基于学习型组织视角下的地方政府城市治理问题研究

吴晋竹

[摘要]近年来，城市治理逐渐受到我国地方政府的关注，如何提高地方政府的城市治理水平推进城市健康有序的发展成为政府工作的重心。本文将学习型组织应用到地方政府的城市治理中来，分析了我国地方政府在城市治理中遇到的阻碍，并借助学习型组织理论提出了提升地方政府城市治理水平的对策。

[关键词]学习型组织；地方政府；城市治理

随着治理理论的兴起，将治理理论应用到城市建设中越来越受到学者们和政府的关注。2015年12月20日，时隔37年，召开中央城市工作会议，政府已经意识到城市治理对我国未来发展的重大意义。提升我国的城市治理水平要求地方政府具备先进的治理理念，加强理论与实践学习，建设学习型组织是提高地方政府城市治理水平的有力保障。

一、理论概述

“学习型组织”的概念率先于1965年，由美国麻省理工学院的佛瑞思特（Jay Forrester）教授发表的《一种新型的公司设计》一文中提出，1990年，佛瑞思特教授的学生彼得·圣吉发表《第五项修炼一学习型组织的艺术与实务》，由此学习型组织理论成为最前沿的管理理论之一。本文将采用彼得·圣吉对学习型组织的定义，即“在其中，大家得以不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻开阔的思考方式，全力实现共同的抱负，以及不断一起学习‘如何共同学习”。

城市治理是从治理理论延伸而来，20世纪70年代末开始兴起，20世纪90年代治理在管理学、政治学等领域受到西方学者的广泛关注，从治理理论出发来研究公共管理方面的问题逐渐成为一种趋势，城市治理是将治理理论应用到城市公共事务管理中。本文认为，城市治理是在城市发展中，以政府、社会组织、公民个人三者为主体彼此间相互协调共同解决城市公共问题，加强城市管理，提供高效城市公共服务，推动城市可持续发展的战略过程。

二、地方政府在城市治理中遇到的阻碍

随着我国城市治理发展进程的不断深化，地方政府在城市治理中发挥的作用关乎着地方城市发展的命脉。城市在进步发展的同时，地方政府作为治理主体中的一员在城市治理过程中也暴露了一定的问题。

（一）地方政府及政府人员的城市治理观念弱化。城市治理是我国国家治理中的重要一环，是深化改革的重要内容。而地方政府及政府人员却在思想上忽视了城市治理的重要性，长期以来以追求GDP的增长为工作的核心内容，认为GDP是对其工作绩效的主要检验标准。地方政府及政府人员一定程度上以个人利益为中心，难以满足公众对城市基础设施建设和提供有效的公共服务的需求，缺乏对城市治理理论的研究、践行、投入和监管，致使城市发展中的经济管理、基础设施管理、社会管理、社会生态管理等矛盾凸显，影响城市快速发展的进程。

（二）地方政府在城市治理中过分强调主体地位。城市治理在我国的实际应用中，治理模式仍是以地方政府为主导的管理，没有从城市治理的角度反思政府的职能，这对我国建立健康有序的城市造成了阻碍。过分强调地方政府在城市治理中的地位，表现在地方政府参与到市场资源配中来，违背市场运行的规律，在一定程度上决定了企业招商引资的成败，进而引发一系列政府寻租事件。过分强调治理主体地位不仅违背了市场规律同时也弱化了政府的公共服务职能，生态问题、城市交通问题、城市住房问题、养老就业等长期需要政府解决的问题将受到影响。

（三）地方政府在城市治理执行过程中存在偏差。政府在城市治理中以自上而下的方式传达执行命令和要求，在传达指令的过程中治理目标容易受到地方政府利益和观念上的影响，致使目标难以贯彻或执行过程变形，加上执行过程中缺乏有效的监督机制，致使城市治理的顶层设计目标由于地方执行过程中的偏差而难以实现。同时，城市治理过程中需要各行政部门交叉配合共同完成，而地方政府各部门为了个人利益存在互相推诿扯皮的现象，无法明确执行主要负责人及主要部门，导致执行效率降低，执行效果走形，严重影响了城市治理目标的推进。

（四）地方政府在城市治理過程中缺乏完善的法律法规。法治化是城市治理有力推进的基础和保障，以法律为城市治理的依据才能为公众提供有效的公共服务。地方政府在城市治理中过分强调主体地位，忽视其他主体在城市治理中的积极作用，地方政府及政府人员城市治理观念弱化以及在执行中存在偏差一定程度上是由于缺乏完善的法律制度作为保障而导致的。没有完善的法律为保障，仅靠权力制约地方政府在城市治理中的职能将难以有效的运行，借助法律手段来规范地方政府在城市治理中的职能作用，才能促进城市的可持续发展。

（五）地方政府在城市治理中缺乏与其他主体间的系统协作。除了地方政府以外，社会组织、公民作为城市治理的主体并没有完全参与到城市治理的过程中来，缺乏系统性的协作，难以形成合力促进城市和谐发展。具体表现在地方政府在法律效力上还有经济投入上影响着社会组织的建立和发展，社会组织的发展依赖于地方政府，二者难以平等的参与到城市治理中。同样的，公民的民主权力有限，加上公民的民主意识淡薄，公民也难以在城市治理中提出建议和意见。

地方政府没有与社会组织和公民形成一个系统协作的整体，导致治理失衡，失去了治理本身的意义。

三、提升地方政府城市治理水平的对策

鉴于地方政府在城市治理中受到的阻碍，将学习型组织理论应用到地方政府的城市治理中来显得尤为重要，借助学习型组织理论能够让地方政府不断自我超越治理方式及方法，改变心智模式，促进地方政府、社会组织和公民共同学习并且系统协作。

（一）不断自我超越，创新地方政府城市治理方法。自我超越是推进地方政府城市治理水平提升的关键。提高城市治理水平需要地方政府公务人员不断自我超越，只有政府成员实现自我超越，地方政府组织才能不断超越。在城市治理中地方政府成员要充分认识到自身的优点和缺点，不断发扬自己的优点，克服自身的缺点，对自身有充分的认知。在自我超越的过程中，要明确个人目标，通过个人学习和组织成员的团体学习逐渐缩小现实和目标的差距，在学习中发掘个人的潜力实现个人目标。随着地方政府成员不断的自我超越有利于创新政府城市治理的方法，将现代信息技术融人到城市服务中来，利用大数据、云计算等技术加强城市环境管理、交通管理，通信管理，整合城市数字化建设，建立服务社会的智慧城市，提高城市治理的水平。

（二）转变心智模式，提升地方政府及政府人员的城市治理观念。心智模式影响着人们对事物的认知，也影响着人们解决问题的方式和方法，心智模式一经形成，就会按照个人习惯去思考问题、解决问题，并且不会轻易改变自己的心智模式。要提升地方政府在城市治理中的水平，就要改变以往的心智模式，不断学习新的治理理念和方式，摒弃原有的陈旧的思维观念。地方政府及政府人员要从根本上改变心智模式，从思维观念上重视城市治理，加强对城市治理理论的学习，在个人学习的同时也要带动其他成员共同学习，共同树立终身学习的目标，不断创新学习方式和内容，将所学应用到城市治理中来，从而提升地方政府在城市治理中的水平。

（三）纠正地方政府在城市治理中的执行偏差，实现共同愿景。共同愿景是组织成员共同追求的目标。只有实现共同愿景个人的理想和目标才能够实现。共同愿景不仅能够激发地方政府成员设定个人目标，而且能够促使组织成员不断努力地去实现个人目标。在城市治理过程中，地方政府组织成员要树立个人目标，从城市治理理念出发，严格要求自己实现城市治理的最终目标，尤其在贯彻执行的过程中，不能与中央政府的城市治理目标发生偏差。组织成员的个人目标要与组织城市治理的最終目标合二为一，使城市治理水平不断提高，实现城市健康可持续发展的共同愿景。

（四）加强团队学习，建立完善的地方城市治理法律法规。团队学习在自我超越和共同愿景的基础上建立，实现前两者才能加强团队学习。团队学习有利于地方政府成员对城市治理问题的深入理解，发挥创新驱动力，形成拥有无限潜力的团队，团队学习运用汇谈和商讨两种方式开展交流，通过这两种方式来激发成员的创造力。在汇谈和商讨的过程中集思广益来不断发现城市治理法律法规的缺失，在共同学习中拓宽思路、扩充知识，不断完善城市治理法律法规，将共同学习的成果融人到法律法规中，根据现实环境来建立适应时代发展的法律法规，同时要注重对法律法规的监督，这也是对团队学习成果的一种检验，从而将城市治理的经验以制度和法律的形式固定下来。

（五）运用系统思考，提高地方政府在城市治理中的水平。系统思考要用系统的观点来分析问题和解决问题，从微观和宏观的角度来看透事物发展的本质，洞察事物的整体和局部，而不是单一的分析问题的原因以及解决问题的对策。系统思考将前四项修炼整合起来，对学习型组织理论进行升华。因此，地方政府成员要建立系统思考的思维方式，在城市治理的过程中不断的反思来提升个人的思考能力，系统思考有利于地方政府从战略角度规划城市发展的方向和城市治理的重心，制定实现城市治理目标的战略和战术，理清我国城市治理过程中的现实环境和客观阻碍，进而系统的推动地方政府城市治理水平的提升。