推进军民融合深度发展的战略思考

[摘 要] 近年来，我国军民融合发展步入快车道，军民融合的范围不断拓展、形式不断丰富、程度不断加深，经济建设取得快速发展的同时，国防和军队实力明显增强。然而，军民融合国家战略在推进落实过程中还面临着思想观念转变难、统筹合力形成难、利益格局打破难的“三难”考验，迫切需要通过增强“三力”，即思想引领力、统筹统管力和发展内动力破除发展困境，早日形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。

[关键词] 军民融合； 深度发展； 对策思考

[中图分类号] E071； E225 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2017）03-0019-04

党中央吹响向军民深度融合发展进军的号角之后，军地各部门和社会力量积极响应，全国掀起了军民融合发展“热”，但是从发展实践来看，军民融合发展热潮的背后还存在着一些非理性“虚热”，局部甚至还出现了“一哄而上”“为融合而融合”的苗头倾向，军民融合中有热度无深度、有潜力无实力、有共识难落实问题还比较突出，军民融合的整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥，军民融合正处于由初步融合向深度融合转型过渡的发展之中。

军民融合深度发展面临的问题

习近平总书记指出：“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题。”1这一重要论断指明了当前我国军民融合所处的历史方位以及存在的主要问题。军民深度融合是军民融合发展的更高阶段和更高水平，从唯物辩证法的角度来看，军民融合由初步融合向深度融合的过渡阶段不仅是军民融合由量变向质变飞跃的过程，同时也是军民融合否定之否定的时期，一些陈旧思想观念、体制机制障碍和既得利益的藩篱仍然制约着军民融合深度发展。

困在思想观念转变难。军民融合深度发展是打破军民两大体系壁垒，在国家层面推动国防和军队建设制度变迁的过程。历史上任何一次重大制度变迁，必先从思想观念变革开始，没有思想观念的更新，就很难有实践创新发展。当前，一些人的思想观念还没有完全跟得上，计划经济体制和机械化战争形态下形成的一些惯性思维仍然困扰着军民深度融合。比如，在军事和经济作用机理的认识方面，过度强调国防的军事性，忽视了其本身存在的经济性。在国防和市场相互关系的认识方面，过度强调市场对资源配置的决定性作用，忽视了国家在战略能力形成中的主导作用。在军队和政府职能分工的认识方面，过度强调军队在国防建设中的职能，忽视了政府部门应该承担的主体责任，等等。打破惯性思维，转变思想观念，仍然是一项十分艰巨的任务。

困在统管合力形成难。军民融合深度发展是重新整合优化配置军民两大体系资源，把有限社会资源转化为国家战略能力的过程，必然要充分发挥国家主导作用，建立统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。新中国成立以来特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制不断完善，国防和军队现代化建设不断深入，我国军民融合体制机制有了很大改进和提高，特别是2017年1月，设立了中央军民融合发展委员会，在中央层面形成了重大决策和议事协调机构。但在地方和军队层面，由于领导机构还在论证建立之中，交流不够及时、协调不够顺畅、落实不够高效等问题仍不同程度存在，真正形成科学合理管理体制，实际统管结合、协调高效、运行顺畅的工作机制还需要付出艰苦努力。

困在利益格局打破难。军民融合深度发展是对国防和军队结构优化的过程，这一过程必然会涉及利益结构的调整与变化。军民融合发展到现在，“好融的”都融了，“易合的”都合了，剩下的可以说都是难啃的“硬骨头”。这些“硬骨头”的背后其实是软利益，也就是在落实军民融合战略的过程中，军民融合各参与主体在追求自身利益最大化的过程中产生的“利益不一致”，这其中包括中央和地方之间、军队机关和政府部门之间、军口企业和民口企业之间的“利益不一致”。突破利益困局难度较大。

推进军民融合深度发展的对策

党的十八届三中、四中、五中全会对推进军民融合深度发展都提出了明确要求。习近平总书记强调指出，要强化大局意識、强化改革创新、强化战略规划、强化法制保障。1最近，中共中央、国务院、中央军委联合下发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》进一步明确了军民融合发展的目标思路、基本原则和重点领域。突破军民融合深度发展困境，应以习近平总书记系列重要讲话和中央指导意见为基本依据和根本遵循，以重点突破带动全局发展，着重增强理念引领力、统筹统管力和发展内动力。

一是积极转变发展理念，引领融合持续深入。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，勾勒了“十三五”乃至更长时期我国发展的思路、方向和着力点。推进军民深度融合发展，需要积极更新理念，以五大发展理念为指引，增强创新意识、效益意识和开放意识。

要增强创新意识。党的十八大以来，习近平总书记把创新摆在国家安全和发展全局的核心位置，提出“创新是引领发展的第一动力”2。这一重要论断是“科学技术是第一生产力”重要思想的创造性发展。习近平总书记指出，创新能力是一支军队的核心竞争力，也是生成和提高战斗力的加速器。在信息时代，军民深度融合在创新发展中的地位和作用更为凸显。最近，美军发起了第三次“抵消战略”，其核心就是试图通过军民深度融合在“颠覆性技术”的创新上取得突破，拉大与我技术代差，保持全球霸主地位。未来战争胜负不再取决于陆、海、空等传统领域的作战实力大小，而是取决于对太空、网络、深海、极地等全球公域高、深、远边疆的控制能力。这些领域的科技创新关系着国家安全全局，同时也是未来新兴战略性产业竞争的制高点，单靠军队或地方各自力量都难以突破，需要军地齐心协力、共同用劲。

要增强效益意识。习近平总书记指出，要努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。3全要素、多领域是军民深度融合的重要标志，高效益才是军民深度融合的最终目的。军民融合深度发展高效益，不仅仅是解决融入的问题，最重要的是打破军民壁垒“融入”之后，怎样从经济社会大母体中获得技术最先进、性能最可靠、价格最低廉的物质和产品，改造和提升武器装备性能，最终能够提高军事竞争力，千万不能把“融入”错误理解为“溶入”。2012年美国国防部专门成立了战略能力办公室，主要职责是把成熟商业技术在最短的时间内引入武器系统升级和改造中，形成新的作战能力。我们一定要克服为了国防不计成本的片面思维，在军民深度融合中实现高效型发展。

要增强开放意识。开放是军民融合深度发展的必由之路。军民融合深度发展就是要打破过去那种自我发展、自我保障、自成体系的封闭死循环，用开放的眼光、宽广的胸怀建设国防，坚持“请进来”和“走出去”相结合，把全社会优势资源和聪明才智引入到国防和军队建设中来；在不影响国防功能和保密的前提条件下，主动把体系内优质资源拿出来共享，这不仅有利于提高资源使用效益，而且还可以树立军队良好形象，提高全民国防意识。美国国防部为了聚合全社会的创新活力，公开向社会征集创新创意，并且组织开展各类竞赛等活动，还专门设立了国防实验室开放日。

二是深化体制机制改革，提高融合统管能力。突破军民融合深度发展的困境，把国家战略资源转化为战略能力，关键是要解决当前军民融合中，由于军民二元分割管理体制带来的“多头管理、政出多门”的问题，并且通过跨军地改革，加强“统”的力度。党的十八届三中全会明确提出，在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。习近平总书记在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上指出，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。党的十八届五中全会明确指出，建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构。

从国外推进军民一体化和更高层次军民结合的经验来看，为了统筹经济建设和国防建设，各国在国家层面都建有统一领导机制，并且有明确的牵头单位。美国由总统和国会共同作出统筹经济建设和国防建设的重大决策，由国防部具体牵头协调军地各部门共同落实执行。2014年，俄罗斯宣布军事工业委员会由俄联邦政府管理升格为由总统直接管辖，由总统领导该委员会并亲自担任主席，以此来解决军方和工业界之间的尖锐矛盾。

近年来，一些省区市针对本区域军民融合发展的实际任务需要，成立了一些与军民融合相关的领导小组或产业发展领导小组，在推进区域军民融合发展方面起到了一定的统筹管理作用，但是从领导小组人员组成和办公室设置来看，定位存在偏差，还难以担负起军地协调作用；有的领导小组办公室采用依托挂靠的办法，难以承担起军民融合的职责。各省区市军民融合机构设立时必须坚持“军地主要领导参与、军地协调对接顺畅、执行落实权威高效”的原则，接受中央军民融合发展委员会的统一领导，负责落实上级领导机构制定的决策部署，组织协调军地双方相关事宜。

军民融合很重要的一个方面就是通过军民协同创新在基础性、原始性技术方面取得突破，充分发挥国防科技创新对武器装备和经济社会发展的带动作用。1993年，美国为了推进实施军民一体化战略，把国防科技工业基础同民用科技工业基础结合在一起，国防部专门设立了技术转让办公室，负责国防部的国内技术转移计划、制定技术转移和两用技术政策、协调技术转移相关的科技信息收集与传播工作。另外，在国防部指导下，各军兵种负责自身的技术转移政策的制定与执行，每个国家实验室都设立技术转移办公室。2015年8月，美國国防部在硅谷启动了国防创新实验单元，其使命就是打破国防部的围墙让来自外部的创新注入国防部，成为创新系统新的“血液”。随着军民融合不断走向深入，我们也可以考虑在国家相关部委机关和大型科技园区设立军民融合创新中心，同时加强军工集团与高新技术园区、高校的合作对接，设立专业化众创空间。

三是强化法规制度建设，激发融合内在动力。推进军民融合深度发展，核心在于打破既有利益格局，让当前军民融合参与主体之间的“利益不一致”变为“利益相容”，激发和调动全社会力量参与军民融合深度发展的积极性。法治是化解利益矛盾、协调利益冲突以及保障军民融合由初步融合向深度融合有序稳步推进的最有效武器。习近平总书记指出：“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”1

加快对国防事权和支出责任进行立法，协调处理好军民融合中中央政府和地方政府之间的利益关系。总体思路是：国防作为国家防务，决定了中央是国防事权的主要承担者，按照事权与财权相统一的原则，可以考虑在国家中央财政中设立军民融合发展基金，用于对军民融合的成本补偿和工作激励。当然，如果有些军民融合项目只是地方本区域受益，那么，地方政府也应该承担相应支出责任。

加快制定《军民融合促进法》《国民经济动员法》等法规，明确军队机关和政府职能部门在军民融合中的责权利，协调处理好军队和地方之间的利益关系。总体思路是：“军队提需求、融委管统筹、政府抓落实。”对于军地双方都急需、单方面又没有能力完成、需要共建共用的重大工程项目由国家层面成立的军民融合领导机构负责，统一协调军地相关部门共同落实完成。

加快制定推进军民融合深度发展的相关法规，协调处理好军口企业和民口企业之间的利益关系。总体思路是：让民营企业与军工集团、国有企业能够同台竞技、享受同等待遇；鼓励使用民用标准、限制军标使用范围；民企参与国防科研项目，享有知识产权转化和使用权，参与国防科研项目的人员，能够分享到成果转化带来的红利。

总之，军民融合是国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。在军民融合由初步融合向深度融合的过渡转型阶段，尽管我们还面临着思想观念转变难、统管合力形成难和利益格局打破难的“三难”考验，但只要主动转变发展理念、形成新的引领力，深化体制机制改革、提高统筹统管力，强化法规制度建设、激发融合内动力，就一定能够突破军民融合深度发展困局，早日形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。

[参考文献]

[1]习近平国防和军队建设重要论述选编（三）[M].北京：解放军出版社，2016.

[2]中国军民融合发展报告2015[M].北京：国防大学出版社，2015.

[3]中国军民融合发展报告2016[M].北京：国防大学出版社，2016.

[4]习近平.在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话[N].人民日报，2015-3-13.

[5]习近平关于深化国防和军队改革重要论述摘编[M].北京：解放军出版社，2016.

（作者简介：郭瑞鹏，国防大学马克思主义教研部经济学教研室副主任）

责任编辑 / 申 洁