生态文明建设背景下甘肃省建设用地开发平衡度研究

摘要构建了建设用地开发平衡指数评价体系，采用离散系数法、聚类分析法等评价甘肃省14个市（州）的建设用地开发規模的合理性，对部分市（州）失衡的原因进行了分析。结果表明：甘肃省建设用地开发强度除兰州市外，整体低水平无差异，建设用地供给能力全省具有低水平同质性，建设用地开发平衡度河西地区—陇东南地区—中部地区递减；失衡原因为以兰州市为中心向东南与西北方向表现出开发过度—开发严重不足—开发不足的空间格局；建设用地开发利用最平衡城市为金昌市、嘉峪关市，严重失衡城市为定西市。提出平衡化建议：对于过度开发城市的土地利用需“控制规模，提升效率”，尝试减量化发展；对于开发不足城市，可从规模和效率两方面保障城镇发展。

关键词生态文明；建设用地；平衡度；开发强度；供给能力

中图分类号F301.24文献标识码A文章编号0517-6611（2017）21-0179-05

Study on the Balance of Construction Land Development in Gansu Province in the Background of Ecological Civilization

YANG Binrong

（Gansu Institute of Land Resources Planning and Research，Lanzhou，Gansu 730000）

AbstractBy constructing the evaluation system of construction land development equilibrium index，using the discrete coefficient method and cluster analysis method et al，the 14 cities in Gansu Province of the rationality of construction land development scale were analyzed and evaluated，and the causes of some cities imbalance were analyzed.The result showed that：Except the Lanzhou City ， the construction land development intensity of Gansu Province was no difference in the overall low level； the construction land supply capacity of the province with low levels of homogeneity；the equilibrium degree of Construction land development，from high to low in order was Hexi region，southeast region，middle region；the reason of imbalance was that take Lanzhou as the center to the southeast and northwest show the pattern of excessive developmentserious lack of development and insufficient development；the most balanced cities for the development and utilization of construction land were Jinchang and Jiayuguan，and the seriously unbalanced city was Dingxi.The rationalization proposal were put forward：For over developed cities， we need to control the land use scale and efficiency， and attempt reducing development；and for the less developed cities， we could guarantee the development of cities in two aspects of scale and efficiency.

Key wordsEcological civilization；Construction land；Balance degree；Exploitation intensity；Carrying capacity

2015年中共中央國务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等，明确指出：生态文明建设是新型城镇化发展的内在要求，加快推进生态文明建设是转变经济发展方式、提高城市化质量的必然选择。要把生态文明建设作为国家的重要战略，优化国土空间开发格局，促进资源节约利用和有效配置，实现保护生态和保障发展双重目标。国土是生态文明建设的空间载体，要树立空间均衡的理念，遵循人口规模、土地利用规模、污染物排放量等不能超出当地水土资源承载能力和环境容量的原则，寻求人口、经济、资源环境的平衡点，构建平衡适宜的城乡发展空间。

甘肃省地处西部地区，是新丝绸之路经济带的重要组成部分，地形呈狭长状，自然地形多样决定了区域建设开发规模各异。经历了近20年快速城镇化，甘肃省城镇化率由1994年的22.96%提高至2014年的41.68%，城市（镇）化范围不断扩大，建设用地总规模急剧增加。根据甘肃省土地利用变更调查数据，2009—2014年全省建设用地增长了1118%，而人口仅增长了1.40%，建设用地增长的速度大大超过了人口增长速度，一些地区城市扩张与有限的土地资源供给之间的矛盾较大，而一些地区土地资源又未得到充分利用。研究区域建设用地开发利用现状的合理性是落实生态文明建设和新型城镇化发展等国家重大战略的基础性依据。因此，笔者在充分认识甘肃省14个市（州）的土地利用情况的基础上，评价判断各市（州）建设用地开发利用平衡程度，分析失衡原因，并提出区域差别化的土地资源管理政策建议，以期为制定更合理的土地利用制度与政策提供依据。

1研究方法与数据来源

1.1建设用地开发平衡度概念建设用地的合理配置应从规模数量和空間布局两方面衡量，该研究仅对建设用地开发规模的合理性进行评价。受限于各地自然资源条件和生态环境保护要求等，理论上各区域有一个适宜的经济活动规模和强度。建设用地作为经济活动的载体，也有一个适宜的规模和强度[1]。建设用地的开发利用不应该仅考虑其数量上的空间分配，更应该重视开发规模和强度与土地的实际供给能力相协调，这种情况下的建设用地开发规模才是合理的[2-3]。因此，该研究通过分析区域土地利用空间供给能力与土地开发强度的协调度，对甘肃省14个市（州）建设用地开发规模的合理性进行判断。

1.2指标选择与量化

1.2.1建设用地开发强度。

建设用地开发强度由开发规模和开发效率2个方面表征，选择开发广度指数（C1）、人口容量指数（C2）、经济密度指数（C3）指标反映。开发广度指数中，土地资源利用状态的计算充分考虑重要生态功能区及自然地形等，市域适宜建设用地面积=市域土地总面积-基本农田、保护区及水域等强限制性因子面积-坡度大于15°非种植土地面积。

1.2.2建设用地供给能力。

建设用地供给能力由土地综合承载能力和社会经济发展水平两方面决定。土地综合承载能力主要是指区域自然资源条件，尤其是土地资源、水资源及环境容量等可以承受一定规模和强度的人类开发建设活动的能力，同时，社会经济发展所产生的规模集聚效应、交通条件等对建设用地开发利用也有一定影响，因此选择资源保障指数（C4）、生态安全指数（C5）、环境承载指数（C6）、经济集聚指数（C7）、交通运输指数（C8）予以反映（B2）[4-6]。其中，生态安全指数（C5）计算中，单位面积生态服务价值耕地为4 831.10元/hm2，园地（林地）为15 981.35元/hm2，牧草地为5 823.75元·hm2[4]。具体指标体系见表1。

1.3建设用地开发平衡度评价模型

1.3.1土地开发强度和土地供给能力指数计算。

采用离差系数法构建土地开发强度指数和土地供给能力指数模型：

B1（B2）=12（C1+C2+…+Ci）i+iC1×C2×…×Ci（1）

C1（C2，…，C8）=12（D1+D2+…+Di）i+iD1×D2×…×Di（2）

式中，B1、B2为评价维度，其中B1表示土地开发强度指数，B2 表示土地供给能力；C1，…，C8为评价指标，其中C1表示开发广度指数，C2表示人口容量指数，C3表示经济密度指数，C4表示资源保障指数，C5表示经济集聚指数，C6表示交通运输指数，C7表示生态安全指数，C8表示环境承载力指数；D1，…，Di为评价因子；i为评价指标（因子）个数。

1.3.2开发平衡度指数计算模型。

建设用地开发平衡水平即土地开发强度与土地供给能力在发展过程中的协调程度，计算公式为：

M=B1×B2α×B1+β×B2K（3）

式中，M表示土地开发平衡度，045卷21期杨滨榕生态文明建设背景下甘肃省建设用地开发平衡度研究

1.3.3失衡原因计算模型。

为进一步研究各评价单元建设用地开发失衡的原因，对土地开发强度指数与土地供给能力指数的对比关系进行分析。公式如下：

N=B1B2（4）

为了体现出研究结果的层次性，根据14个市（州）的评价结果，界定0

经济密度指数（C3）方面，各市（州）差异较大，全省平均水平为0.179 9，最高的是嘉峪关市（0.540 4），最低的是定西市（0）。其中，经济密度指数大于0.50和介于0.25～0.50的市（州）各有2个，共占28.57%；其余10个市（州）的经济密度指数均低于0.25，占71.43%。

建设用地开发强度指数（B1）各市（州）均偏低，平均水平仅为0.079 3，表明全省建设用地开发利用水平整体较低，建设用地开发利用的空间和潜力较大。开发强度指数最大的是兰州市（0.290 6），最小的是定西市（0.026 2），两者指数差距不大。除兰州市外，其余13个市（州）的开发强度指数均低于0.25，占92.86%。从空间分布看，除兰州市外，全省建设用地开发强度整体低水平无差异；中部地区因兰州市开发强度较高，整体高于河西地区和陇东南地区。

2.2建设用地供给能力分析由图2可知，资源保障系数（C4）方面，全省土地资源、耕地资源及水资源等对社会经济发展的保障能力总体处于较低水平，指数平均值仅为0.209 0，最高的是酒泉市（0.437 2），最低的是陇南市（0.075 4）。其中，有10个市（州）的资源保障系数集中分布在0～025，占71.43%；其余4个市（州）的资源保障系数为0.25～0.50，占28.57%。

生态安全指数（C5）方面，全省生态安全指数平均值仅为0.142 9；最高的是陇南市（0.306 6），最低的嘉峪关市（0.003 2）；其中，除陇南市外，其余13个市（州）的生态安全指数均低于0.25，表明全省生态环境质量总体较低。

环境承载指数（C6）方面，全省环境承载指数平均值为0.366 8；最高的是庆阳市（0.666 7），最低的是金昌市（0.116 2）；其中，金昌、嘉峪关和兰州市等3个市（州）的环境承载指数均小于0.25，陇南市、张掖市、武威市等8个市（州）介于0.25～0.50，酒泉市、定西市和庆阳市等3个市（州）介于050～0.75。

经济集聚指数（C7）方面，全省整体处于较低水平，指数平均值仅为0.1417，最高的是嘉峪关市（0.5401），最低的是定西市（0）。其中，金昌市、酒泉市等12个市（州）的经济集聚指数介于0～0.25，兰州市、嘉峪关市介于0.50～0.75，025～0.50段空缺。表明，蘭州市、嘉峪关市的经济发展水平与其他市（州）相比具有较明显优势。

交通运输指数（C8）方面，各市州指数平均值为0.514 5；最高的是东南部的平凉市，最低的是河西地区的酒泉市；其中，交通运输指数介于0～0.25的市（州）有2个，介于0.25～0.50的有4个，介于0.50～0.75之间的有5个，其余3个位于0.75～1.00。

总体而言，建设用地供给能力指数（B2）全省平均水平为0.137 5，14个市（州）均处于同一个水平段（0～0.25），具有低水平同质性，土地承载能力和供给能力整体较低。除兰州市、嘉峪关市、金昌市外，其余11个市（州）土地供给能力指数均高于土地开发强度指数。各市（州）都有不同的限制因素，导致土地供给能力差，如陇南市、平凉市和天水市等陇东南地区的主要原因是资源保障水平和经济集聚水平低；张掖、武威和金昌等河西地区因交通运输指数、生态安全指数和环境承载力指数低，导致土地供给能力低。

2.3建设用地开发平衡度评价

2.3.1建设用地开发平衡度评价结果。由表2和图3可知，甘肃省14个市（州）中，金昌市、嘉峪关市、天水市、兰州市、陇南市等5个市（州）的建设用地开发处于平衡状态，占35.71%，其中金昌市、嘉峪关市为建设用地开发最平衡的市（州），其余3个市（州）为一般平衡。酒泉市、庆阳市、武威市、白银市、张掖市等5个市（州）勉强平衡（轻度失衡），占35.71%；临夏州、甘南州、平凉市、定西市等4个市（州）处于失衡状态，占28.58%；其中，定西市为严重失衡。从空间分布看，河西地区5个市（州）中，2个市（州）开发平衡（金昌市、嘉峪关市）；3个市（州）勉强平衡（酒泉市、武威市、张掖

市）；中部地区5个市（州）中，1个市处于一般平衡状态（兰州市），1个市为勉强平衡（白银市），2个州失衡（临夏州、甘南州），还有1个市严重失衡（定西市）。陇东南地区4个市

中，2个市州为一般平衡（天水市、陇南市），1个市州为勉强

平衡（庆阳市），1个市处于失衡状态（平凉市）。总体而言，河西地区建设用地开发利用水平差异较小，相反中部地区差异较大，建设用地开发平衡度由高到低依次為河西地区、陇东南地区、中部地区。

2.3.2建设用地开发失衡原因及对策。

进一步分析除金昌市和嘉峪关市外，12个市（州）未达到平衡的原因，得出：兰州市处于过度开发状态，其余11个市（州）处于开发不足状态，其中，武威市、张掖市、白银市、临夏州、甘南州、定西市、庆阳市、平凉市等8个市（州）为开发严重不足（表3）。从空间分布看，以兰州市为中心向东南与西北方向表现出开发过度—开发严重不足—开发不足的格局。

2.3.2.1过度开发城市土地利用对策。

兰州市是甘肃省省会城市，全省城市化和工业化发展的先导区域，其土地承载能力有限，而空间开发强度非常大，已超出建设用地可供给能力，但过度开发程度不大，因此也达到了一般平衡水平。未来，兰州市主城区建设用地扩张面临的资源、环境的压力较大。建议兰州市加快推进产业结构与用地结构的互动调整和优化，提升土地供给潜力；积极推进兰州新区集聚发展，强化其疏解主城区人口，承接工业、教育等功能转移等；加快榆中县城—夏官营镇等重点城镇发展，优化城乡发展空间布局，促进城乡协调统筹发展。积极采取一定得土地调控措施，严格控制城市（镇）开发建设规模，针对主城区适当减少新增建设用地指标，加大存量建设用地挖潜力度，通过建设用地增减挂钩等，建立农村空闲宅基地、低效企业工业用地退出机制，提高存量建设用地利用效率，实行减量化发展。同时，进一步强化闲置土地管理，积极消化批而未用土地，加大土地例行巡查和供后监管力度，杜绝新的闲置土地产生。

2.3.2.2开发不足城市土地利用对策。

天水市、陇南市虽然达到了一般平衡水平，但依然开发不足，社会经济发展和土地开发空间还较大，在一定程度上可以满足当地新型城镇化发展用地需求。武威市、张掖市、白银市、临夏州、甘南州、定西市、庆阳市、平凉市等8个市（州）因开发严重不足，土地资源未得到有效利用，但也表明这些地区城市扩展空间充裕。建议加大经济社会发展支持力度，重视加快推进少数民族地区发展，调整、优化产业结构，引导经济要素向这些地区流动集中，建设用地指标分配向开发不足地区适当倾斜，从增加用地规模和提高土地利用效率两方面提升建设用地开发利用水平，实现国土资源合理配置和可持续利用。

3结论

合理配置土地资源是优化国土资源开发格局，保护生态环境，落实生态文明建设的“第一要务”。区域土地利用空间平衡是区域开发建设强度与区域可建设空间的协调。通过全面评价区域开发强度与土地供给能力的相互关系，可以判断和评价区域建设用地开发利用规模适宜程度。

甘肃省建设用地开发强度指数各市州平均水平仅为0.079 3，除兰州市外，建设用地开发利用水平整体较低，且区域间无差异。开发强度指数最大的是兰州市（0.290 6），最小的是定西市（0.026 2），两者差异不大，表明兰州市作为省会城市辐射带动力不强。除兰州市外，其余13个市（州）的開发强度指数均低于0.25，占92.86%。

建设用地供给能力指数全省平均水平为0.137 5，14个市（州）均处于0～0.25段，土地综合承载能力整体较低，区域间具有低水平同质性。除兰州市、嘉峪关市、金昌市外，其余11个市（州）供给能力指数均高于土地开发强度指数。

金昌市、嘉峪关市、天水市、兰州市、陇南市等5个市（州）的建设用地开发处于平衡状态，占35.71%，其中金昌市、嘉峪关市为建设用地开发最平衡的市（州），其余3个市（州）为一般平衡。酒泉市、庆阳市、武威市、白银市、张掖市等5个市（州）勉强平衡（轻度失衡），占35.71%；临夏州、甘南州、平凉市、定西市等4个市（州）处于失衡状态，占2858%；其中，定西市为严重失衡。建设用地开发平衡度由高到低依次为河西地区、陇东南地区、中部地区。

兰州市处于过度开发状态，大部分地区（共11个市（州））处于开发不足状态，其中，武威市、张掖市、白银市、临夏州、甘南州、定西市、庆阳市、平凉市等8个市（州）为开发严重不足。空间分布上以兰州市为中心向东南与西北方向表现出开发过度—开发严重不足—开发不足的格局。过度开发城市的土地利用需“控制规模，提升效率”，对于开发不足城市，可从规模和效率两方面保障城镇发展。

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