应提升基层公安机关法制员的作用

都晓曦

【摘要】本文论述了新时期基层法制员队伍的作用，当前基层法制员队伍存在的不足，提出进一步加强法制员人才的选用和管理的措施。

【关键词】基层；公安机关法制员；作用；提升

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，使“依法治国”首次以其鲜明的时代特征镌刻在党的中央全会的历史坐标上。公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着践行依法治国方略，担当依法治国的建设者、推动者和示范者的重要历史使命。基层公安机关是执法的前沿单位，加强基层公安机关法制员队伍建设，努力打造一支优秀的基层法制员队伍，不仅能及时发现和纠正公安民警在执法中出现的执法不规范行为，更能促使广大基层公安民警不断提高依法办案水平、增强执法能力、提高工作效率，对于切实提高基层公安机关执法规范化水平，乃至全面提升依法履职水平，实现司法公平正义，都有着十分重要的意义。

一、基层法制员队伍的作用

（一）立足基层，实时就地为民警执法办案提供指导。派出所、交警队、刑警队等是公安机关的基层单位，而在公安机关基层单位的法制员是基层公安机关的业务骨干和中坚力量，具备较强的办案能力和较为丰富的执法经验，大都经过法制业务专门培训，经过考试取得较高等级的执法资格，对于其所办理或者由其审核的案件，是否符合法定的程序、适用正确法律条文，会倍加注意；对违反法定程序办案、不规范执法等现象，能及时防止或避免，一旦发现会立即纠正，这对于提升执法质量的效果是显而易见的。例如，在民警（侦查员）办案的初始阶段，能有一名称职的法制员来指导把关，不仅能获取违法行为人或犯罪嫌疑人的供词，还能保护勘查好现场，注意提取保存相关物证，向见证人、被害人详细了解发案情况等，通过全面收集的证据锁定违法事实，即便日后嫌疑人翻供，仍有强力证据证实嫌疑人的犯罪事实存在。由此可见，由法制员提供执法指导是很重要的。

（二）从源头开始把关，提升执法监督的时效性。基层法制员能够从执法源头开始把关、从案件定性开始介入、从办案程序开始监督，缓解了上级公安机关法制部门的工作压力，增强了法制部门执法监督工作的时效性，使得执法监督更加有力。公安机关法制部门的主要职责之一是进行执法监督，但现在一些地方的公安机关法制部门警力有限，还无法做到对每一名基层民警去进行执法监督，决定了它的前置监督只能是事后监督。即使是开展了执法全程监督，将监督的视线最大限度前移了，但也无法做到全面实时监督，对于诸如民警接处警过程中的执法行为，仍然无法开展及时的监督。基层法制员的优势就在于，其有实现对本单位或部门每一次执法活动从开始到结束，每一宗案件从受理到结案开展全程监督和现场监督的可能性，对执法办案中的过错行为，可以最早地介入进行监督纠正，防止较大的错误和更严重的后果出现。这样就极大地缓解了上级法制部门和督察部门的执法监督压力，也有力地促进了基层公安机关规范执法。

（三）帮助民警学法用法，提升民警法律素质。目前，基层公安机关中非法律专业毕业的民警占了很大一部分，日常繁重的工作任务决定了他们无法抽出时间来系统学习法律法规，整体法律素养还不是很高，甚至还不能满足日常执法办案的需要。有的民警虽然会学习，但随着国家立法脚步的加快，各种法律法规和司法解释的出台更新比较频繁，在新的法律法规出台后，原来学习的一些法律法规不适用了；有的民警自学法律只会死记硬背而不能活学活用，抱着法律文本、条条框框，具体执法办案时却不知如何适用。基层法制员本身具有较好的法律功底，经过法制业务培训和法律法规学习，更好地掌握了法律法规知识，回到工作岗位后，一方面对本单位或部门办案民警准确適用法律法规进行监督和把关，另一方面通过其自身学法用法起到宣传教育作用，带动其他民警学法积极性。同时，还可在警情少、案件少的时间组织办案民警进行法律学习，帮助民警更全面准确地掌握法律法规，形成积极学法、准确用法、严格守法的良好氛围，有利于提升民警的法律素质和业务能力。综上所述，基层法制员所具备的这些优势，都是上级法制部门所不具备、不可替代的，充分体现了建立基层法制员的必要性和重要作用。

二、当前基层法制员队伍存在的不足

（一）角色定位不准。一些基层公安机关的领导甚至包括法制员，没有将法制员定位于执法工作的指导员、监督员的角色，而将法制员视为一种“配属”。还有一些法制员，对于其职责权限没有弄清，对如何开展法制监督还没有清晰的认识，不知道如何正确地履行法制员职责。甚至一些法制员甘当“老好人”角色，虽发现民警在执法办案中出现瑕疵，却视而不见，装聋作哑。另外，部分办案单位领导也未能给予法制员应有的权限，使法制员工作在“空档”上运作。由于法制员角色定位不准，弱化了法制监督关口前移的作用。

（二）人员素质不齐。目前，由于一些基层民警中法律专业人才所占比例较少，要从中选出优秀的法制员，还有相当的难度；而在选人方面，一些单位在选用法制员上存在随意性，没有将法律素质优良、办案经验丰富的民警选任为法制员。基层法制员相对于上级法制部门的法制员，在基层公安机关中更能够发挥独特的优势，在指导执法办案、开展执法监督、提高民警法律素质等方面均能发挥出色的作用。但这些优势都是建立在法制员业务素质较高、足以胜任法制员工作要求的前提之上的。但如果法制员本身的业务素质不够高，优势就会变成弱势。

（三）工作积极性不高。面前，基层公安机关的法制员有三种类型，本单位兼职、专职和上级派驻。相当一部分基层法制员从身份上来说，还是执法办案单位的民警，只是多了一个“法制员”的头衔，甚至还会出现“既是执行者，又是监督者”的现象。其原因一方面是因为法制员主要从事的是“幕后工作”，如案件审核、执法监督等等，即使做得很好，效果也难以在短期内显现，“功劳是别人的，责任是自己的”，远不如破获了一起案件那样有立竿见影的成绩（有些案件经办案单位忙活了很长时间，费了很大的气力抓获了嫌疑人，但由于证据不足而无法定案，其中原因之一就是法制员的作用没有发挥出来）。另一方面是缺乏对法制员的奖惩机制，虽然高层制定出台了法制员管理办法，确立一些激励措施，但是在实际操作过程中对考核的结果运用不足，奖励措施跟进不及时、不到位，一定程度上影响了法制员的工作积极性和主动性。除此之外，部分基层公安机关对上级法制部门的依赖也是重要原因之一。有的基层单位或部门，但凡遇到复杂一点的案（事）件，不加思考，第一时间就是向上级法制部门“汇报”，也不征询基层法制员的意见。长此以往，使得基层民警不善于学习、研判和总结，对上级法制部门形成了较大的依赖性，因为“有法制部门把关就行了”，基层法制员也怠于履职。其主要原因还是部分单位对法制员工作的重要性认识不足，对法制员队伍的建设工作缺乏深入研究和探讨，未形成科学严谨的法制员选拔、任用、管理、考核和激励的工作机制。

三、进一步加强法制员人才的选用和管理

（一）健全法制员选人用人机制，加强法制员队伍的人才管理。法制员的能力素质高低，关系到执法质量的优劣。因此，在法制员的选人方面，应当慎重。应当制定规范统一的选拔标准和程序。在选拔标准上，既要高标准又应符合队伍实际，尽量选拔出业务能力相对出众、法律素质合格的人才到法制员队伍中来。在选拔程序上，应当遵循“民警自愿报名、法制部门考察、公开遴选、择优录取”的原则。与此同时，要建立后备法制员人才库，确定重点培养对象。在用人方面，经过考察选拔出来的法制员，可以由法制部门征得政工部门审核后统一调配（原则上仍分配到原单位），由所在单位负责管理，在业务上接受法制部门指导。对法制员的管理，一是应做到“有进有出”。法制部门应加强对法制员履职状况的考核，可从所在单位执法质量考核排名、审核案件的质量和数量等方面进行考核，实行每月动态考、一年一终考，考核等级分为优秀、称职、基本称职、不称职，从而对法制员的工作绩效作出科学的评估，通过考核将不称职的法制员予以淘汰。二是应做到“有调有换”。根据法制员的考核等级和排名，对法制员进行调换。在实行兼职法制员为主的基础上，可以适当设立专职法制员（专职法制员不承担所在单位的其他工作任务，专职履行法制员职责），将考核优秀的法制员任用为专职法制员，配置到执法办案量较大单位或部门，做到法制员专兼结合、调配有序。

（二）加强法制业务培训，提高法制员素质，培养法制人才。加强法制员队伍建设，提高素质、培养人才是关键。首先是对选拔出来的法制员，法制部门应会同相关的业务部门定期、不定期地对其进行多种形式的教育和培训，包括组织新法新规学习、业务知识讲座、参加案件讨论分析会、举办业务竞赛等各种方式进行教育培训，确保法制员的综合素质得到不断的提高，以适应新形势、新条件对法制员的要求。其次是培养后备法制人才。基层法制员队伍今后将成为执法规范化建设的重要力量，因此加强法制员队伍建设，必须做好人才储备和输送。法制部门对法制人才的培养负有主要责任，应加强对民警的教育培训，提高全体民警的法律素质和执法办案水平。可通过举办讲座、发放学习资料、组织征文活动、组织民警参加旁听庭审等形式，鼓励民警积极学习交流。法制部门还可以抽调民警到法制部门工作，进行业务锻炼。法制部门抽调民警到法制部门参加值班、阅卷、考评案件，能让被抽调民警得到实际锻炼，开阔法律视角、增强法律意识，提升准确适用法律的能力和应对处置各种复杂案（事）件的能力，迅速成长为可用的法制人才，同时法制部门也能从中甄选出适合的人才。另外，还应当鼓励民警学习法律法规，组织参加执法资格考试，要求担任法制员的民警必须取得中级以上执法资格；鼓励民警积极参加国家司法考试，对通过了高级执法资格考试和国家司法考试的民警，给予一定的奖励，纳入法制人才库，并推荐优先任用为法制员，以提高民警学法的积极性。

（三）提高基层法制员待遇，落实法制员的激励机制。目前基层法制员的工作强度和压力明显增加，但待遇却没有得到明显提高，责、权、利不相适应。进一步落实法制员的政治经济待遇，能提高法制员工作积极性，确保法制员队伍可持续发展，促使法制员勤于履职、乐于奉献。例如，对于年度法制员考核优秀，或者所在部门执法质量取得明显提高的，可给予法制员一定的物质和精神奖励，或者优先调配到机关或重要单位担任专职法制员；对于所在单位或部门被上级公安机关评为执法示范單位，或者所在单位或部门连续多年执法质量考评成绩在本局排名前三的，给予法制员嘉奖或记功奖励；对于担任法制员满一定年限且每次考核均为称职以上的，可优先晋升职务、推荐提拔任用等等。通过制定和落实一套科学合理的激励机制，最大限度地调动法制员的工作热情，提高基层法制员履职的积极性，为公安机关执法规范化建设的深入开展增添动力。