国外污染场地修复政策及对我国的启示

陈瑶，许景婷

(南京工业大学经济管理学院，江苏南京 211816)

国外污染场地修复政策及对我国的启示

陈瑶，许景婷

(南京工业大学经济管理学院，江苏南京 211816)

城市化和工业化发展带来经济增长的同时，也给我国造成大量的场地污染问题。首先探讨了我国现阶段污染场地的修复状况，分析了我国场地修复存在的问题，主要有污染场地修复数量巨大、场地修复技术粗放单一、场地修复资金较为缺乏、法规管理体系尚不完善；其次对欧美发达国家的污染场地修复扶持政策进行了详细阐述，分别从欧美国家污染场地的修复成本、投融资能力、环境政策实施等方面展开讨论；最后在借鉴欧美国家先进的场地修复技术及应用案例、相对完善的场地修复管理体系的基础上，构建环境保护政策强制力下我国污染场地修复的管理机制，包括污染场地修复的外部保障体系、污染场地信息与风险识别体系、污染场地修复的内部实践体系。

污染场地；场地修复；扶持政策；管理机制

城市化和工业化的快速发展在带来经济增长的同时，也给我国带来日益严峻的环境污染，特别是造成大量的场地污染问题。根据2014年《全国土壤污染状况调查公报》，我国土壤环境状况总体不容乐观；全国土壤总采样点超标率为16.1%，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。我国针对污染场地修复的前期场地调查、修复风险评估、修复技术采纳和政策扶持等一系列管理体系已开展了许多相关研究，由于相应的管理体系尚未完善，具体到污染场地修复过程中，仍然存在着法律法规不健全、污染场地资料缺失、污染场地修复技术工程营运不足、污染权责不清、场地修复的投融资金落实不到位以及污染场地引发的地下水修复等一系列问题[1]。本文在分析我国污染场地特征及场地修复状况的基础上，借鉴欧美国家场地修复的管理体系，提出我国污染场地的修复机制，以期为我国污染场地修复的管理政策发展提供理论借鉴。

1 我国污染场地修复的管理现状

1.1 污染场地修复数量巨大

我国矿区的污染区域已达到300多万亩，实际修复的仅不到20%，由于绝大部分场地在使用过程中都没有采取相应的土壤和地下水保护措施，因此大部分工矿业场地、固体废弃物和垃圾填埋场均存在一定程度的土壤和地下水污染问题[2]。目前，国内城市中遗留下来约有5000个以上的污染场地，包括已经被污染的和潜在污染的场地。如果没有足够的前期调查和对场地进行修复，施工过程中将导致急性中毒事故。例如，北京和武汉曾发生在以前的农药厂址施工时因场地有毒物质导致工人住院治疗，广州由于土壤污染致使亚运村被迫改址，但是现在这块污染场地仍然被当地居民在不知情的状况下用于新建房屋[3]。

近年来，全国各地针对污染场地开展了一系列的修复工程，修复场地大部分位于发达城市，如北京炼焦煤气厂污染场地的异位修复[4]、上海电子机械厂污染场地及地下水修复工程[5]。

1.2 场地修复技术粗放单一

国内对土壤污染中有机物或者重金属污染仍然以阻隔填埋与异位修复或植物修复为主[6]，其中植物修复技术发展于2000年以后，是目前研究最多、发展最快、应用最广的修复技术[7]。我国大部分污染场地修复工程实施集中在借鉴欧美国家技术的基础上模仿，因此修复设备的生产研发、修复过程的运营、修复技术的应用规模等尚处在起步阶段。虽然第一批场地修复技术目录包括土壤阻隔填埋、固化/稳定化技术等15项修复技术，但实际工程应用中仍然非常粗放，修复过程中会出现修复失效、过度修复或者修复风险较大等问题[8]。在具体修复技术应用层面上，修复技术和修复方案相对单一，且过度依赖传统的阻隔填埋或者固化/稳定化的处理技术[9]。

1.3 场地修复资金较为缺乏

我国缺乏对污染者追责问责机制，因此污染场地修复行为责任主体不明晰，未来较长时间内修复资金都将依赖各级政府以及财政拨款。“十二五”期间，中央政府直接用于土壤修复方面的治理资金达300亿元。此外，部分多边机构也为土壤修复产业提供了额外资金，例如价值4.5亿元的世界银行项目“中国污染场地修复项目”[10]。但由于我国需要修复的场地数量巨大，分配到每个修复场地的费用很少，与美国20世纪90年代污染土壤修复近1000亿美元的资金更是相去甚远。

1.4 法规管理体系尚不完善

2014年国家发布了一系列技术性污染场地准则，为开展污染场地环境调查、风险评估、修复治理提供了技术指导和支持，但是仍缺乏专门的场地污染法律来规范场地管理程序和修复市场。部分省份的场地污染标准比国家标准发展更完善，尤其对于一些城镇化快速发展需要管理污染场地的发达城市，如北京、上海、重庆、沈阳、深圳，当地很多标准被用于完善国家污染场地的政策制定。场地修复不仅是修复技术及方案确定的过程，还包括前期调查、风险管理、修复评估及过程监管，由于缺乏类似美国的《资源保护和回收法》和《超级基金法》等专门针对污染场地管理的法律法规，导致污染治理责任主体难以认定，无法进行后续修复工作的落实。现有的不能分离重金属的场地修复技术如阻隔填埋、固化稳定化等都存在长期的潜在环境风险，需要后期持续性的环境监管，因此迫切需要加强长期风险防范的具体管理制度。

2 国外污染场地修复的政策支持

20世纪60年代开始，发达国家已经开始发展环境修复，美国的污染场地修复历经“超级基金”的三轮变革与创新，在技术、立法和资金上不断完善，1990年前后主要以填埋和焚烧处置为主，21世纪以来其环境修复理念已经转为资源的修复、污染场地的风险管理、评估以及经济和社会效益的决策。加拿大土壤修复主要以污染者自我修复为主，各省在联邦政府指导下实施立法，联邦政府则对国有土地和“遗孤”土壤实施修复管理。英国和日本则主要借鉴美国模式。同时，欧美发达国家广泛采用基于风险的管理策略，开展了一系列可持续发展的污染场地修复评估与实践研究，包括修复技术筛选矩阵、多目标决策支持技术、费用效益分析、生命周期评估、环境效益净值分析等定量评估模型以及文件导则、决策流程图、计算机软件等决策支持系统，其关键技术方法包括污染物的土壤质量环境准则制定、修复技术研发及应用、污染场地的风险管理及评价等。这些管理决策系统与技术手段为污染场地的前期调查、风险特征、评估决策以及后期的修复管理提供了理论支撑、技术保障和法律依据[11]，如图1所示。

图1 发达国家污染场地修复的管理体系Fig.1 Management system of contaminated site remediation in developed countries

2.1 美国污染场地修复的政策支持

1980年美国议会通过《综合环境反应、补偿和责任法案》，也就是众所周知的“超级基金”，这项法案填补了污染场地修复的空白。“超级基金”设立了高达16亿美元的信托基金，专门用于治理无法确定责任方的污染场地，并通过确定“潜在责任方”，以“污染者付费原则”解决修复经费问题。1980—2015年，美国国家环保局(EPA)设立的国家优先处理目录(NPL)和基金替代协议(SSA)共纳入1439个污染场地，受地下水污染迁移的场地累积1138个。截至2015年，NPL中已有1177个场地完成物理修复实施工程，“超级基金”项目共完成93 901个污染场地的评估[12]。除了设立超级基金，EPA还通过多元化的融资渠道来支持场地修复的资金需求。超级基金(EPA以及潜在责任组织)联合美国能源部、美国军方、州政府修复计划、资源保护和回收、地下储备、私人公司共同成为美国污染场地修复的资金来源渠道，其中国家能源部是当前美国污染场地修复的最大责任方，污染场地年修复费用均超过20亿美元。同时，美国提出“棕地开发”的土壤环境管理模式：国家鼓励企业进行土壤修复和土地开发，并对由于污染而不能有效开发的土壤提供各种补贴和政策优惠，从而使美国场地修复产业呈现良好的发展前景。美国除在超级基金中设立修复技术和法规，制定风险管理的策略和工程评估，还参与地方州环保署设计系列的环境修复实践工具共同完善场地修复管理，如明尼苏达州环保署实施的全过程污染场地风险管理决策支持系统以及伊利诺斯州实施的污染场地修复技术评估矩阵等[13]。

美国在环境诉讼方面推动部分类别对原有污染场地清理的做法，对我国的污染场地治理也有很多借鉴意义，尤其是污染场地涉及地下水污染的场地修复问题。美国联邦政府和州政府在土壤和地下水污染环境责任方面制定有一系列法律，如表1所示。相关法律规定了排污者需要负责治理污染并赔偿由于污染对环境造成的财产损失。联邦和州环境行政部门可以依法要求排污者停止排污，并对已经污染的土壤和地下水进行治理，同时联邦和州检察机关可以向法院起诉要求赔偿并加快治理污染；直接受害的单位和个人也可向法院起诉要求赔偿并加快治理。

表1 美国土壤和地下水污染环境责任相关的法律

2.2 欧盟污染场地修复的政策支持

欧洲环境局(EEA)联合研究中心对39个欧盟国家(包括33个EEA成员及6个EEA合作成员，称为EEA-39)中近1/3的土壤进行了调查，发现每1 000名居民居住地中有4.2个潜在污染场地，每10 000名居民居住地中有5.7个污染场地。初步推断整个欧洲约有250万个潜在污染场地，其中约14%(3.4万个)的土壤可能已经被污染且需要修复。截至报告日，EEA-39中27个成员国约117万个潜在污染场地已经得到识别，约占EEA-39总污染场地的45%。EEA-39污染场地总量估计达34.2万个，其中1/3的污染场地已经被识别，约15%的污染场地已经得到修复。28国已经实现了在报告中呈现全面的污染场地目录，25国已经建立了污染场地中央国家数据库。

欧盟污染场地管理的总支出，平均约42%来源于各国的公共预算，最高如爱沙尼亚为90%，而比利时为25%；每年污染场地管理的国民支出约为人均10欧元，从塞尔维亚的2欧元到爱沙尼亚超过30欧元不等，相当于0.4欧元/百万GDP。污染场地管理的全国财政支出中约81%用于修复，仅15%的支出用于场地调查。德国实行“谁污染、谁付费”原则，如果污染企业无力治理，即使向政府提出申请并获得批准，仍要承担10%的费用，其余90%的费用由联邦政府和州政府共同承担。针对历史遗留的矿区，德国联邦政府成立了专门的矿山复垦公司，复垦所需资金按照联邦政府75%、州政府25%的比例分担。面对严峻的污染场地修复形势，欧盟各国也正致力于污染场地风险管理模式的相互借鉴与协调，已经初步构建了包括场地修复政策、标准、市场、决策等统一的污染场地管理体系。

3 构建我国污染场地修复的管理机制

修复产业属于政策驱动型的产业，通常基于国家节能减排和环境保护的目标，以政策法规的强制性为基础，间接地、被动地实现修复需求。在借鉴欧美国家场地修复技术及研发、工程应用、管理体系等经验的基础上，立足污染场地特征、经济社会发展、科研水平及现阶段技术水平等，构建我国场地修复的管理机制。环境保护政策对污染修复的强制力推动修复产业的发展，政府采取相应的激励政策应对企业的污染修复行为，企业实施场地修复工程也促进场地修复政策体系的完善。修复产业的内部实践活动以修复技术体系与投融资体系为核心，在外部保障体系、信息系统与风险识别体系的支持下，构成相互反馈的动态管理机制，如图2所示。

图2 环境政策引导下我国场地修复的管理机制Fig.2 Management mechanism of site remediation conducted by environmental policies in China

3.1 污染场地修复的外部保障体系

污染场地修复管理机制的外部保障体系由贯彻整个修复过程的环境经济学理论、欧美场地修复成熟经验、我国相关环境法律以及污染场地责任制构成。环境与经济的可持续发展是污染治理的根本理论前提，因此污染场地的环境修复应遵循基本的环境经济学原理，在我国环保法律的大环境中实施具体的场地修复实践。由于我国的污染场地产业起步较晚，因此需要借鉴欧美国家成熟的场地修复技术及工程案例，并根据我国场地污染的不同特征来实际应用。以“超级基金”为启发点，遵守《环境保护法》中“污染者付费”的原则，落实污染者责任，实现污染修复全过程的责任追究体系，坚持“污染责任终身制”原则，有效促进环境法律法规在场地修复中的执行力，切实解决当前我国污染场地责任追究过程中的追责问题。

3.2 污染场地信息与风险识别体系

污染场地管理机制中信息与风险识别体系主要由基础信息体系与风险评估体系构成。2005年4月至2013年12月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查，全国土壤的点超标率为 16.1%。这些只是对土壤的总体状况、污染类型和区域的调查，对具体污染场地的土壤和地下水污染物都缺乏基本的信息数据，部分已经调查的污染场地存在数据和资料严重缺失的状况。因此，针对需要修复的污染场地，须进行场地调查和风险评估，构建信息的共享平台与管理体系，以区域为单位建立类似美国“国家优先治理目录”的场地档案或者类似欧盟的污染场地中央数据库。借鉴发达国家的修复理念，风险评估的目标也应从环境、经济和社会效益的多目标管理决策出发，寻找最合理解决污染场地风险评估的途径。

3.3 污染场地修复的内部实践体系

污染场地修复管理机制的内部实践体系由修复技术体系与投融资体系构成。发达国家的修复技术已经从简单的技术应用与研发发展到修复技术的筛选与评估，因此我国污染场地修复可以借鉴先进的修复技术，并结合我国土壤的实际状况构建较为完善的修复技术标准体系，在污染场地大量实际案例应用的同时能与场地调查及评估体系相结合，实现场地不同污染类型的修复技术选择与评估。鉴于修复技术筛选存在的随意性和盲目性，场地修复技术体系应以修复技术原理为基础，构建场地修复的国际交流和合作平台，结合国外先进场地修复技术的应用案例，规范和优化国内场地修复技术的选择。由于无法追究责任方，缺乏相应的融资手段，我国污染场地修复的资金来源单一，70%以上的修复费用来源于国家财政；而美国和欧盟的场地修复资金来源广泛，均呈现多元化融资渠道，且60%以上的污染控制资金均由私人企业或社会来支付[14]。随着我国场地修复产业的市场需要不断扩大，财政拨款无法满足场地修复的资金需求，因此必须创新现有的资金投入，扩展投融资渠道，有效吸引更多的社会资金进入修复产业。

4 结语

场地污染由于其隐蔽性、滞后性、不可逆转等特点存在极大的风险和环境危害。通过分析近年来我国场地修复的现状、相关的环保法规、修复技术标准、及工程案例实施，在借鉴欧美国家场地修复先进技术和系统的场地修复管理机制的前提下，意识到场地修复产业风险与机遇并存，我国污染场地土壤修复蕴含巨大市场需求。

我国污染场地修复产业的发展是复杂的博弈过程，涉及国家、地方政府及相关的环保部门、污染责任方、污染受害方、污染治理方等多方利害相关人，修复过程需要循序渐进地发展。因此面对场地修复发展的困境，需要构建完善的场地修复产业管理体系，以环境法律法规、可持续发展理论为支撑，遵循“污染者付费”原则及污染追责机制，在场地调查和风险评估的保障下，借鉴国外先进的修复技术标准体系及科研设备，创新修复产业的投融资机制，通过多渠道资金筹措方式全面提升我国场地修复的技术水平以及产业的国际竞争力。

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The Policy of Foreign Contaminated Site Remediation and Its Enlightenment to China

CHEN Yao, XU Jing-ting

(College of Economics and Management, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

With the development of urbanization and industrialization, China’s economic growth has also caused a lot of site pollution problems. Firstly, the present situation and problems of restoration of contaminated sites in China were discussed in this paper. Secondly, supporting remediation policies of contaminated sites in the developed countries such as Europe and America were elaborated in detail, including remediation costs, ability of investment and financing, and environmental policies. Based on the experience from these developed countries, including advanced technology and application of site remediation, and relatively completed management system on site remediation, we constructed a management mechanism for contaminated site remediation under the effect of environmental protection policies. The management mechanism was comprised of external security system of contaminated site remediation, information and risk identification system for contaminated sites, and internal practice system of contaminated site remediation.

contaminated site; site remediation; supporting policy; management mechanism

2016-10-25

江苏高校哲学社会科学研究项目“企业生态修复与环境保护政策的互动机制研究”(2015SJB085)

陈瑶(1982—)，女，江苏扬州人，讲师，博士，主要研究方向为环境会计、财务管理，E-mail：cy1087@126.com

10.14068/j.ceia.2017.03.011

X53

A

2095-6444(2017)03-0038-05