社区管理现代化探讨

郭斐　陈黎　韩宇琦

[提要] 在改革开放后，我国社区对数量、结构、功能等方面的要求逐步提高。本文以十八大关于社区建设相关建议为探讨背景，以北大燕园社区服务中心发展为分析案例，围绕我国社区发展状况与所存在的问题为解析对象，在综合考量我国实际发展状况基础上，汲取西方国家在社区建设方面的先进经验，从管理主体、管理方式等方面对我国社区创新发展提出建议。

关键词：社区管理；现代化；新模式

中图分类号：C91 文献标识码：A

收录日期：2017年4月11日

一般来讲，人类的一般性社会活动都是在一定的地理区域内进行，所以具有一定文化背景、一定空间范围等特点的社区就成为了人类长期定居并从事一般性社会活动的场所。在中文语境中，“社区”一词是由我国社会学学者在20世纪30年代由英文翻译而来，因为与空间地域概念具有同样的含义，所以“社区”的概念也就具有了地域的涵义，旨在着重强调社区是在一定的地理区域上建立的这一特点。自18世纪60年代工业革命开始以来，社区不仅在数量上急速增加，而且在社区结构、功能、服务水平等方面都在以往的发展基础上不断提高，在经济发达的地区更是出现了很多具有鲜明特点的大都会社区。自我国于20世纪80年代改革开放之后，伴随着我国经济的腾飞发展，基本社会状况也变得越来越复杂，居民基于对政治经济与物质文化追求的提高，落后的社区建设已经无法满足社区居民的需求，所以探索出一套新型的社区管理模式是社区现代化发展的必然要求。

一、社区的发展

（一）国外社区的发展。西方社区理论起源于德国社会学家Ferdinand Tonnies，在其著作《Community and Society》中将社区的含义解释为共同体和亲密的伙伴关系，这些关系指社区居民在空间地域上、血緣关系上、宗教信仰上具有密切的联系。在国外，各国的社区管理模式虽然都各具特色，但主要可以归结为以下三类模式：

1、政府主导型模式。采取这种管理模式的国家主要以新加坡、德国等为代表。此类模式是将政府与社区双方的行为相融合，政府对社区事物的管理具有较大的干预，对社区的日常管理、运行和发展有很强的控制力，从而实现了社区组织职能在政府意图的基础之上发挥作用。但是这种模式并不是采取从上而下的管理制度，而是以对居民负责为服务原则，在组织各种公益性活动的同时起到政府与居民之间互动的桥梁作用。

2、社区自治型模式。主要以美国、加拿大为代表的一些现代化国家采取这种社区管理模式。自治性社区管理模式在社区创建、改造、发展的过程中以“自治”为出发点，社区不设置政府机构，主要是由居民直接民主选举产生的社区自治组织机构行使社区组织管理职能。这种社区自治的管理模式的核心思想是社区城市化、城市社区化。这种社区自治机构以挖掘社会服务资源为目的，致力于提高城市社区的服务水平，从而满足居民越来越高的物质文化需求。

3、混合型模式。使用这种模式的以日本、澳大利亚等国家为代表，是政府主导型和社区自治型相融合的一种社区管理模式，是政府在半放权的条件上与社会组织、居民个人紧密结合的模式。这种模式在结合两者优点的基础上也弥补了对方的缺陷，在贯彻政府意志的同时也充分采纳社区居民的建议从而达到共赢的目的。

（二）我国社区发展

1、我国社区的出现。我国的社区组织在新中国成立初期就已经出现。在新中国成立最初到“文革”时期这段时间，我国多个城市出现了社会服务型的民间社区组织，以服务社会上的孤寡老人、贫困人口为目标。然而局限于当时落后的社会生产力与社会意识，社区组织并没有得到大范围的推广，反而其中一部分发展良好的社区曾被削弱中断甚至于停顿，没能够形成一个行之有效的规范体系。

2、我国社区的坎坷发展。在“文革”时期到20世纪80年代改革开放之前，我国政府在全国范围内实施了以政府为主导的大规模的社区建设活动，在当时特殊的历史背景下对社会的整体发展起到了稳定社会、促进经济发展的作用。但是由于政府采取自上而下的管理方式，致使社区组织的发展政策与社会需求的实情相违背，政府的宏观控制替代了市场调节，所以在无法做到全面体察民情与民意的情况下，没有获得长久的发展。

3、我国社区发展的新机遇。改革开放后，在国家与各级政府的倡导与大力支持下，我国出现了以城市街道办事处与城市居民委员会为代表的社区性组织，为解决当时在改革开放的大背景下产生的如下岗就业、犯罪率较高等一系列社会问题的解决提供了一条途径。在这个社会大背景下，社区组织在规模上得到了快速发展，为未来的发展奠定了基础性作用。但这样的管理模式与改革开放前社区的发展模式一样，依旧采取的是一个自上而下的管理方式，依然无法充分听取民意，存在着与社会经济发展规律背道而驰的缺陷，导致自身发展缺少民间组织与社区居民的支持，所以这个时期是我国社区发展的新机遇，但是因为种种原因，社区组织的发展并没有获得该有的进步，反而一时陷入困局。

4、我国社区转型的必要性。近些年来，全球化与城市化的进程在不断发展，对社区的要求也不断提高，在双重压力的促使下，新的社会结构已经对社区管理的理论方法产生了重大影响。在新形势下，我国政府已经在积极转变观念，对社区管理及发展的内涵与意义进行重新界定，当然，观念的转变也需要相对应的模式去指导实践。然而受到我国现行文化、经济、政治等多方面的制约，我国社区管理的现代化发展还缺乏一套社区现代化发展模式作为管理理论的实践基础，所以探索出一条适合我国社区发展的现代化模式是社会整体发展的必然要求。

二、我国社区未来发展趋势

从长远角度来看，我国社区的发展应该更完善，其管理模式、服务水准都会更现代化，会缩小与发达国家之间的差距。我国社区的发展在未来一段时间内应该出现管理与服务多元化、自治程度得到较大提高、社区发展方向多元化、农村社区的发展更快更全面等特点。

（一）管理与服务多元化。为了与社区居民的需求相匹配，社区管理与服务的提供会由政府、社会组织、社区居民三方通力协作来完成，一起参与到对社区的管理与监督中。

（二）自治程度的提高。之前从上而下的管理模式会转变为自下而上的模式，还权于社区居民。采取民主选举的方式选择社区管理负责人，刺激居民的参与热情与归属感。

（三）社区发展方向多元化。我国社区的发展会突破地域上的限制，通过加大沟通力度打破社区与社区间的壁垒，互相借鉴其发展的优点，从多个方向入手寻求多元发展，以弥补现在发展侧重点单一的缺陷。

（四）农村社区的发展更快更全面。我国计划于2020年实现全民小康，作为社会的基础模块，促进社区的发展是实现全民小康目标的重点内容，而农村社区却是社区整体发展中的重点，所以为了实现全民小康，农村社区必将加快发展速度，在农村社区卫生、农村社区教育等重点领域获得长足发展。

三、当前我国社区管理与发展面临的问题

我国的社区建设起步晚，在没有充分认识到自身生产力水平与西方国家之间的差距时就盲目借鉴了国外的建设经验，开始大范围的建设社区组织机构。这导致了我国的社区建设不仅在速度上没有明显成效，而且在质量上同样也没有得到保证。

我国的社区建设真正有效的大范围建设是在2000年国务院转发民政部《民政部关于在全国推进城市社区的意见》之后，在将该指导思想与我国的发展现状相结合后社区的发展才开始了有效的普及。在这一时期，我国的社区建设虽然取得了一定进步，但因为起步晚、发展速度慢、没有先进的管理模式、在宏观上无法统筹安排等一系列原因，导致现今的社区发展依然存在很多亟待解决的问题。

（一）社区服务水平与经济发展速度不相匹配。自改革开放之后，我国的经济发展速度一直位居世界前列，虽然人均GDP还是无法与发达国家相媲美，但经济总量已跃居世界前列。经济得到快速發展的同时，人民对物质生活、文化生活、政治诉求的追求也在不断地提高。但是，因为我国社区发展起步晚，没有与实际相配套的管理模式，在社区文化、社区卫生、社区治安、社区教育等重要领域一直存在缺陷，导致居民的这些需求难以得到满足。尤其是在城市化加速发展的过程中，农民工进城打工导致城市治安隐患加剧、农民工看病就医难、孤寡老人养老问题突出、农民工儿童的受教育权利无法得到保证等社会问题越来越严重，然而这些社会问题也是社区服务的短板，表明我国社区存在发展不成熟、服务水平低下、享受服务的人员与地域范围上很狭窄等缺点。

（二）落后的社区建设政策与居民的需求不匹配。我国社区真正建设的时间是非常短的，仅仅只有不到20年，所以在社区建设方面没有形成与之配套的专项法律和政策。因为政府对社区建设与发展缺乏正确的领导，所以无法给出相应的建设性意见、无法对社区发展的过程起到监督作用，导致全国各地的社区发展没有得到统筹安排，所以不同地区的社区建设存在很多社区工作侧重点不同、对社会问题的敏感度不够、管理者与需求者信息不对称、无法及时解决民众最迫切的问题等缺陷，这对我国的社区建设起到了很大的负面作用。比如，随着我国人口老龄化的趋势不断加深，对孤寡老人的养老、慰问、帮扶等问题越来越严重；现今就业形势越来越严峻，社区应该进行的就业辅导、就业信息及时宣传等义务性服务没有得到落实；社区医院的医疗药品和医疗设备严重不足，医疗人员无法达到全科医生的标准。这些问题都是社区应该承担的责任，但很遗憾的是社区并没有尽到应尽的责任，也无法解决这些社会亟待解决的严重问题。

（三）我国农村社区发展进度缓慢。据2016年人口普查的数据显示我国农村人口达到58，973万人，占据全国总人口42.65%。这个数据无疑是庞大的，但是政府与社会力量对我国农村社区的发展一直不够重视。我国农村社区发展一直还处于摸石头过河的探索发展阶段，其发展迟缓的原因主要有以下两个方面：

1、客观原因。首先，国家政府与社会力量对农村社区的重视度不够，这就使得对农村建设的经济投入不够；其次，农村的环境与城市相比较为恶劣，很多管理人才不愿支援农村建设，导致农村社区的建设一直处于无人可用的尴尬境地。

2、主观原因。首先，农村地区对社区建设的认识不足，大量人员认为农村社区的建设是在做无用功，并且对社区的功能不了解，没有认识到民主自治的重要性；其次，社区建设的义务和权利不明确，使农村社区建设成为地方政府工作的盲点区域，这也导致了农村社区的发展一直得不到推进的原因。

综合以上两个方面原因可以看出，农村社区建设的迟缓与落后主要是因为主体与客体对自身的定位不准与工作人员的缺乏共同造成的。作为实现小康社会目标中不能隔离的一部分，农村社区的建设与发展不容忽视且至关重要。

（四）社区管理手段与社区发展需求之间的冲突日益剧烈。在我国，对社区的管理义务与责任常常被完全推诿于政府，而政府也照单全收将社区管理完全纳入到自身的职责体系中，并且习惯性的将行政命令式的管理作为社区管理的手段，即完全依靠政府划拨社会资源实现社区管理的目的。然而，这种政府干预式的管理模式并不是以满足社区居民的需求而进行管理，而是以政府指定的相关政策为发展依据，这使得社区的管理与发展不能满足社区需要，造成无法在宏观领域协调好利益关系，其结果常常出现社区管理机构举办的社区服务活动与社区居民热心参加的活动脱轨，这种情况不但不利于社区管理人员开展工作，而且降低了社区居民对所在社区的归属感，这就导致社区不仅没有得到发展反而有倒退的迹象。

（五）社区居民对所在社区的归属感不高。社区服务机构虽然是一个提高社区居民生活水准、满足居民物质文化需求的福利性机构，但是在我国，社区并没有得到社区居民的认可与欢迎。居民与社区的关系在某种程度上来说是互惠互利的，社区服务满足居民基本需求，居民对社区的支持促进社区的发展。但很遗憾的是，因为长期以来我国人民缺乏自治理念，对享受政府服务存在高度的依赖性，养成了事事都要通过政府机构得到解决与满足的习惯，导致了社区居民对社区服务机构的忽视。另外，社区服务机构的服务水平低、工作人员态度恶劣导致了社区居民对社区组织机构的不信任。综合两个方面的原因，双方的责任与义务的缺失共同造成了社区居民对所在社区缺乏归属感和社区工作人员对社区工作的兴致缺乏。

四、案例分析及启示

虽然我国社区的发展普遍存在以上的问题，但也有个别社区通过创新改革取得突出成绩，其中尤以北大燕园社区服务中心为代表。北京大学燕园社区服务中心在北京大学领导下成立于1999年的社区服务机构。燕园社区服务中心按照服务、经营、管理三大職能独立的原则，形成了机构简洁、服务范围广阔、服务内容丰富的特色。燕园社区服务中心以创造经济、社会效益为原则；燕园社区服务中心坚持将社区发展与我国市场经济发展相融合，逐渐建立了产业化、体系化、社会化的社区服务制度。

对这种创新型社区服务制度的分析给了我们以下启示：（一）燕园社区服务中心是北京大学与区政府双重主体领导下的社区服务机构，是国家关于社区管理体制改革下的新型产物，充分实现了社区的自治功能，完美提供了内容充实且全面的社区服务；（二）燕园社区服务中心设置下属后勤产业中心的方法加强了与社会的合作，从形式到内容都真正实现了一体化管理。这种方式有效地解决了社会服务业与社区改革有机结合的问题，为社区提高服务质量提供了一条途径；（三）燕园社区服务中心不仅以服务为主要业务，而且打破了以往固有的思路，在此基础上发展了社区管理下的产业，这不仅为社区的发展解决了经济问题，还提供了一定的就业岗位，对社区的发展起到了明显的促进作用。

五、我国社区现代化发展模式探索

将普通社区普遍存在的问题与北大燕园社区服务中心的先进管理模式进行对比，笔者得出以下几条对我国社区现代化发展模式的建议：

（一）改变认识、优化政策。我国社区要想向现代化发展模式转变，缩小与发达国家社区之间的差距，首先要做的就是改变社区管理的政策体系，在认识上发生转变，才会在实践上获得突破。

宏观领域采取高层政府主持，地方政府结合地方特色提出建议，共同制订宏观发展政策，目的在于保持地方特色、因地制宜的基础上缩小全国社区的发展差距，推进全国社区的整体发展。微观领域采取由社区居民与民间组织为社区管理与提供社区服务的主体，而政府只作为监督者对管理与服务过程进行监督。这不仅使得社区服务内容更丰富，管理方式更人性化而且也提高了社区居民的参与度，真正实现了社区的自治。

（二）自下而上，对居民负责。以前使用的自上而下行政命令式的管理方法，是一种政府强力干预式的方法。在服务上，社区工作人员只为对上级领导负责而忽视了社区居民的需求，不仅存在服务质量低的问题，也存在服务态度差的问题。在管理主体上，社区没有发挥该有的自治作用，居民无法参与到社区治理过程中，做不到自己的事自己做主。所以政府的适度放权，降低居民对政府的依赖度，采取自下而上、对社区居民负责的管理方式是社区管理向现代化转变的重要措施，不仅促进了社区的全面发展，也给政府减少了事务，降低了行政压力。

（三）打破限制、加强交流。事实证明闭门造车是不会有任何发展的，现今社会是一个信息化的社会，只有跨区域的加强社区与社区之间的交流，取长补短、优势互补才是发展的正确途径。在农村社区方面，加强社区交流，进行农产品信息的宣传，可以根据市场经济的发展与需求而改变农作物的种植，促进供销平衡，降低丰产伤农情况的出现概率。在城市社区方面，加强交流可以学习先进的管理思想，经济条件高的社区甚至可以采取与国外社区的交流，丰富社区的文化建设、改进社区的管理模式，甚至能够促进经济的发展。

（四）社区联动、共同发展。城市社区与农村社区作为社区的两大重要组成部分，城市社区可以与周边农村社区签订供销合同，将农村社区作为农产品和社区服务提供方，城市社区作为农产品和社区服务的消费者。这种联系不仅加大了城市与农村的联系，而且可以做到互惠互利：城市居民在获得新鲜健康农产品的同时可以去农村体验农村生活，农村居民的经济利益也可以得到保证，减小了农业风险的同时，也开阔了眼界，对农村的文化建设起到了积极影响。

（五）“互联网+”智慧社区。近年来，智慧城市概念的提出对城市发展提出了新的要求，作为城市的基本单元，社区智慧化是城市智慧化的根基。社区智慧化是对线上与线下资源的整合，所以社区的发展应该与互联网相结合，从智慧物业管理、智慧养老服务、智慧家居等方面，打造互联网下的新型智慧社区。

我国作为一个地域辽阔、人口众多的国家，在经济快速发展下存在着各种各样的社会矛盾与社会问题，而解决这些矛盾问题离不开社区这个大家庭，也是实现我国在政治、经济、文化发展的基础要求。然而我国现今的社区没有很好的发挥其作用，在我国发展的道路上没有扮演其该有的角色。所以，探索出一条适合我国社区发展的现代化模式是尤为重要的，也是我国发展的必然要求。因此，在政府转变观念条件下，在新政策的指导下，社区的发展采取一套新的发展模式是必需的。

主要参考文献：

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