地方财政风险及其影响因素研究：基于财政脆弱性视角

■张宁

地方财政风险及其影响因素研究：基于财政脆弱性视角

■张宁

近年来，随着财政赤字不断增加和政府债务急剧膨胀，引发了人们对地方财政风险的担忧。本文通过构建财政脆弱性指标并进行实证分析，探讨了影响地方财政脆弱性的因素，结果发现：2004年至2012年，财政出现“脆弱”状态的地区越来越多，而2013年以后，财政出现“脆弱”状态的地区逐渐减少。通过构建系统GMM面板模型，结果显示滞后一期的财政脆弱度、经济增长、经济增长波动以及失业率对地方政府财政脆弱度有显著的正向影响，而通货膨胀、人口老龄化对地方政府财政脆弱度有显著的负影响。

财政风险；财政脆弱度；影响因素；系统GMM

张宁（1988-），中国财政科学研究院（原财政部财政科学研究所）博士研究生，研究方向为财政理论与政策。（北京100142）

一、引言

根据国际惯例，衡量政府财政风险主要有负债率、赤字率这两个评价指标，而且大部分学者引用国际上通用的财政赤字率不得超过3%、债务负担率不得超过60%的财政标准，并认为我国公债负担率、财政赤字率没有超过警戒线水平，与发达国家相比，我国财政状况是比较健康的。但是，这并不能说明我国财政状况良好，一方面是因为发达国家很大一部分是由于其漫长的发债历史才导致其公债负担率如此高，而中国在1981年才发行债务；另一方面，不能完全依赖负债率和赤字率去评估政府的财政政策“好”与“坏”。例如，相比较通过“昂贵”的融资以拥有较低公共债务比率和赤字率的国家，那些公共债务率和赤字率虽高的国家，但其能够借到利率低于经济增长率的“便宜”资金，其财政状况其实要比前者更好。因此，《马约》所规定的所谓“国际警戒线”的属性不具有广泛适用性，在评价财政状况时，若仅仅去分析公共债务负担率和赤字率可能是错误的。如郭玉清(2011)就指出，逾期债务累积和财政赤字对财政安全具有重要的影响，但作为评价财政状况的两个静态指标，只是说明了财政风险的可能性。

政府财政可持续性研究逐渐成为判断财政风险的潮流，评价财政可持续性主要有三种方法，目前更多的国内学者采用新古典的偿债能力法，检验公共债务的非蓬齐博弈条件，代表性的文献有：郭庆旺（2003）；石柱鲜、王立勇（2006）；周茂荣、骆传朋（2007）；涂立桥（2008）；杨宇、沈坤荣（2011）等。以往研究对于财政风险的分析主要集中在政府的负债率上，而对于政府应对风险的能力指标则缺乏响应研究。目前，我国学者对于财政脆弱性的研究较少，主要有段海英（2002）、李树奇（2005）、汪玉兵等（2016）文献；同时由于中国地域广阔，区域间的经济发展水平差距巨大，简单来看就是东部地区经济较为发达，对于财政风险的控制能力更高。那么对于财政风险的研究，就要针对不同城市，不同经济发展水平来进行差异化的研究，同时制定不同的方针政策。

二、财政脆弱度指标及变化趋势

（一）财政脆弱性指标

根据以往研究归纳，财政脆弱性主要是指财政部门对于未来的债务缺乏偿付能力，由此产生的债务风险问题。依据财政脆弱度的测度原理，涉及到潜在产出、实际的结构性赤字以及所需的结构性赤字等指标。本文中，我们借鉴Peter Brandner（1998）方法，将结构性赤字作为反映我国财政状况的指标。同时，我们将实际的结构性赤字与所需的结构性赤字的差额定义为结构性赤字缺口，在此基础上，我们将历年结构性赤字差额的平方和进行累加，并以其作为衡量财政脆弱性的指标。对于结构性预算余额的计算，我们借鉴石柱鲜（2006）的测算方法，假设财政赤字为：

公式中，财政余额可以表示为GDP的线性函数，则有：

其中，mr为财政收入引起的GDP的边际变化，mg为财政支出引起的GDP的边际变化，则赤字率可以表示为：

结构预算余额公式为：

其中，B表示政府预算余额，α为实际产出增长率，r为潜在产出增长率。通过分析债务动态关系：

由上式可以，当债务率变化为0，即bt=bt-1时，债务维持稳定，此时的赤字可以表示为：

参考汪玉兵(2016)的研究方法，我们采取将实际结构性赤字与所需结构性赤字差额的平方和作为衡量财政脆弱性的标准，即财政脆弱性指标(Financial fragility,FF)表示为：

在数据选取方面：用各省份的地区生产总值表示该地区的经济产出；对于各个地区的财政收支，用各地区的一般预算财政收支表示；在计算各省份的政府债务规模时，由于国家统计署公布了2010~ 2016年7月的政府债务规模，由于天津、新疆、西藏3省市政府债务规模数据未能获取，所以本文在估算财政脆弱度时未考虑这3省份，此外，本文参考杨灿明（2015）的估算方法对我国其余28个省份2003~ 2009年政府债务规模进行了估算。本文涉及到的指标数据均来自历年的《国家统计年鉴》以及各省历年的统计年鉴，并各省相关指标数据进行了处理，按消费者价格指数这一指标计算出各指标以2004年为基期的实际价格水平，从而剔除了物价因素的影响。

（二）ADF单位根检验

由测度模型可知，在测算我国各省份财政脆弱度过程中，需要对各地区的地区生产总值、财政收入以及财政支出进行单位根检验，本文采用ADF单位根检验。表1是我国各省份经济产出和财政收支的ADF单位根检验结果。

表1 中国各省份经济产出、财政收支平稳性检验

注：滞后阶数为1，***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上拒绝单位根假设。

由表1中ADF单位根检验结果可以看出，由于河北、辽宁、吉林、安徽、福建、湖南、四川、贵州8省份的地区生产总值、财政收入或财政支出二阶差分仍是不平稳的，未通过单位根检验，故将这8省份也排除在外。综上分析，本文以我国其余20省（市、直辖区）为样本，运用估算国家财政脆弱度的方法，测度2004~2016年我国各省的财政脆弱度。

（三）财政脆弱度变化趋势

一些理论认为当政府不能够满足所需的财政赤字时，就可能意味着政府将会提高税收、减少支出或增加未来的公共债务。因此，为保证财政政策实现可持续性，政府应当满足所需的财政赤字。一般认为当前的财政赤字应比所需的财政赤字大一些，这样政府就能够产生基本财政盈余用于满足支出需求或至少能减少财政赤字，从而可能减少公共债务需求。从计算的结果来看，20个省份中大多数的所需的结构性赤字大于实际的结构性赤字，结构性赤字缺口小于零，说明大多数地方政府这段时期的财政政策是“坏的”，财政处于不可持续的状态,如图1所示。而这必将导致增加以融资为目的的举债，使经济遭受流动性或偿付能力风险，财政脆弱性程度增加。从长远来看，这样的财政政策可能会对经济增长产生负面影响，并引起较大的财政失衡。

图1 各省份财政脆弱度变化

统计结果显示，在2004~2016年，20个省份中大部分财政脆弱度呈现出一致的上升变化趋势，同时也可以看出在2008年经济危机之前，大部分省份财政政策就已表现出“脆弱”状态，但各个省份的财政脆弱度表现出很大的差异。其中，江苏、浙江、重庆、云南、青海5省份财政脆弱度在2004年至2016年一直处于上升的态势，财政政策自2004年就已进入“脆弱”状态。相比较其他省份财政脆弱度，青海省财政脆弱度在2010年已经超过了3.00，在2014年甚至达到了4.8。从财政脆弱度来看，说明这五个省份面临的流动性以及偿付风险越来越高，吸收冲击能力越来越弱，这些省份政府急需调整财政政策，尤其是青海省。还可以看出，北京、上海、河南、海南、陕西、甘肃、宁夏7省份财政脆弱度自2008年以来一直处于上升的趋势，说明这些省份财政政策一直处于“脆弱”状态。一方面，这可能是当地政府推迟财政调整的结果；另一方面，可能是为应对经济危机，当地政府确实是采取了一些财政调整的措施，但是，取决于财政调整行为的一致性和相机抉择，“好”的财政政策并未向财政标准靠拢，反而出现了背离，地方政府债务和财政赤字达到了历史新高度，使得财政政策处于“脆弱”状态，甚至可能是进一步加深了财政脆弱度。此外，我们还可以看出，相比较其他省份财政政策脆弱度，广东省财政脆弱度一直处于极低的水平，且在2004年至2015年总体上出现了下降的趋势，尤其是近两年以来，虽然中间部分年份财政政策表现出“脆弱”状态，这说明广东省政府采取了一些财政行为，将财政政策恢复到“好”的路径上，使得广东省面临的流动性或偿付风险有所降低，能够有效吸收可能出现的外部冲击，同时财政政策具有足够的灵活性。

据此，我们总结了反映各个省份在2004年至2016年财政政策出现脆弱性的年份，见表2。

表2 财政脆弱性年份

从表2可以看出，在2005年、2006年，20个省份中财政政策表现出“脆弱”状态的省份均有15个，占总样本量的75.00%。在2007年、2008年20个省份中财政政策表现出“脆弱”状态的省份均有16个，占总样本量的80.00%。2009年有17个省份财政政策出现了“脆弱”状态，而2010年、2011年及2012年21个省份财政政策甚至均达到了“脆弱”状态。可以看出，自2004年以来，20个省份财政政策出现“脆弱”状态的地区越来越多，地方财政的不健康发展导致国家层面财政政策的不健康发展，这在国家财政脆弱性上得到了很好的反映。但从表2也可以看出，2013年以来，我国20省份中财政政策出现“脆弱”状态的地区越来越少，至2016年，20个省份财政政策出现“脆弱”状态的仅为5个，占总样本量的25%，相较之前年份已出现较大的改善。

在此基础上，笔者采用均值与标准差的和作为评价一个省份财政脆弱度的临界值，并把超出这个数值的年份定义为财政变为极度脆弱状态的起始阶段，从表3可以看出，我国20个省份的财政政策大部分是从2012和2013年开始出现“极度脆弱”状态。

表3 各省份财政政策开始出现“极度脆弱”状态时间表

综合分析，近些年来，由于各省份财政收支结构矛盾突出，地方财政上的财权与事权不匹配的现象越来越严重，各地区存在着巨大的财政资金支出缺口，纷纷依靠大规模发行债券融资，财政脆弱性进入了一个新的高度。尤其是2013年以来，我国各省份财政政策均进入了“极度脆弱”状态，使得我国整体面临的流动性和偿付风险越来越大，财政风险发生的可能性越来越大。所以，对于我国大部分省份而言，已不能继续运用扩张性的财政态势，而且靠大规模的发行债务来为赤字融资的容量已不太多，应进一步控制债务规模总量和赤字规模，积极采取财政调整，避免财政出现流动性和偿债能力风险。

三、实证分析

（一）模型设定

已有的大量研究发现，经济增长率（刘洪钟和杨攻研等，2014）、通货膨胀率、失业率、经济增长波动（戎梅，2015）、人口老龄化（龚锋和余锦亮，2015；马宇和王群利，2015）均是影响财政状况的主要因素。综合考虑，将以上五个变量作为影响我国地方政府财政脆弱度的主要因素。根据已有研究对地方政府财政脆弱性影响因素机理的分析，笔者归纳出了表4。表4是用来表示地方政府财政脆弱性影响因素分析模型的解释变量、含义、预期符号和理论说明。

表4 解释变量含义、预期符号和理论说明

结合上面分析的各因素对地方财政脆弱度的影响机理，根据本文的研究目的以及所选取的解释变量和被解释变量，借鉴戎梅（2015）等学者的研究思路，本文构造如下静态面板数据模型：

式中，i表示第i个省份，t表示是时间，αi表示不随时间变化的个体效应，μit为随机干扰项被解释变量；sqit表示的是第i个省份t年的财政脆弱程度；πit表示的是第i个省份t年的通货膨胀率；unemit表示的是第i个省份t年的失业率，git表示的是第i个省份t年的经济增长率，se5it表示的是第i个省份t年的经济增长波动状况，popit表示的是第i个省份t年的人口老龄化，表示各解释变量参数估计值。

通过静态分析，我们构建了动态的数量模型，并对变量进行分析，模型如下：

为了克服动态面板模型个体异质性和内生性问题，本文将采用GMM估计动态面板模型,但模型估计的有效性取决于工具变量的有效性以及差分残差的二阶序列相关性。本文将使用Sargan检验来检验GMM估计中工具变量的过度识别约束是否有效。干扰项μit不存在序列相关是GMM估计的一个关键假设，本文通过构建AR(2)统计量来检验是否接受不存在二阶序列相关的原假设。

（二）变量统计指标

鉴于数据的可得性，本文将运用我国20个省（自治区、直辖市）2004~2016年的面板数据进行计量分析，同时以2004年为基期消除物价因素。经济增长率是以实际地区生产总值为基础计算得到的实际经济增长率，前5年经济增长率波动用前5年经济增长率的标准差表示；通货膨胀率用各个省份的居民消费价格指数替代；由于非农户口人员的失业状况无法掌握，本文中各省份失业率用该省的城镇登记失业率替代，上述三者数据均来源于各省份1999~2016年统计年鉴；对于人口老龄化，本文用老龄人口抚养比来衡量各省的人口老龄化程度，由于2010年未统计，本文用2009年和2011年的老龄人口抚养比平均值代替。表5是模型中所有变量的描述性统计。

表5 样本数据的基本统计特征

（三）变量统计分析

为了克服异方差、序列相关以及截面相关对统计推断的影响，本文在上述基础上，对固定效应模型估计采用了稳健型协方差矩阵，从而使估计结果更为有效，最终估计结果见表6的模型1。且基于一步差分GMM、二步差分GMM、一步系统GMM、二步系统GMM法对20个省份的动态面板模型估计结果（见表6的模型2~5）。

由表6可以看出，动态面板各解释变量与被解释变量的关系更加地趋于合理，说明动态面板整体回归结果要优于静态面板回归结果。此外，其他模型的结果作为稳健型结果进行对比，动态面板数据模型系数联合显著性更高。同时，二步系统GMM法对滞后一期的地方财政脆弱度的参数估计为1.185，并通过了1%的显著性水平检验，这说明从长期来看，滞后一期的地方财政脆弱度对当期的地方财政脆弱度具有较大影响,这也在一定程度上解释了我国各地区地方政府财政脆弱程度逐渐增大的趋势。从总体上来看，通货膨胀率系数在估计模型中通过了1%显著性水平检验，且系数估计值为负值，说明了通货膨胀率的上升对财政状况的改善起到了促进作用，降低了地方政府财政脆弱程度。因此，通货膨胀能够暂时缓解债务问题，提高其债务承受能力，降低财政脆弱度。失业率系数在估计模型中通过了1%显著性水平检验，且该变量的系数符号与理论上的相符，失业率每上升一个单位时，将会引起地方财政脆弱度上升34.586个单位，即失业率的增加将对政府财政状况的改善起到抑制的作用。一方面，失业率的上升意味着社会有更多的劳动力处于失业状态，这类社会群体在减少消费的同时也将会使得政府个人所得税税基萎缩，政府财政收入势必会有所降低。另一方面，失业不仅造成了人力资源的浪费,而且给地方经济发展带来了负面影响，经济出现下滑，政府为刺激经济增长，必然会增加投资，加大对基础设施的建设。同时，大量失业人员的存在也将会导致政府对其救济的转移支付的增加。

表6 地方政府财政脆弱度影响因素检验结果

本文实证结果表明经济增长对财政脆弱程度有显著的正向影响，这可能与我国各地区特定的情况有关，在现有体制下，地方政府为追求GDP考核指标，在财力有限情况下，不仅大量引进外资，还在国内外大量融资举债，以此扩大固定资产投资，带动经济高速发展。而随着地方经济发展水平越高，经济运行中所需资金越多，那么发行国债规模也就越大，地方政府投融资冲动行为的直接结果就是地方政府债务风险增加，财政脆弱度急剧上升。因此在这种情况下，各省份（直辖市、自治区）经济高速增长很大一部分是通过大规模举债融资扩大固定资产投资来实现的，经济增长的背后其实是地方政府财政状况的急剧恶化。

经济增长波动系数为正值，通过1%显著性水平检验，这说明经济增长波动对地方政府财政状况的改善亦起到了抑制的作用。这是因为经济基本面越不稳定，地方政府为维持经济的健康发展，会加大财政投入力度，导致融资负担加重，财政脆弱程度增加。同时，还可以看出，人口老龄化系数为-19.348，并通过1%显著性水平检验，人口老龄化对地方政府财政状况的改善起到了促进的作用，这也说明人口老龄化引起的财政收入增加幅度要大于相应的政府财政支出增加幅度，这也意味着我国各地区还存在着一定的人口红利。

为了保证上述面板结论的稳健性，首先用前3年经济增长率的标准差代替前5年经济增长率的标准差，作为经济增长波动的代理变量，用65岁以上人口占比代替老年人口抚养比，作为老龄化的代理变量，基于二步动态系统GMM的估计结果如模型6所示。基于二步动态系统GMM的估计结果显示，将经济增长波动和人口老龄化的代理指标替换后，滞后一期的地方财政脆弱度、经济增长、失业率、经济增长波动仍然对当期的财政脆弱度存在着显著的正向影响，通货膨胀和老龄化仍然对当期的财政脆弱度存在着显著的负影响，并且均通过了1%显著性水平下的检验。可见，上述六个解释变量的系数大多与预期一致，从而证实了动态结论的稳健性。从上面基于SYS-GMM法的动态面板模型估计以及稳健型检验的结果可以看出，对于影响地方政府财政脆弱度的影响因素而言，滞后一期的财政脆弱度、经济增长、经济增长波动以及失业率对地方政府财政脆弱度有显著的正向影响，对地方财政状况的改善起到了抑制的作用；而通货膨胀、人口老龄化对地方政府财政脆弱度有显著的负影响，对地方财政状况的改善起到了促进的作用。

四、结论

近年来，随着财政赤字不断增加和政府债务急剧膨胀，引发了人们对地方财政风险的担忧。本文通过构建财政脆弱性指标并进行实证分析，探讨了影响地方财政脆弱性的因素。结论证明：2004年至2012年，财政出现“脆弱”状态的地区越来越多，由于各地政府陆续采取了一些财政行为，将财政政策恢复到“好”的路径上，2013年以后，财政出现“脆弱”状态的地区逐渐减少，至2016年，20个省份财政政策出现“脆弱”状态的仅为5个，占总样本量的25%，相较之前年份已出现较大的改善。所以，对于我国大部分省份而言，已不能继续运用扩张性的财政态势，而且靠大规模的发行债务来为赤字融资的容量已不太多，应进一步控制债务规模总量和赤字规模，积极采取财政调整，避免财政出现流动性和偿债能力风险。同时，影响因素分析表明滞后一期的财政脆弱度、经济增长、经济增长波动以及失业率对地方政府财政脆弱度有显著的正向影响，即对地方财政状况的改善起到了抑制的作用，而通货膨胀、人口老龄化对地方政府财政脆弱度有显著的负影响，即对地方财政状况的改善起到了促进的作用。因此，为保证我国财政健康可持续发展，降低财政脆弱性程度，需要保持我国宏观经济稳定发展，促进我国经济持续稳定增长，保证国内物价稳定，居民可支配收入和消费持续增加，避免出现大量的失业局面。

从国内现有的文献来看，已有研究在判断财政状况时，过多依赖一些国际规则，如赤字率3%、债务负担率60%，这些标准的可靠性很长一段时间以来备受诟病。同时，对财政脆弱性分析深度远远不够，大多数对财政脆弱性的研究只是停留在理论分析，本文正是在理解财政脆弱性内涵基础上，深入、系统地构建地方财政脆弱性的测度指标，并分析了地方财政脆弱度的影响因素，这为地方政府把握债务风险容量，防控地方财政风险提供了针对性的指导。但是本文在运用财政脆弱性刻画方面，到底是采用单一指标还是构建指标体系来更好的测度，还有待后续进一步的深入比较研究。

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F274

A

1006-169X（2017）05-0008-07

国家社会科学基金资助项目（12BJY023）。