港口总体规划环评与规划互动的理念与实践

谢燕，郑超蕙

(交通运输部规划研究院环境资源所，北京 100028)

港口总体规划环评与规划互动的理念与实践

谢燕，郑超蕙

(交通运输部规划研究院环境资源所，北京 100028)

与规划编制开展全程互动是规划环评的首要技术原则。基于我国数十个港口总体规划环评的经验，以宁波-舟山港规划环评为案例，探讨了港口规划环评与规划全程互动的目的与意义，提出了互动的三个主要阶段，即规划启动时的“理念互通”阶段、规划方案研究时的“协同工作”阶段和规划报告完成后的“评估优化”阶段，分析了各阶段互动的方式和预期成果，以期探讨在港口规划环评中开展全程互动的机制与有效模式。

互动；规划环境影响评价；港口总体规划

规划环评是具有预防功能的环境管理工具，是将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的[1-2]。与规划开展全程互动是规划环评的首要技术原则。《规划环评技术导则 总纲》明确要求，规划环评应在规划纲要编制阶段(或规划启动阶段)介入，并与规划方案的研究和规划的编制、修改、完善全过程互动[3]。实践证明，实现早期介入、全过程互动是发挥规划环评作用的重要条件[4]。

虽然环保主管部门和规划主管部门十分关注规划与环评互动的成效，然而在实践过程中，尚未形成成熟的互动模式，对于互动的介入时间、成效难以把握。我国已完成数十个港口的总体规划环评[5]，本文基于规划环评经验，以宁波-舟山港规划环评为案例，探讨港口规划环评与规划全程互动的目的与意义，提出各阶段互动的方式和预期成果，以期探讨在港口规划环评中开展全程互动的机制与有效模式。

1 港口总体规划及其环评发展概述

1.1 港口总体规划

港口是指具有船舶进出、停泊、靠泊、旅客上下、货物装卸、驳转、储运等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域[6]。港口总体规划是指一个港口一定时期的具体规划，一般由设区的市级交通主管部门组织编制，重点是确定港口性质、功能和港区划分，根据港口资源条件、吞吐量预测和到港船型分析，重点对港口岸线利用、水陆域布置、港界、港口建设用地配置等进行规划[7]。

港口总体规划在我国港口规划体系中处于“承上启下”的地位，着眼于单个港口的长远发展，侧重港口资源的合理利用，主要研究港口空间发展的整体框架，重点解决港口性质功能、岸线资源利用、港区布局等战略层面的问题。其上，港口布局规划从空间、运输系统等方面研究和确定一定范围内港口的合理分布，明确各港口在地位、作用、主要功能上的差异性安排等，指导区域内港口总体规划的编制；其下，港区、作业区详细规划对特定港区、作业区进一步深化和落实，指导港口建设项目开展前期工作。

1.2 港口总体规划环评

根据《环评法》的要求，港口总体规划属于需依法开展环评的专项规划。环境保护主管部门和交通运输主管部门发布了一系列文件，多次重申了编制港口总体规划时应依法开展环评，并逐步建立了规划环评的工作机制和技术方法。

>>2012年后，港口规划环评进入规范化、成熟化阶段，关注的重点提升到环境影响评价的科学性、有效性和规范性。

中国港口规划环评工作已经历了三个阶段[7]。2007年以前为初步探索阶段，先后在上海港、厦门港等开展了探索性的规划环评实践，管理部门与学界主要围绕环评的功能、定位和必要性展开讨论。2007—2012年是快速发展阶段，先后开展了十几个港口规划的环评，各方逐步达成共识，对管理和技术体系进行了更为全面和深入的探索，开始着重于环境影响评价的完整性和适宜性。以《港口总体规划环评技术要点》的发布为标志，2012年后，港口规划环评进入规范化、成熟化阶段，关注的重点提升到环境影响评价的科学性、有效性和规范性。

2 港口总体规划环评介入的时机与方式

一般情况下，由规划编制单位和规划编制技术机构一起成立规划组，由规划编制单位和规划环评技术机构组成环评组，规划环评与规划的互动主要在规划组和环评组之间开展。考虑到规划编制的关键节点，可以将互动过程归纳为如下三个阶段：规划启动时的“理念互通”阶段、规划方案研究时的“协同工作”阶段和规划报告完成后的“评估优化”阶段。下文将结合宁波-舟山港总体规划环评实践，分析规划环评介入的时机及其互动的内容与成效。

2.1 宁波-舟山港总体规划主要内容

宁波-舟山港位于浙江省宁波、舟山两市，是我国沿海主要港口和国家综合运输体系的重要枢纽，也是全球排名前十位的知名大港。2016年全港货物吞吐总量突破9亿吨，成为全球首个“9亿吨”大港，其中集装箱吞吐量2156万标准箱(TEU)，增幅位居全球前五大港口之首。

《宁波-舟山港总体规划(2014—2030年)》规划宁波-舟山港的港口岸线总长659公里，但受地理条件限制，总体比较分散，形成“一港、四核、十九区”的空间格局，分为19个港区(宁波港域8个、舟山港域11个)、70多个作业区。预计2020年、2030年货物吞吐量分别达到11.7亿吨和14.4亿吨，集装箱、金属矿石和石油及其制品将是宁波-舟山港运输量最大的三类货种。同时，规划新增、调整航道21条，新建、扩建、调整锚地48处。

规划自2012年启动编制，同期启动了规划环评工作。其间，规划与规划环评开展了全过程的积极互动，取得了明显实效。2016年6月《宁波-舟山港总体规划(2014—2030年)环境影响报告书》由环境保护部会同交通运输部审查通过。规划吸收了部分环评意见，于当年12月由交通运输部会同浙江省人民政府正式批复。

2.2 规划启动阶段的“理念互通”

港口总体规划在启动阶段的工作形式，通常是规划编制单位向技术机构提出总体规划需求，共同确定规划的总体思路。环评在本阶段介入的形式可以通过参加规划启动会、需求对接会等，参与规划需求的讨论，增进双方的相互理解。对于环评技术人员，可进一步加深对规划的认识，在后续深入评价时能够体察港口发展的真实需要。对于规划编制人员，可认识到规划区域内的环境制约因素，规划的原则、思路、方法及有关方案制定应遵循的环保依据，在细化规划方案时能够时时贯彻“在保护中发展”的理念。规划组和环评组还可就“在发展中保护”开展讨论，深入交流港口发展存在的、但可借助规划规避或解决的环保问题，建立起环评组与规划组的合作机制。

在宁波-舟山港规划环评中，环评技术人员参加了由规划编制单位、规划编制技术机构及两市港航管理部门召开的相关筹备会议。规划编制单位首先提出了本次规划编制的总体需求，两市分别对于本市港口发展情况、需要规划解决的重点问题进行了说明。环评技术人员重点介绍了宁波、舟山海域的环境特点、重要敏感区域和保护对象、环保和海洋管理的相关要求等，并提出在油品布局、象山港湾内的港口布置等方面需要予以特别关注。环评技术人员提出的建议意见得到规划编制单位的认同，明确提出规划不得超出环保底线，与海洋功能区划等区划不符、涉及重要环境敏感区的岸线不纳入规划，并明确要求规划组要特别注意环保要求，加强与环评组的沟通。会后，规划组与环评组即建立了合作机制，两组项目负责人分别成为对方编制组的成员，环评组制作了宁波、舟山及其周边区域的环境敏感目标空间分布图，提交给规划组参考。

2.3 方案研究阶段的“协同工作”

规划方案研究阶段是规划编制的主体工作阶段，也是规划环评开展工作的主要阶段。规划组和环评组需要相互协助，共同推进，互动形式包括联合调研、定期召开讨论会、对规划方案的变化做出初步环境评估、协助编制规划研究报告等。通过“协同工作”进一步落实环境保护要求，并将需要通过规划解决的环境问题纳入规划方案。

在宁波-舟山港总体规划方案研究阶段，规划组和环评组同步开展现场调研工作，一同听取各区县对港口规划的需求，并收集环境保护相关资料，了解区域突出环境问题。在长达三周的调研过程中，两组成员相互熟悉，并在现场踏勘的过程中充分交流讨论当前港口发展中存在的环境问题，建立了良好的沟通基础。经过与环评组的互动，规划组充分认识到港口合理规划对环境保护的意义，在规划编制的诸多方面都融入了环保理念。规划明确提出了“开发与保护并重，鼓励发展、优化发展和暂缓发展相结合，合理、有序利用港口资源，促进港口的可持续发展”等规划原则。针对当前港口发展过程中的环保问题，从规划层面予以关注，如针对舟山岸线开发模式相对粗放的问题，规划明确了“岸线审批严格符合规划、岸线利用注重分级管理、岸线开发实行有序引导”等原则，并对于规划岸线分类方法进行了创新性的改进，将岸线由规划岸线和预留岸线两类调整为重点港口岸线、一般港口岸线和预留港口岸线三类，进一步明晰了规划期内新增港口岸线利用的优先顺序，将有力提升港口岸线突出重点、有序开发的引导作用。在规划方案征求意见调整过程中，每当规划有新增岸线需求时，规划组均会首先征求环评组的意见建议，明确新增岸线是否符合环境准入要求，继而开展后续研究工作。同时环评组与规划组共同编写规划报告中的环境保护规划相关章节，将港口发展过程中需要落实的环境保护措施，写入规划报告中。

2.4 规划方案形成后的“评估优化”

通过规划方案的研究和论证，从满足社会经济发展需求的角度，规划组即可为港口确定规划方案，此时环评组需开展详细的环境影响评价，重点对空间布置的环境合理性提出优化调整建议，就意见建议的可行性与规划编制单位进行讨论，以确保规划方案也能满足区域生态环境保护的需求。

宁波-舟山港规划环评组分别从港口的规模、岸线利用规划、港口空间布置等方面开展了评估工作，并且与规划组针对各条调整意见的可行性进行了深入讨论，对于在港口发展中需要重点保留、且从环境敏感度可以接受的岸线，征求了相关主管部门的意见，提供了支撑性的文件，对于其他岸线提出了取消或缩减的建议。由于环境数据、技术方法等制约，相关环保规划区划、环境容量评估并不能为大部分港口岸线的取消或缩减提供有力支撑，因此环评组不断与规划组进行反复沟通，探寻规划的核心需求，寻找优化调整的突破点，最终报告提出了缩减100多公里港口岸线的建议方案，从环保角度大幅缩减了港口岸线的规模，同时因能够满足规划的核心需求，建议方案更容易被采纳和落实。

3 港口规划环评与规划互动面临的难点

当然，要达到与规划互动的目的，还存在一些难点，需要在实践中进一步探索。

一是当规划组和环评组由不同机构组成时，建立的沟通机制可能存在较大的局限性。规划编制单位将成为联通规划组和环评组的“枢纽”，在互动机制中的地位更加凸显。环评组也可进行多种努力，主动规划编制单位宣传同步推进规划和规划环评的必要性和重要性，选择共同调研等适宜的互动策略，主动跟踪规划的进展情况，及时主动地提供区域的环境敏感区分布情况及有关环保要求等，增进与规划互动的有效性。

二是如何探寻规划的核心需求。港口总体规划一般是以15～20年为期，为港口发展绘制空间布局蓝图。优秀的规划能够科学地判断未来经济发展的预期及其运输需求，从而选定合适的港口规模，也在空间上对宜港岸线进行优化组合，形成合理的规划方案。但由于岸线资源的稀缺性，港口管理部门往往希望尽可能地将宜港岸线全部纳入规划，以留足发展空间。然而与之相伴生的环境问题也会随之而来，如规划保留的港口岸线充足，后期在港口岸线选择和使用的过程中，可能因为对资源利用效率的考虑不足，对于港口建设单位的选择慎重程度不够，从而造成资源的浪费。基于此，环评需要在与规划互动的过程中，积极探寻规划的核心需求，在协助确保布局方案能够满足核心需求的前提下，适度预留发展的空间，减少资源浪费。而环评人员通常缺乏港口规划编制的专业知识，因而应当尽可能全面地了解规划方案制定的需求和过程，多与规划编制单位、技术人员交流，并在规划的咨询与审查过程中，深入思考专家的意见和建议。

4 结论与建议

规划环评与规划互动是环评优化规划方案的重要方式和途径，除了评估规划方案的环境合理性以外，更重要的是在与规划互动的过程中，将环保理念融入规划、将环境因素纳入综合决策中，这就要求环评要与规划同步开展、早期介入，并开展积极有效的互动。与其他类型的规划和规划环评相似，传统的港口总体规划环评认为当规划未形成初步方案时,评价缺乏对象，容易出现空对空、无从下手的现象，多选择在规划成果基本形成后才启动环评。在这种模式下，环评人员几乎不参与规划方案的酝酿、比选和修改过程，环评只能对规划方案进行局部修补，难以进行全局性的改进，甚至出现环评提出的改进建议，规划方案难以落实或接受的情况，环评无法发挥规划环评的“源头预防”作用。因此，在规划启动时及时介入是更佳的选择。

在规划编制单位、规划技术单位、规划环评技术单位之间建立良好的互动机制是保证规划与环评互动效果的重要基础。环评组需要与规划组建立畅通的互动关系，在规划编制前、编制过程中和方案形成后几个关键节点采用不同形式，将环保要求落实到规划方案中。环评单位还需要在实践中不断探索与规划编制单位、技术单位建立互动机制的途径和方法。规划编制单位敲定规划的需求，因此对其规划理念的引导，将对规划成果产生最为深刻和突出的影响。规划技术人员是将规划需求转化成规划方案的主体，与其沟通是互动的另外一个重要方面。在相同的需求条件下，可引导规划技术人员选择远离敏感区的空间位置、资源利用更加集约的布局方式，针对目前已经建设的港口提出退让、转移、优化等建议，甚至从规划的方法上有所创新，满足环境友好、资源节约的要求。环评人员也应通过不断积累经验，加深对规划方案形成过程的理解，从而有的放矢地提出更为有效的优化调整建议。

[1] 邢明敏, 何潇. 规划环境影响评价现状与对策分析[J]. 资源节约与环保, 2015(5): 90.

[2] 欧阳丽, 包存宽, 王晓明. 交通噪声环境影响及互动式规划环评的应对[J]. 城市道桥与防洪, 2011(9): 1- 4.

[3] 环境保护部. HJ 130—2014 规划环评技术导则 总纲[S]. 北京: 中国环境出版社, 2014.

[4] 刘贵云, 赵鑫. 《规划环评技术导则 总纲》评析[J]. 环境影响评价, 2014(5): 6- 8.

[5] 汪守东, 徐洪磊, 李悦. 中国沿海港口总体规划环评研究[J]. 环境科学与管理, 2016, 41(10): 157- 160.

[6] 程金香, 徐洪磊, 吕蓉. 港口总体规划环评指标体系及评价方法初步探讨[C]//中国航海学会2005年度学术交流会优秀论文集. 北京: 中国航海学会, 2015.

[7] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国港口法[Z]. 2015.

The Concept and Practice of Interaction between Port Overall Planning EIA and Planning

XIE Yan, ZHENG Chao-hui

(Transport Planning and Research Institute, Ministry of Transport, Beijing 100028, China)

Keeping interaction with the planning is the primary technical principle for planning EIA. Based on the experience of dozens of port planning EIA and the case study of Ningbo-Zhoushan port, this paper firstly discussed the purpose and meaning of the interaction between port planning EIA and planning. Secondly, three interaction stages were proposed, namely “concept communication” stage at the beginning of planning, “work together” stage while studying the planning scheme, and “evaluation and optimization” stage after the planning. Thirdly, this paper analyzed the methods and expected outcomes for the interaction mentioned above. At the end, the effective mode and mechanism of interaction between planning EIA and planning were concluded.

interaction; planning environmental impact assessment; port overall planning

2017-04-06

环保公益性行业科研专项“基于遥感技术的沿海港口总体规划环评生态承载力评价方法研究”(201409100)

谢燕(1979—)，女(高山族)，河南永城人，高级工程师，硕士，主要从事交通运输节能环保方向政策、规划研究，E-mail：xieyan@tpri.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.03.009

X820.3

A

2095-6444(2017)03-0031-04