云南民族地区“单独两孩”政策执行效果研究

摘 要 本文选取滇中民族地区的中等城市-楚雄市作为调研地点，在对楚雄市2014年至2016年三年来的相关数据梳理的基础上，结合作者所做问卷调查及访谈等实地调研数据，首先对楚雄市“单独两孩”政策执行效果进行评估。在得出评估结果后，分析这一结果中包含的问题及产生原因，最后给出有针对性的对策，以期能为云南民族地区“单独两孩”政策执行效果的提升建言献策，并为云南民族地区“普遍两孩”政策的更好实施提供信息参考。

关键词 楚雄市 “单独两孩” 政策执行 效果 原因

基金项目：本论文为2014年楚雄师范学院院级学术后备人才资助项目。

作者简介：杨颖，楚雄师范学院。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.250

2014年3月28日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《关于一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的决定》。3月31日，云南“单独两孩”政策落地，同时，为避免扎堆生育，云南省依据当时的《云南省人口与计划生育条例》明确“单独两孩”生育需间隔4年。 直至云南省十二届人大常委会第二十次会议修订通过的《云南省人口与计划生育条例》于2015年9月29日正式公布，才取消了4年的生育间隔限制。本文选取滇中民族地区的中等城市-楚雄市作为调研地点，在对楚雄市2014年-2016年三年来的相关数据梳理的基础上结合问卷调查结果，对楚雄市“单独两孩”政策执行效果进行评估。

一、楚雄市近三年来，“单独两孩”政策执行效果评估

笔者于于2015年10月-2016年2月期间对全市符合“单独两孩”政策的已婚群体进行问卷发放。发放158份调查问卷，回收150份有效问卷，有效率为95%。问卷群体在年龄、性别、文化程度及个人月收入水平的结构分布特点，结合楚雄市统计局公布的《楚雄市2015年国民经济和社会发展统计公报》相关数据来看，与楚雄市当前的人口、教育水平及经济收入水平结构相符，具有很好的样本代表性。

（一）80后为楚雄市“单独政策”主要目标群体

通过对问卷数据的统计分析发现，在符合“单独两孩”政策要求的已婚夫妇中，80后群体所占比重最大占到调查总体的75.3%，此调查结论与全国大部分地区的实证调查结果基本一致，具体数据如表1所示所示。

據表1数据，可以把80后视为楚雄市“单独两孩”政策执行的主要目标对象，即80后是所有符合“单独两孩”政策要求的群体中，最容易受政策影响而发生生育行为的群体。

（二）目标群体对“单独两孩”政策的知晓高，对具体申办事项知晓率低

通过问卷调查发现，有92%的调查对象知晓“单独两孩”政策，知晓率很高。而对在楚雄市内申办“单独两孩”生育事项的知晓率低，具体如表2所示。

由表2可见，被调查对象中知晓楚雄市“单独两孩”申请受理开启时间的占总调查对象的38%，知晓提交“单独两孩”生育申请程序的占17%，知晓申报二孩生育申请所提交资料种类的占15%，对于相关事项存在疑问，知晓咨询方式的占21%，综合来看目标群体对楚雄市“单独两孩”具体申办事项的知晓率偏低。

（三）目标群体对“单独政策”满意度较高，对政策执行满意度偏低

在150份有效问卷中，有96人对云南省制定并颁布的“单独两孩”政策表示满意，占调查对象人数的64%，有36%的调查对象对该政策不满意，不满意的原因主要在于：与其他省份的“单独两孩”政策相，存在4年生育间隔时间限制；开启时间过晚，错过黄金育龄期这两个方面。而在楚雄市具体落实“单独两孩”政策的过程中，对楚雄市相关部门对“单独两孩”所采取的政策宣传、解读措施的不满意度高达76.1%；对楚雄市相关部门二孩生育证的申请审核流程的不满意度达到81.3%；对楚雄市相关部门关于“单独两孩”政策实施的相关信息公布不满意度高达92.7%。由此，可知楚雄市“单独两孩”政策的目标群体对政策本身的满意度较高，而对楚雄市为落实“单独两孩”政策所采取的相关措施满意度偏低。

（四）有四成“单独”夫妇有二孩生育意愿，但实际生育数量偏低

在接受问卷调查的群体中，在被问及“单独两孩政策的实施，对您的生育意愿是否有影响”这个问题时，75.3%的被调查者表示自身的生育意愿受到“单独两孩”政策的影响。面对“如果您目前已有一个孩子，您是否还想再生一个孩子”的问题，有40.7%的人回答“想生”，37.3%的人表示“不想生”，22%的人选择“不确定”。在提问“您目前有生育二孩的打算吗？”有32.4%表示有生育打算，有7.2%的人表示已经生了或怀有二孩，有60.4%表示目前没有生育打算。本次问卷调查的结果显示楚雄市仅有四成“单独”夫妇有强烈的二孩生育意愿，与“2014年国家卫计委的调研数据显示，在 1500 万-2000 万一方为独生子女、且已育有一个孩子的育龄夫妻中，大约 50%-60%愿意生育第二个孩子” 的结论有出入。

2014 年是楚雄市“单独两孩”政策的启动年，2015年是农历羊年，由于对生育子女存在生肖选择偏好的传统观念，可能会对楚雄市“单独两孩”政策的执行效果产生影响。笔者从楚雄市卫计局调查了解得到从2014年3月-2016年10月近三年楚雄市“单独两孩”政策执行相关数据如表3所示。

由于楚雄市卫计局没有对提交“单独两孩”申请人数进行统计，因此便根据近三年来楚雄市“单独两孩”生育证发放数和实际生育数对楚雄市“单独两孩”政策执行效果进行评估。由表1可见，2014年3月-2014年12月期间，实际生育数占到领证人数的34.7%，而领证人数仅占目标群体的0.5%；2015年1月-2015年1月期间，实际生育数占到领证人数的16.7%，而领证人数占目标群体的0.8%；2016年1月-2016年10月期间，实际生育数占到领证人数的60%，而领证人数仅占目标群体的0.3%；与调查得到的目标群体中40%的人具有二孩生育意愿之间落差明显。在全国范围内，虽然多地报出“单独”两孩政策实施一年遇冷消息，但以近三年来楚雄市“单独两孩”政策执行相关统计数据来看，楚雄市“单独两孩”政策执行效果严重低于国家其他城市水平。

二、楚雄市“单独两孩”政策执行效果不佳的问题及原因分析

通过问卷调查及访谈的分析结果发现楚雄市在“单独两孩”政策执行效果不佳的问题及原因如下：

（一）“单独两孩”政策释放的积极信号不足，配套衔接政策缺失

2013年11月16日全国启动单独二孩政策，2014年3月28日，云南“单独两孩”政策落地，同时，为避免扎堆生育，云南省依据当时的《云南省人口与计划生育条例》明确“单独两孩”生育需间隔4年。2015年9月经过云南省十二届人大常委会第二十次会议修订通过的《云南省人口与计划生育条例》于2015年9月29日正式公布，取消了原规定的四年生育间隔期限，并于10月1日起正式实施。在云南省内，2014年3月-2015年10月之间执行的“单独两孩”政策都存在4年生育间隔的限制。

而2015年9月修订的《云南省人口与计划生育条例》才算得上是云南省内正式的“单独两孩”政策文件。在《条例》的第24条阐述了对独生子女家庭的扶持帮助办法，而在第39条中取消了独生子女家庭在申请二孩后的各种优惠政策。而且在《条例》的所有条款中都没有具体说明“单独”家庭生育二孩有什么配套的社会保障政策。这些信息对于“单独两孩”的目标群体而言，都不是积极鼓励其生育二孩的信号，对目标群体的生育行为没有太大的刺激作用。

（二）对“单独两孩”政策目标群体的信息收集不够准确，影响评估效果

笔者通过访谈了解到，楚雄市卫计局在进行政策受益人数测算时，是从户籍在楚雄市的独生子女总群体中把15岁-49岁的育龄妇女挑取出来，得到楚雄市全市范围内有1.43万人符合“单独两孩”政策要求的结论。这种测算方法过于简单粗糙，对于全市范围内政策目标群体的数量估计不够精确，存在目标群体测算数量过大的问题，影响“单独两孩”政策执行评估的效果。

受到我国传统生育观念的影响，未婚育龄妇女生育孩子的可能性极低。因此，在进行“单独两孩”目标群体测算时应该把未婚育龄妇女群体暂时排除。同时，通过笔者问卷调查后发现，80后才是楚雄市“单独政策”主要目标群体，以2014年计，80年-89年出生的人应该在25岁-34岁之间，也就是25-34岁间的人才是政策受益群体的主体。而市卫计局在进行育龄妇女人数统计时，并未在年龄段、婚姻类别方面进行分类统计，同时也没有对符合“单独两孩”政策的家庭数进行统计。关键性数据缺失或不精确导致对该地区“单独两孩”政策政策执行的效果的评估存在偏差。

（三）对执行“单独两孩”政策的宣传工作不到位，导致目标群体对“单独两孩”政策具体申办事项知晓率和满意度双低

问卷调查结果显示超过60%的目标群体知晓和满意“单独政策”，这是和國家及云南省对“单独两孩”开展广泛宣传的结果。根据图1可知，楚雄市“单独两孩”政策的目标群体通过新闻报道了解“单独两孩”政策的占71.3%，听别人说起的占31.9%，其他渠道占22.3%。根据接受调查者的对其他渠道的补充填写来看，其他知晓渠道主要为网络新媒体（如微信、微博及互联网消息）。

而通过访谈发现楚雄市在落实“单独两孩”政策时主要采取的宣传方式为通过社区宣传栏、黑板报的形式，或定期的印制政策宣传资料于人流密集处进行发放。而通过社区工作人员介绍在社区居委会宣传栏中并未有为计划生育政策宣传专门留有空间，宣传资料的发放一年开展一次大型活动，其余时间零星进行资料发放。通过问卷调查亦发现有23.9%的人在楚雄市内见到过“单独两孩”政策的宣传资料的发放，仅有7.3%的人留意社区宣传栏或黑板报中关于“单独两孩”信息的公布。

（四）缺乏带娃人手、经济负担重育、儿成本高，让“单独”夫妇想生而不敢生

根据问卷调查的结果可知，楚雄市内超过四成的人想生育二孩，有22%的人处于纠结、观望状态。在问及不愿再生二孩的原因时，问卷数据如图2所示。

据图2可知，与昆明市不愿生育二孩的首要原因“经济负担重，生活压力大”略有差别，楚雄市“单独”夫妇不愿生育的首要原因为“缺乏帮忙照顾孩子的人手”，其次才是“经济负担承重”、“养育孩子的成本较高”。结合2016年楚雄市国民经济和社会发展统计公报数据来看，楚雄市作为一个西部地区的中小城市，房价及消费水平较昆明市低，但市内的幼儿园数量仅有96所，且没有专业的接收1-2岁低龄幼儿的幼托机构，幼托问题严重。楚雄市内高级月嫂的薪酬为8000元每月、中级月嫂为6000元每月，比其他行业的平均工资水平要高出许多，超出绝大部分“单独”家庭的经济承受能力。普通保姆的月薪在1500-2500之间，但据市内某职介中心工资人员介绍，楚雄市保姆市场长期存在人手短缺现象，而且大部分保姆认为带孩子责任过大，更愿意选择为客户做饭、做保洁等工作。而“80”后的父母大多都年逾六十，再帮忙儿女照顾一个孩子，显得力不从心。因此，半数以上的楚雄市“单独”夫妇在考虑生育二孩时，存在“谁来帮助我照料孩子？”这个首要顾虑。

三、提升楚雄市“单独两孩”政策执行效果的对策

虽然2016年1月云南放开“普遍两孩”政策，但并未终止对“单独两孩”政策的执行，且“普遍两孩”与“单独两孩”政策在执行过程中，存在问题具有一定的共性，因此给出提升楚雄市“普遍两孩”政策执行效果的对策，不仅能为该政策在楚雄市得到更好的开展建言献策，而且能够对楚雄市“普遍两孩”政策的执行提供参考借鉴思路。

（一） 加强配套政策的衔接，释放积极信号

“单独两孩”政策作为我国计划生育政策调整和完善的开篇，在政策制定方面确实存在一些不足之处。云南省在修订《云南省人口与计划生育条例》应该弱化对“独生子女”的奖励信息，强化鼓励符合“单独两孩”政策育龄群体社会保障政策内容，不断调整和完善计划生育政策的内容，对目标群体释放积极的政策鼓励信号。其次还需加强在产假、生育保险、医疗卫生、教育及女性就业等配套政策的制定，为“单独两孩”，甚至是“普遍两孩”政策的执行提供良好的政策环境。

（二）楚雄市相关政府部门应转变宣传方式，推进计生政策新政的实施

楚雄市相关政府部门除了在原有的宣传方式的基础上，应该增设“单独两孩”政策的宣传渠道，利用新闻媒体尤其是网络新媒体（微博、微信）的力量在全市范围内对“单独两孩”政策的落实进行全面的解读。利用政府门户网站建设，增加计生政策新政宣传模块，对相关的政策信息进行及时的发布。成立专门的计生政策新政咨询热线或咨询窗口，接受市民对相关信息的咨询。多方共举提升“单独”夫妇对“单独两孩”政策具体申办事项知晓率和滿意度。

（三）加强对目标群体的信息搜集工作

楚雄市计生委应该加强对计划生育新政涉及目标群体的信息采集工作，可依托楚雄市内的高校资源，对“单独两孩”及“普遍两孩”涉及群体开展大规模的调研工作，以期能够全面、准确的了解计划生育新政涉及群体的规模、生育意愿、生育时间安排等信息。在进行信息统计时，不仅需要对不同年龄段、不同婚姻状态的育龄妇女进行分类统计，还需增加提交生育申请人数及家庭数的相关信息，以便更好的落实今后的计划生育新政。

（四）增加对医疗卫生、幼儿教育等公共设施的投入

虽然2016年楚雄市幼儿园达到96所，比2015年多增加12所，但在低龄幼托机构配置，为二孩家庭提供育幼服务方面还存在很大缺口。在全市范围内应该增加对幼教尤其是低龄幼托机构的设置，为“单独”及“非独”夫妇提供幼托服务，解决政策生育目标人群的后顾之忧。

注释：

鲁子花.“单独两孩”落地云南.党的生活.2014（5）.23-24.

刘鸿雁、黄匡时.全国“单独两孩”政策实施效果研究——基于单独夫妇及其子女信息核查数据的分析.中国人口科学.2015（4）.23-31.

参考文献：

[1]风笑天.“单独两孩”生育政策调整的社会影响前瞻.国家行政学院学报.2014（5）.

[2]季永杰.“单独二孩”政策的实施现状调查——基于地方差异的比较研究.法制博览.2015（9）.

[3]杨海云、李继红、黄海云、秦茂华、李琳、李云霞、朱克、徐敏、赵嫣娟、钱犁.昆明市“单独二孩”政策生育意愿的情况研究.中国妇幼保健.2016（3）.