我国农村住房制度改革思考

奇思彤

[提要] 农村住房制度改革是我国住房制度建设中极为重要的一环。如今我国的新农村建设不断进步，农村城镇化水平日益提高，农民的经济收入也不断提高，农民住房问题仍然是我们推进农村发展需要关注的重中之重。在改革开放之后，农民住房建设有了极大的发展和进步，但仍然存在着许多问题和矛盾，所以我国的农村住房发展制度还将面临巨大的挑战。本文通过对过往相关文献的整理，简单阐述我国农村住房制度现状，以及针对我国农村住房质量的要求，提出相关问题和改革思路。

关键词：农村住房制度；住房质量；宅基地；改革；住房政策

中图分类号：F320.2 文献标识码：A

收录日期：2017年4月14日

一、我国现行农村住房制度

（一）我国现行农村住房情况。我国现如今实行的农村住房制度是以宅基地供给制度和住房产权制度为核心，由住房用地供应制度、住房建设制度及住房产权制度构成。主要特征有自主自管自建自力，即在符合农村住房规划的前提之下，由农民自己筹集建房资金，自主确定设计施工方案，选择建材与配套设施，最后再由农民自己组建施工队伍或者委托他人进行施工建设。农民虽然拥有宅基地使用权和房屋所有权，但是因为两项权利的功能均不健全，农民只能掌握部分权能，无法流转给集体经济组织之外的主体。所以，农村住房所有权与宅基地使用权在权能上其实没有太大的区别。

而在现行体制下，农村住房制度之中关于住房保障功能的缺陷也在影响着农村住房制度的建设。现行农村住房体制的住房保障功能大部分都表现在宅基地的供应制度上，但是由于宅基地的分配制度以及供应制度缺乏完善的监管机制和退出机制，也没有清楚有效的持有方法，宅基地的可持续性受到强烈冲击；且宅基地获取后的住房建设也需要大部分资金，让农村贫困人口通过自己的能力建设住房显然是不现实的。因此，宅基地的无偿提供仍然无法有效解决贫困人口的住房困难问题。而从农村住房建设速度来看，我们的农村住房建设的发展令人欣慰。但是人均住房建设仅仅只是一个数量指标，并不能真实的代表农村住房质量。我国的农村住房质量问题仍然十分突出，如住房功能欠缺，公共基础设施不完善等。由于政府责任机制和投入机制的缺乏，农村的公共基础配套设施往往落后于当地的公共住房建设，所以导致农村住房质量较差。

目前，我国农村经济正在经历巨大变革，农村城镇化水平日益提高，农村大部分劳动力流向城镇，年轻的农村人口都希望可以走向城镇寻求工作和发展机会；经济发展日新月异，多数富起来的农民都会拿出一部分资产来建造新房。因此，现如今农村宅基地荒弃情况严重，土地浪费严重，非住宅建设用地资源稀缺，农村住房布局规划不够合理；贫富分化加剧，农村贫困群体建房难住房难问题仍然是农村住房问题的主要矛盾。所以说，改革完善現行农村住房制度，构建良好的农村住房保障制度，具有十分重大的意义。

（二）针对我国现行农村住房制度的分析

1、我国农村住房制度目前尚缺乏正式制度政策的补充，只能依靠约定俗成的村规民约等非正式补充进行管理调节。由于农房传统村落特征带来的制约，农村的住房一般都是投入小、规模小、居住点分散，所以想要将完善的城市住房制度复制到传统农村是十分困难的。而且我国农村住房制度缺乏详细的制度和政策，政府往往会缺席农村住房建设的管理；农房建设规划大部分都是依靠自主自管自建自力；农村住房制度相关的法律法规、政府文件等的正式制度较少，只能依靠农村约定俗成的市场规则来调节农村住房的规划。这种相关制度政策的缺失，既会影响农村产权登记问题，也会影响到农村住房的公共基础设施配套建设情况，进而影响农村住房质量的提高完善。而由于正式制度的缺失，不合理的住房建设造成严重的农村土地浪费现象，建设用地超标的情况频繁发生。

2、农村住房管理缺位，基础设施缺项。在农村住房改革之中，管理缺位、基础设施缺项问题极其迫切。第一，我国对于农村住房的管理机构不足，农村住房管理缺少主体，部分村镇即使保留相关机构也是人员配备极少，任务繁重，使得工作人员难以胜任；第二，对于农村住房的基础公共设施如污水处理、垃圾处理等基础系统的缺失如今仍然是普遍状况；第三，农村地区缺乏专业的建筑队伍和施工队，大部分农民都是自建住房或者找人建房，缺乏专业的农房标准规范，难以确保质量安全和农村发展格局规划。公共设施和环境配套不同步，农民在建设住房的时候，极少关注到公共基础设施和生态的投资建设。这些极大地影响了我国农村住房质量。

3、资金和农村住房保障。与城市居民相比，农民就业虽然已经趋向多元化，但是进城的农民也无法享受城市现有的各种社会保障；客观上，虽然“一户一宅”已经体现了一定的住房保障思想，但是由于大多数农民住房都是建立在以自主自管自理自力为特征的住房建设制度上，使得农民在房屋获取能力和保障能力上具有较大差异；而且由于政策制约农民难以贷款建房。目前，我国针对农村住房保障体系的覆盖范围仍然是十分有限的。

在现存的农村住房制度之中，对于农村的孤寡残障等贫困群体的帮扶政策十分有限，仅体现在《农村五保供养条例》中对于“五保户”的住房保障上，但是“五保户”占农村人口比例极低，故而农村住房保障的范围十分狭小，并缺乏长期的保障制度作为支撑。

4、各地区农村住房制度改革重心不同。我国现在的农村住房建设是一套新的建设机制，即以实现“宅基地”、“住房”、“公共基础设施”三位一体为目的的建设机制。但是由于我国地广人多，如今各地区的社会经济发展十分不平衡，东中西部的农村住房制度建设都各具特色，并处于不同的发展阶段。因此，农村住房制度的建设和改革应受当地的经济条件和地理环境限制和不同发展阶段的限制。所以，不同的地区要严格明确重点改革方向来带动农村住房完善发展，选择适合本地农村的住房制度模式，制定适合当地发展的住房管理方式。学习各地的农村住房制度管理模式必然要研究其背后的具体的社会政治经济文化等条件。

（三）针对我国农村住房制度的主要任务。现行的农村住房制度规定农村可以根据“一户一宅”无偿使用获得的宅基地，但是如今的农村住房保障功能仍有缺失，目前急需解决的主要任务就是农村住房的产权问题。

1、农房确权登记问题。我国的住房管理制度根本上是一种“二元”化的制度，城镇的土地住宅有土地使用权证和房产所有权证等明确的物产证明，但是广大的农村住房仍然没有推广确权发证。而确权是土地流转的基本要素。确权登记不仅仅是一本证书，而且还是具有让土地住房发挥资产功能的有力武器。因此如果没有确定所有权，农村住房和宅基地的权能就不是完整的，既不能流转也不能发挥资产功能，仅仅处于社会保障的地位。如果没有确权，农民倾其所有建造的住房就一直处于静止状态无法实现资产价值，难以拉动农村经济消费。因此解决农房确权登记问题迫在眉睫。

目前，农房确权登记仍有许多问题需要我们在理论实践中一一解决。首先，如何登记私人住宅产权，现如今农村经济发展呈现多元化，农家乐等配套性住房该如何定性确权，农村居民与非农村居民联合建房该如何确权，都尚需考量；其次，关于多方投资的农村公共建筑如何进行产权登记等问题该如何解决等；最后，一般的登记机构都是自费自支的组织机构，而主动登记的费用极高，因此进行主动的确权登记证明，面临着经费紧缺的问题。

2、宅基地和农村住房流转问题。土地确权的最终目的就是为了方便土地流转，为了维护和实现农民的基本利益。而农村宅基地是农民居住权的最基本体现。所以，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，是现在农村住房制度改革的重中之重。目前，宅基地和农房流转方式一般有三种：第一种是政府层面上通过合法手段把农村耕地和宅基地转为国有，但是由于土地潜在的增值可能和传统的低价征地制度经常造成政府和个人在拆迁补偿上难以达成一致，因此容易引起社会的不稳定；第二种是集体组织层面的流转，即依托集体组织将土地出让给农业大户或者企业以获得额外的收入，集体组织也可以将一定的资金用于村庄基础建设；第三种就是个人层面的私下交易，即通过村规民约依靠买卖双方达成的口头协议进行交易。

如今我们应试点探索宅基地的多种处理方式，在确权登记发证的基础上，通过推行各项政策，引导农民合理的安排和处置宅基地。如，进城务工自愿放弃农村宅基地的农民可以给予一定的经济补偿，而自愿退出的宅基地既以留在原集体经济组织，也可以提供给其他农民。因此，我们要加快推进农村住房和宅基地的抵押、担保、转让，增加农民经济收入。

仅仅依靠政府来建设农村公共基础设施往往是九牛一毛，难以为继。农村公共基础设施投入和农村住房质量需要农民进行大胆的探索来获得更多收入，促进农村培养自身提供基础设施的能力，让农民自己争取农业产业外的经济收入和好处。但是我国法律对于农村土地权限制较多，缺乏相应的灵活性，削弱了农村培养自身提供基础设施的能力，因此需要我们通过大胆探索对相关法律做出相应修改。

二、我国农村住房制度改革思路

在现在新农村建设的政策背景之下，怎样合理地改革农村住房制度、提高农民住房质量、增加农民经济收入，已经越来越引起人们的关注了。因此，我们十分有必要认真思考如何开展改革当今的农村住房制度。

（一）做好布局规划，开设试点，提高农村住房质量。为了加快改善农村居住条件，我们应该结合政策，以城市化推进农改居，引导农民由分散居住变为适度集中居住。分期分批，稳扎稳打的进行试点分析，建设农村新社区。积极探索多种农村住房制度的建设和改革方向。

目前，我国的村庄居住点分布分散，规模小，传统的村落特征也没有从根本上改变，因此为我们的农村住房制度带来了很大的局限和影响，对于农村公共基础设施配套建设和公共服务体系建设以及生态环境建设带来极大制约。因此，我们应当做出正确积极的引导和规范，引导农民进行“一户一房”模式，既可以减少农村住房占地规模、，提高农村土地利用率、缓解耕地压力，也有助于把农民居住点集中归并，方便公共基础设施的建设完善，以提高农民整体的居住質量和水平。

在农村设立专业机构，配备专业的技术人员，为修建住房的农民提供技术帮助和布局规划指导。为农民提高符合农村住房情况和需求的户型设计，以保障农村住房建设，提高整体住房质量，做好农村住房的布局规划。

建设试点要严格执行规划，对照试点条件。因地制宜，建设多种形式的试点以探索不同类型的农村住房制度模式在不同地区的推广应用。通过运用建设农村新社区的用地政策，节约土地资源。坚持规划先导，推进分类实施，合理安排农田保护、村庄布点、基础设施等空间布局，尤其明确农民集中居住区分布。以旧村改造为基础，整村拆建、合并促进农村新社区，加大农村住房制度改革试点的力度。通过农村住房制度改革试点，增强中心村镇的集聚功能，带动周围村庄住房制度的改革和经济的提高。

（二）出台详细的政策法规。着眼于解决农村住房制度存在的诸多问题，需要政府从政策法规上给予支持。首先，应明确农村住房土地的确权制度和宅基地的所有权问题，以及宅基地收益分配制度的合理合法化。完善农村土地所有权和宅基地制度相关政策，明确农民对宅基地所享有的具有法律效力的用益物权和有偿转让制度；其次，除了对农村土地物权的保障政策外，对于农村经济困难群体的住房保障制度也仅仅局限于“五保户”以及“农村危房改造”等临时性政策，缺乏长期有效的政策支撑，因此这就需要政府在农村住房建设的不同阶段给予不同的保障政策，出台相关的扶贫政策来减小农村住房的贫富差距和农村与城市住房之间的差距。通过直接保障政策和间接保障政策的相辅相成以形成完整的农村住房保障体系，加大农村住房保障的社会参与度，转变现有的农村住房保障模式。直接保障政策如针对低收入农民的廉租房和经济适用房政策等实物保障和购房补贴；间接保障政策比如建房信贷、建房补贴等货币保障或者设计指导、施工帮助等技术保障；以及针对绝对贫困人群的贴租政策以扩大农村住房保障的范围。建立稳定的农村住房制度基础设施和生态环境的相关政策，在保障农村住房制度的同时，也要注意合理建房。

鉴于目前的农村住房制度以及我国现行的关于农村住房的财政制度，政府對于农村住房的资金支持仍然较少，并且根据信贷制度，农民获得贷款的难度较大。因此，我国政府应当尽快出台相关的经济财政政策扶持农村住房制度的改革。多渠道筹集建设资金，明确各级财政投资农村住房制度改革的资金比例，把改革农村住房制度的各项工作纳入经济社会发展的总体规划，大力推进农村基础设施建设。只有提高了农村公共基础设施的水平，才能从根本上改善农村住房质量。最后中央和地方政府应落实统筹城乡发展观，通过城市扶持农村，加快农村经济收入，改善农村居民住房消费水平，提高居住质量，切实解决农村居民住房问题，提高农民住房质量。

（三）统筹城乡发展，将农村住房制度改革与城镇化相衔接。我国目前农村住房制度仍处于较低层次。中国城乡住房质量、城乡之间的居住环境仍然存在非常大的差距。因此，这就要求我们的中央和地方要落实科学的统筹发展，加快农村住房制度的改革和经济发展，努力与城市住房保障体系相联系，缩小城乡住房差距。对于城中村和城乡交界处的农村住房，可以通过土地入股的方式与城镇合作建房；通过农村住房制度改革，提高进城农民的住房支付能力，建立健全宅基地和农村住房流转制度，缓解城镇住房保障压力；构建城乡人户分离的住房保障横向协议，实现住房保障城乡之间的交换，完善交换机制。

三、结论

农村住房制度改革是一项巨大而复杂的工程。到现在我国的农村住房制度仍然沿袭着最初的住房制度框架，缺乏与当今时代相适应的制度补充改革，因而造成现存的许多问题和矛盾，且涉及到许多经济政治方面的制度。农村住房制度的矛盾重点表现在农村人口流动和农村土地的不可移动，以及农村住房制度保障问题与所有权问题上。并且地区不同，制度改革的要求和条件也会相应发生变化。因此，农村住房制度改革不可能是一蹴而就的，是无法在一朝一夕之间的完成的。

但是现如今我国的经济社会发展情况日新月异，面对社会经济的飞速发展和复杂变革，农村住房制度的改革势在必行。值得注意的是，在进行农村住房制度改革的时候，不仅仅要思考自身体制的完善改革，还要考虑如何与城市住房制度相衔接相联动。城乡二元住房格局只是暂时存在，并且终将被打破，城乡住房制度最终将走向一体化进程。

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