高校基本建设项目的审计监督机制重建——基于代建制模式

林 璐 闫贞铮 黄永芬

(成都大学 审计处， 四川 成都 610106)

·经济研究·

高校基本建设项目的审计监督机制重建
——基于代建制模式

林 璐 闫贞铮 黄永芬

(成都大学 审计处， 四川 成都 610106)

代建制模式下高校基本建设项目具有资金投入大、管理难度高的特点，对其实施有效的全过程跟踪审计监督是规范项目管理、提高工程建设质量和效率的有效途径。论文就近年来高校基本建设项目实施代建制模式的发展情况，分析了高校内审部门与其他参建单位的关联关系，针对高校内部审计关口前移、多节点控制、全程监控的要求，提出重建代建制模式下高校基本建设项目审计监督中参建单位的沟通交流机制，明确各方责任义务，实践证明该机制能够为高校内审部门解决实际问题，确保审计工作顺利实施。

高校代建制;建设项目;审计监督

我国的高等教育事业近年来发展迅速，国家和地方政府也投入了更多资金用于高校的基本建设，因此资金的控制问题引起投资方的高度重视。2007年，教育部下发《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财〔2007〕29号)，全国高校相继开展建设工程全过程跟踪审计。高校基建项目投资大、影响范围广，基于规避投资风险、减少管理成本、推动高校基建工程管理规范化和科学化的目标，众多高校建设项目逐渐倾向于选择“代建制"模式。高校内审部门则致力于在学校建设项目推行代建制管理模式的情况下，从审计监督的角度来研究如何通过审计更好地控制和改善现有的高校建设项目工程管理问题。

一、代建制模式在国内及高校建设范围内的发展情况

(一)代建制模式在国内的发展现状

2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是要在全国范围内推行代建制，目标主要是政府投资的非经营性项目。政府单位或其他建设项目投资方通过公开招标或直接委托，以合同形式将工程项目的管理权委托给具有独立法人资质的专业项目管理公司代为管理的模式即为代建制模式。2004年11月，建设部颁布《建设工程项目管理试行办法》，进一步对项目管理企业的资质、工程项目管理服务范围、工程项目建设单位选择项目管理企业的委托方式、管理办法、收费标准、执业原则以及项目管理人员的行为规范等内容作了明确规定。在接下来的几年中，代建制模式逐渐在我国各省市被推广，北京市、浙江省宁波市、贵州省、广东省等地纷纷出台了关于政府投资项目实行代建制模式建设的管理办法[1]。

从工程项目委托承建的形式上看，可分为广义代建制和狭义代建制，广义的代建制泛指所有的委托承建方式，高校基本建设等政府出资的非经营性项目的委托建设属于狭义的代建制。目前国内对代建制模式的研究表明，工程项目采用代建制模式有助于增强建设各方的责任意识，通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督与合作的关系。投资人或使用单位在提出项目的使用功能和建设要求后，主要工作就是对代建单位进行监督，这将自觉规范投资管理行为。代建制模式将项目实施阶段的管理风险和资金使用风险转移到了代建单位，由具有专业知识的代建单位来进行项目管理可以在很大程度上降低风险发生的概率，但同时其自身的不足又造成新的风险因素，包括技术风险、经济风险、外部监督风险等[2]。

(二)代建制模式在高校建设中的应用

高校基建项目存在特殊性，首先在设计方面，更倾向于塑造学校的文化底蕴和整体风格；其次在投资方面，不产生投资效益，而更着重考虑使用功能；另外由于高校基建项目种类多，建设规模不同，因此现有的高校基建管理模式也千差万别。从建设单位项目管理角度出发，高校基建项目管理的主要模式可分为自管模式、共管模式及代建制模式3类[3]。根据项目承包和运营的模式进行细化，具体又可分为委托咨询公司协助业主进行项目管理、由专业机构进行项目管理、设计—采购—建造(EPC即Engineering-Procurement-Construction)也被称为“交钥匙”工程模式、建造—运营—移交模式(BOT即Build-Operate-Transfer)、移交—运营—移交模式(TOT即Transfer-Operate-Transfer)等若干类[4]。

高校基本建设项目属于政府投资的非经营性项目，在高校工程项目代建制体系中，代建单位即由政府部门直接选择具有工程项目管理资质的公司或是通过招标的方式确定的工程项目管理公司，与学校签订代建合同，需代表学校联系招标机构、勘察设计、施工单位、监理单位、造价咨询单位等，各参与方均围绕工程项目提供相应的服务，代建单位执行专业化的项目管理工作，负责项目的资金投入管理和建设组织实施工作，项目建成后交付学校使用[5]。

在代建制模式下高校无需设置专门的项目管理团队，可精简基建和后勤机构，降低学校运营成本，而且代建单位具有更强的专业技术力量和更丰富的项目管理经验，可以使项目管理更加规范和高效，相对于传统的自建模式，可以确保项目能够较快地实施，从工程质量和实用性角度而言更有保证。但是由于代建单位无法全权代表学校和理解学校的需求，在建设工程的管理方面难以为学校做全面的考虑，代建制模式实施过程中还需要高校层面上的协调与配合。

二、代建制模式下高校建设项目开展审计监督的必要性和难点

(一)代建制模式下审计监督的必要性

近年来，高校基本建设项目的审计监督方式从竣工结算的审计模式发展到全过程造价控制的审计模式。审计部门根据具体要求负责项目实施过程中建设标准和投资规模的审定工作、建设资金投入的审核工作，并对项目建设不同阶段计划执行情况进行监督。对于建设金额大、资金风险防范难度高的工程项目，内审部门借助社会中介机构来完成全过程跟踪审计工作，社会中介机构受内审部门委托，对建设工程全过程有关资金支付的程序出具审核意见或咨询意见，内审部门对工程建设情况、资金使用情况进行监督。

图1 代建制项目参建单位关系

高校代建制项目审计中，内审部门发挥的作用有别于其他基建项目审计，首先代建制项目多为大型政府投资项目，最终的竣工结算审计由政府审计部门完成，高校内审部门只在招投标和施工过程中介入跟踪审计，其次由于参建单位均与代建单位签订合同关系，与高校内审部门并无实际的约束关系，在跟踪审计实施过程中给内审部门对建设项目造价控制的监督造成障碍。代建制项目施工过程中参建单位的关系如图1所示：高校层面上使用部门对建设部门提出使用要求；审计部门与建设部门相互合作，共同为学校建设项目的质量、进度、造价等进行把关；高校建设部门与代建单位存在代建合同关系；审计部门只对代建单位与全过程造价控制单位具有监督义务，而没有合同保障；从参建单位层面来说，代建单位与全过程造价控制单位、设计单位、施工单位、监理单位分别签订合同，共同执行合同的义务和要求。

代建制模式下的审计监督，在于如何规范和引导社会资本对高校的投资与管理，防止高校的产权及国有资产流失，采取“国家审计、内部审计、社会审计"三结合的摸式，推进高校基本建设项目全过程的审计，提高投资效益[6]。代建单位组织招投标工作的合法性、代建单位使用资金的合规性、建设过程中发生的造价变更的审批流程、材料费和人工费调差、各项规费和措施费的计取标准等应当成为审计监督的重点。探索拓展建设工程审计监督路径，目的是控制工程使用资金不超预算，控制工程变更导致的造价增加，提高资金的使用效益，发挥内审部门的监督效用。

(二)代建制模式下审计监督的难点

代建制的引入改变了高校建设项目集投资、建设、管理、使用于一身的传统管理模式，出现了投资人、使用人、代建人相互分离、相互制约的三个主体[7]，这种改变对为保证高校建设项目的资金用得真实、合法并有效率的审计监督工作提出了一系列挑战。高校内审部门作为建设项目的监督主体，与代建单位没有直接的合同关系，对全过程造价控制单位没有有效的评价体系，如果不制定完善的管理办法，细化审计监督的实施路径，则无法确保全过程跟踪审计监督的顺利实施。首先，在代建单位自行组织的招投标工作中，不能实时地掌握招标中的各个环节，无法对投标单位递交的投标文件进行审查，进而无法对招标过程实行全面的监督、发挥风险防控作用；其次，在项目施工过程中，全过程造价控制单位与代建单位相互配合，共同履行过控合同包含的义务和要求，高校内审部门的职责是对双方的合同执行情况进行监督，控制工程项目的资金使用情况，审查工程变更的手续是否完善，然而在各方未建立沟通机制的情况下，审计工作实施过程中障碍繁多，无法确保监督作用的发挥。

三、代建制模式下的审计监督机制重建

代建制模式下迫切需要高校内审部门在跟踪审计中深入探索，研究各个参建单位的利益关系，分析其在建设项目实施过程中的关联关系，以重建基建工程全过程跟踪审计中机构间合作模式来切合代建制。通过对高校基本建设项目审计的分析，提出对基本建设项目实施关口前移、多节点控制、全程监控的全过程跟踪审计模式，并分析了其可能带来的现实问题及相应对策，研究数据表明高校全过程跟踪审计实施成果明显[8]。本文在代建制模式的背景下，为保证全过程跟踪审计工作顺利实施，在分析主要参建单位关联关系的基础上，提出了多个单位间的沟通交流机制。

(一)高校内审部门的监督与相互协作

根据工程实际情况制定全过程跟踪审计的监督细则，明确相关单位的协作机制。负责全过程跟踪审计工作的组织与协调，处理全过程跟踪审计中遇到的问题。指定专人对口该工程进行审计监督，实施现场实质性跟踪制度。负责该项目的审计人员积极与全过程造价控制单位、代建单位、学校建设部门沟通，审核有关造价变更的方案是否合理、手续是否完善，实时掌握项目资金支付情况，定期到现场查看和了解工程情况。审计部门根据收集到的资料撰写监督报告，及时向学校领导呈送，便于学校决策层实时掌握项目进度，做出指示。实施事后评价制度，对全过程造价控制单位的工作进行管理、监督、考核和评价。配合全过程造价控制单位，对于审计中发现的问题，及时通知建设部门、代建单位督促责任方立即整改，限期落实审计意见，促进协作机制的作用发挥。

(二)全过程造价控制单位的职能发挥与相互协作

支持和配合学校内审部门的审计监督工作，遵照学校的全过程审计工作实施要求。指派专人全程跟踪建设工程情况，参与工地上图纸会审、隐蔽工程验收、进场材料认质认价、工程变更部位的验收等活动，参加监理单位和代建单位组织的工程例会，及时获取工程信息，根据工程进度实际情况组织召开造价例会，在造价控制的角度建立项目建设相关单位的沟通平台，促进各方相互协作。根据国家有关政策及市场价格，对施工单位提出的阶段性工程结算款与工程的实际进度和造价进行比对，并确定工程的阶段性应付款。督促工程各方每一次造价变更资料签字齐全，收集整理工程造价变更资料，及时向学校汇报全过程控制情况。如遇到设计变更、经济技术核定等有关造价变更的事项，现场监督变更是否合理，变更资料是否齐全，对于跟踪审计中发现的问题，及时向学校审计部门以及代建单位沟通，督促责任方立即整改，限期落实审计意见。

(三)代建单位的管理与相互协作

配合学校和全过程造价控制单位开展全过程跟踪审计工作，协同学校和全过程造价控制单位及时解决审计中遇到的困难和问题，从工程项目管理者的角度促进协作机制的实际运用。按时向全过程造价控制单位提供与工程款支付、造价变更相关的完整和准确资料，并提前通知与建设项目相关的图纸会审、造价例会、隐蔽工程和关键部位的竣工验收等活动。对于施工过程中发现的审计问题，积极督促责任方立即整改，限期落实审计意见，整改完成后书面答复问题提出方。对于隐蔽工程验收、方案变更、施工中遇到的造价变更等情况，确保现场资料的完整性，及时督促参建单位完成相关资料的签署意见。

四、审计监督机制的应用效果

根据某高校近年来代建制模式下新校区建设的阶段性进展情况，在早期的建设阶段中，由于高校内审部门在探索中开展代建工程的全过程跟踪审计监督，未能与参建单位达成统一的沟通交流机制，实施工作中受到多种阻碍：代建单位没有及时将项目的招标时间、招标结果等重要事项告知高校内审部门，导致审计监督介入时间滞后；在工程项目发生有关造价的变更时，全过程造价控制单位没有及时向高校内审部门提供有关变更的依据及重要程序的文件，导致审计监督力度不够；全过程造价控制单位没有及时通知审计人员参加造价例会，没有及时报送工程相关信息，如工程进度、工程款支付情况以及施工过程中发现的问题，导致审计监督覆盖不够全面等问题。高校内审部门在分析总结审计经验后，编写关于代建制模式下新校区建设的跟踪审计实施意见，明确各方责任义务，经学校领导、代建单位、全过程造价控制单位会签同意后印发。

图2 代建制模式下的审计监督机制

跟踪审计实施意见在新的项目建设阶段中发挥作用，形成了图2所示的三方相互合作与监督的机制。该机制建立了高校层面与代建单位、全过程造价控制单位的沟通路径，为审计部门实施审计监督提供了有力保障。审计部门履行监督职能，通过出席建设项目阶段性的研讨会、参加工地造价例会等，能够及时掌握项目建设情况及资金使用情况；造价咨询单位对审计监督工作予以配合，及时向审计部门提交造价咨询月报以及施工过程中的造价变更资料等，审计部门对文书资料进行审查和整理，作为审计监督报告的依据；对于审计部门提出的问题和整改意见，由代建单位履行管理职能，督促责任方在限期内予以整改，切实完成工程项目的造价管理程序。自审计实施意见发挥作用以来，高校层面的下设部门与其他参建单位的沟通更加顺畅，有关工程进展的信息传递更加及时，工程造价资料审核程序更加规范。

五、结论与建议

代建制模式下高校基本建设工程的审计监督涉及到多个参建单位的交流与配合，研究各个单位在项目建设中的作用发挥和利益关系，制定合理的审计监督机制，有助于明确各方职责，保持信息畅通和透明，及时发现问题并研究解决对策，从建设项目的质量、效益、效率上全面把关，从多方面确保全过程审计监督工作的顺利实施。代建制模式是近年来高校基本建设发展的新趋势，针对这种建设管理方式的审计监督工作是一项复杂且陌生的系统工程，对内部审计机构来说是一项全新的工作，通过发现和解决问题的方式将此项工作在探索中推进也是审计工作的发展要求和努力方向。

[1]夏庆.政府投资项目代建制模式风险管理研究[D].重庆大学,2008.

[2]翁谦.浅谈我国代建制的风险及控制模式[J].中国工程咨询,2005(4)：28-29.

[3]杨海勇,龙奋杰.高校基建管理模式探讨[J].建筑经济,2013(2):33-37．

[4]赵智.我国政府投资项目代建制模式研究[D].首都经济贸易大学,2006.

[5]郑建军.代建制模式下政府投资项目管理研究[D].同济大学,2006.

[6]徐华初,游启茂，杨行年.高校基本建设项目审计探讨[J].教育财会研究,2005(5):47-51.

[7]王宝庆,李洁.代建制模式下政府投资项目审计的对象及重点[J].财经监督,2008(12):65-67.

[8]张静,李博,葛勇.高校基建工程全过程跟踪审计中机构间合作机制的应用[J].重庆建筑,2015(3):55-57.

(责任编辑：张 蕾)

Reconstruction of Auditing and Supervising Mechanism for Capital Construction Projects in University —Based on Agent-construction Model

LIN Lu YAN Zhenzheng HUANG Yongfen

(Audit Office, Chengdu University, Chengdu, Sichuan, 610106)

In the model of agent-construction, the capital construction projects in university have the characteristics of large investment and high difficulty in management,thus the effective implementation of the whole process tracking audit supervision is an effective way to standardize the project management,improve project quality and efficiency.This paper,based on the development of the agent-construction model implemented in the capital construction projects in universities,analyzes the relationship between university internal audit office and other construction units.According to the requirement of whole process tracing audit model of exit forwarding,multiple joint control and whole process supervision for capital construction,reconstruction of auditing and supervising mechanism for capital construction projects in university is put forward.The mechanism aims at clearing responsibilities of relevant departments,and practice has proved that the mechanism can solve the practical problems for the internal audit office and ensure the smooth implementation of the audit work.

agent-construction model in universities;construction project;auditing and supervising

2016-07-25

林 璐(1989-)，女，成都大学审计处审计员，博士研究生；闫贞铮(1982-)，女，成都大学审计处高级审计师，硕士；黄永芬(1979-)，女，成都大学审计处审计员。

F239.63；G647.5

A

1004-342(2017)02-36-05