础条件建设准备和专家论证，由江苏开放大学、苏州工业园区管委会、江苏汇博机器人技术有限公司三方合作共建的江苏开放大学智能制造技术学院于2017年3月16日正式成立。该学院落户于苏州工业园区开放大学，基于多元互动、聚力创新的理念和模式，致力于一方面为产业工人提供“零距离”学习的机会，另一方面为毕业生提供“零公里”就业的途径，从而培养工业机器人技术领域的紧缺人才，助推产业转型升级。

3.社区教育管理学院

由江苏开放大学、扬州市江都区人民政府合作共建的江苏开放大学社区教育管理学院于2017年3月30日成立，该学院落户于江都区开放大学。作为全国首家“社区教育管理学院”，其建设目标是：从增加社会教育的有效供给的角度，建立立足江苏、辐射全国的社区(老年)教育从业人员的培训基地，提升管理人员、教师的素质能力和业务水平，以更好地履行江苏开放大学在全省社会教育领域的领军责任，更好地服务和推进全民终身学习。

以京东电商学院等为样本，就办学模式、队伍建设、资源开发、平台沟通、管理机制等，江苏开放大学正组织开展深度的理论研究和实践探索。其他相关特色学院的建设和申报工作也在紧张进行中。

显然，特色学院的建设不只是区域性办学模式的改革和某个学科专业领域的人才培养模式的改革，它更是理念的变革、体系的重构和体制的创新，是差异化战略的具体实施。同时，也是市、县开放大学在多元化办学格局中、在开放大学体系中、在地方经济发展中的重新定位。

综上所述，差异化发展战略和“特色学院”建设的具体举措，作为开放大学体系建设的一个重要抓手，必将带来开放大学组织构架、运行模式、教学方式的变革。当然，这种变革会对原有的办学理念、利益格局产生冲击，从而引发局部的“阵痛”。只要以新发展理念为引领，在试点中不断研究探索，创新体制机制，深化人才培养模式改革，开放大学建设试点一定会取得预期效果，并在全民终身学习中发挥重要支持作用。

[1] 杨志坚.解放思想要贯穿开放大学建设的全过程[EB/OL].(2016-08-23).http:∥www.ouchn.edu.cn/News/ArticleDetail.aspx?Articleld=5c2bfc67-01f6-4375-b288-2e90e02.

[2] 吴进.基于使命的必然路径——浅论开放大学系统建设[J].江苏开放大学学报，2016(3):20-24.

[3] 伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].王承绪，等,译.杭州：浙江教育出版社，2011：113.

[4] 刘延东.坚持面向人人创新体制机制 努力办好中国特色开放大学[N].人民日报，2012-08-01(4).

[5] 张德明.开放大学系统建设：实践与思考[J].开放教育研究，2014(4):31-38.

责任编辑 冯丽樱

System Reconstruction under Differential Development Strategy:Innovation and Exploration of the System of Open University

WU Jin/

Jiangsu Open University

Due to the defect of management system and operational mechanism, the trend of homogeneous development inside the system, and Radio & TV University being free from the local economic and social development, severely restricts the transformation of Radio & TV University to Open University. It is an important basis for the construction of Open University to better serve the regional economic and social development based on the local in order to manifest its value of existence. It is also an inevitable choice for Open University to implement the development strategy of differentiation, leading the members of Open University system to the path of characteristic development, so as to realize system reconstruction. Taking Jiangsu Open University as an example, from the point of "college with special characteristics" construction, the resource allocation pattern of the system and organization form are discussed in terms of the realistic basis, strategic consideration and effect expectation of differential development, in order to provide reference for Open University system construction.

differentiation; system reconstruction; characteristic development; network structure

2017-03-31

10.13425/j.cnki.jjou.2017.03.009

吴进，江苏开放大学副校长，副研究员，主要从事远程教育、开放大学建设、高等教育管理研究(wujin@jsou.cn)

江苏开放大学“十二五”规划2015年度重点委托课题“开放大学办学体系建设研究”(15SEW-W-001)