我国行政处罚合理性问题的案例分析

夏羽

【摘 要】行政处罚应该是一种以惩戒制裁为手段，以矫正教育为目的的行政行为，然而目前我国的行政处罚制度存在着一些不合理的地方。论文以杭州市方林富炒货店违反新广告法事件为案例进行分析，总结由于当前行政处罚价值取向不合理、行政审查制度不健全造成行政处罚行为不公平以及行政自由裁量权运用不足造成的行政处罚行为、内容不客观不适度等三方面问题，并给出了相应的建议和对策，包括坚持矫正教育为主的价值取向、制定严格的行政审查制度、合理运用行政处罚中的自由裁量权。

【Abstract】Administrative punishment should be a kind of administrative action that treats the punish sanctions as a method and correct education as the purpose .However， at present， there are some unreasonable places in our country's administrative punishment system. The paper takes Hangzhou Fanglinfu food store has violated the new advertisement law as an example， and summarizes the problems from three aspects： the unreasonable value orientation of administrative penalty， imperfect administrative review system caused the administrative punishment not fair， and the lack using of administrative discretion caused the unfair administrative punishment and the moderate content. Some corresponding recommendations and countermeasures are given， such as the value orientation of sticking to give priority to the correctional education， a strict system of administrative review and the rational use of discretion in administrative penalty.

【关键词】行政处罚 ； 合理性 ； 案例分析

【Keywords】 administrative punishment ； rationality ；case analysis

【中图分类号】D912.1 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）05-0085-03

1 行政处罚与行政合理性概念

行政处罚，是国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他組织实施的行政法上的制裁，它是一种惩戒制裁，并且属于一种事后的惩戒。

行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则，它的主要含义是行政行为应当具有理性，其属于实质行政法治范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德[1]。

2 行政合理性原则在行政处罚中的体现

行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则，它的主要含义是行政行为应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量性行政活动。最低限度的理性，是指行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德[2]。

在行政处罚的基本原则中，除了“依法处罚原则”以外，其在公开、公正原则，过罚相当原则，处罚与教育相结合原则和一事不再罚原则中都有体现，其中行政合理性原则表现为最突出的是“过罚相当原则”。

3 案例：杭州市方林富炒货店事件

2015年11月5日，杭州市西湖区西溪路78号的方林富炒货店经历了一次突击检查，原因是某群众发现该店销售的产品包装上以及店内的墙壁和展示柜上都印上了“最好”“最优”“最香”“最特色”等宣传用语，方林富炒货店店主的行为涉嫌违反《中华人民共和国广告法》的相关规定，当日即批准立案调查。

杭州西湖区市监局于1月6日对方林富炒货店下达告知书，称其可能面临20万元罚款，并于1月22日下达了行政处罚听证通知书，2月1日，杭州市市场管理部门、社会各界人士等100多人参加了听证。

在听证会上，方林富炒货店的代理律师认为，该店使用的店内宣传语以及包装袋的受众有限，不属于广告法中所规定的大众媒介范畴；同时在新的法律法规实施前，执法机关也没有尽到宣传通知义务，类似方林富的情况应当首先告知其停止违法行为，而不是直接处罚。

2016年3月21日，西湖区市场监管局正式下达行政处罚决定书，对方林富炒货店罚款20万元，缴纳罚款通知书已于上午10点送达方林富本人签字并确认。根据行政处罚决定书上的规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，如方林富本人不服行政处罚决定，可在在收到行政处罚决定书之日起六十日内，向西湖区人民政府或市市场监管局申请复议，也可以在六个月内，直接向西湖区人民法院起诉。截止发稿前，方林富本人并没有回应。

2015年9月1日，新修订的《中华人民共和国广告法》出台，对1994年《广告法》较为笼统的部分规定进行了细化，使其更为严格，更为规范，增强其可操作性，并且进一步明确了虚假广告的定义和典型形态，新增了广告代言人的法律义务和责任并强化对大众传播媒介广告发布行为的监管力度等。新《广告法》对广告用词十分严格，其中第九条规定，广告不得使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语，以消除过去企业为了追求眼球效应，夸大其词的现象。

此案例中杭州市西湖区的方林富炒货店使用的广告语，易产生歧义，并且在宣传自己商铺的同时存在贬低同行其他商铺产品的嫌疑，可以理解为是一种不正当竞争手段，违反了新《广告法》的相关规定。因为“最好”、“最优”等说法往往名不副实，为追求广告的真实性和客观性，需要依据事实比如统计数据之类予以说明，更何况即便是过去好的产品也不能保证以后的质量和效果是否必定优于同类其他产品，因此杭州市西湖区监管局对其开展立案调查是有法律依据的。

最终，西湖区监管局对其进行了最低限额即20万元的罚款决定，但对于这么一家小店而言，该店使用的店内宣传语以及包装袋的受众范围有限，并非大众媒介范畴；同时在新的法律法规实施前，执法机关也没有尽到宣传通知义务，该店直接收到行政处罚决定对其而言确实是不小的冲击。若该店对于此行政处罚决定还有不满，想提请行政诉讼，那么根据行政处罚决定书上的规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，即每延迟一天缴纳罚款金，总罚款额便会多出6000元，直到行政诉讼结束为止。然而实际上，《行政处罚法》第27条规定了四种“从轻”和“减轻”的情形，以及一种“不予处罚”的情形，该店的违法行為轻微并及时纠正，没有造成太大的危害后果，即使存在违法行为，行政机关还是可以权衡后做出减轻处罚（低于20万元）或不予处罚的决定的。

4 行政处罚的合理性及其存在的问题

行政合理性原则是行政行为的基本原则，也是行政处罚的基本原则，它的主要含义是行政行为应当具有理性，并且能够符合科学公理和社会公德。结合此案例可以看出目前的行政处罚主要存在以下三个问题：

①行政处罚价值取向不合理。行政处罚的实施是对有悖法律正义的过错行为予以矫正或适度制裁，最终目的是对我们的行为与法律制度保持一致，并起到警告借鉴的作用，使我们遵法守纪。行政处罚过程中我们应当对违法乱纪的人进行警告、制裁，使其从中明白法律要就我们树立的正确价值观，其最终目的是使我们明白法律的制约作用，提升人们的觉悟，而不是处罚。许多小型商铺或多或少都存在一些违反新广告法规定的行为，但是他们其中的大多数影响范围并不广，对消费者几乎不会造成过为严重的伤害或者是损失，因此行政管理部门应该更多地注重日后的防范和监督工作，对于小型企业大可不必过于苛责，相应的行政处罚也应酌情考虑。②行政审查制度不健全造成行政处罚行为不公。相对于行政处罚这种制度而言，行政审查是一种事前行为，严格的行政审查制度能避免许多不必要的行政处罚，而对于做出的处罚决定，行政审查能给予更多的依据和支撑。然而目前有关我国广告法行政审查的法律法规不仅较少，而且在内容上还存在着较大的漏洞，有的条文表述过于原则化，没有详细的实施细则及具体规定，在实践中操作性不强，容易造成审查活动的随意性。行政审查制度的不健全容易造成对企业和市场的宣传和监管力度的下降，使企业难以意识到或及时改正宣传标语或广告中的各类错误，无法尽早弥补过错，以减少给消费者、市场或是企业自身带来的损失，从而加重了行政处罚工作的难度，包括加大行政处罚工作量、难以确定处罚标准和额度、提高了对行政审查提请行政诉讼的可能性等等。③行政自由裁量权运用不足造成行政处罚行为的内容不客观不适度。尽管许多法律都赋予了行政人员相当份额的裁量权，甚至有时还会存在着行政自由裁量权过大的情况，然而实际上，其对于行政自由裁量权的运用是不足的。因为很多情况下，行政人员运用自由裁量权谋取私利或进行权力寻租，并没有真正将其作为管理社会的重要手段。行政人员行使自由裁量权应当公正、公开，考虑国家和公民的利益。而在广告法的运用过程中，应充分以消费者的利益和市场的秩序稳定为基准，在此基础上，对企业违反法律的行为制定行政处罚[3]。

5 针对行政处罚的合理性问题的解决措施

①行政处罚应该坚持矫正教育为主的价值取向。行政处罚本意上是一种事后惩戒，应该严格依法对违法行为进行处置，而行政处罚本身也是隶属于整个行政行为的一个部分，行政处罚并不是行政行为的真正目的，它是为了帮助行政相对人遵纪守法，与其他各类行政行为一起提高社会法制化程度，贯彻法律至上的精神。我们应始终坚持矫正教育为主的价值取向，坚持 “以监督为中心”的整体工作方向，将行政合法性原则和行政合理性原则有机结合，严格推行法律正义，帮助行政相对人不断增强法制意识，提高其履行法律正义义务的科学技术能力和诚信度。②制定严格的行政审查制度。制定严格的行政审查制度可以设置严格的审查标准，充分利用多种审查主体模式优势，并使其相互补充以及健全责任追究机制等等。对于市场的规范，以防代治才是治理的最高境界，通过严格的事前审查，尽可能将那些虚假信息和危险情报扼杀在摇篮阶段，避免它们去贻害大众。就广告行业而言，要严格审查广告的主体资格、广告内容及表现形式，使其与我国广告管理法律法规及政策性文件规定相符合，并符合其他部门法，如民法、刑事诉讼法、知识产权法等的规定。比如案例中的企业就可能因为不满行政处罚结果而对西湖区监管局提请行政诉讼，最终一方面可能导致炒货店老板要因行政诉讼行为花费更多的人力和财力；另一方面，又会使行政处罚的公正性受到一定程度的质疑。但是，如果存在着相对健全的行政审查制度，在颁布新《广告法》的同时，广而告之，对各企业进行充分的宣传或是警告，就可以避免掉许多不必要的问题。③合理运用行政处罚中的自由裁量权。自由裁量可以使用比例原则，也就是行政机关在做出具体行政行为时，应该考虑到行政行为的目的与行政相对人的合法权益。一旦行政机关所需要实现的行政目标可能会对行政相对人的权益造成某种不利影响，应当将这种不利影响降低到最小的范围，使二者保持适当的比例。在自由竞争市场的条件下，行政处罚涉及不同方面的不同利益，法官要根据诚实信用原则，对具体情况进行具体分析，对于现行法律没有明确界定的问题，要坚持严格维护社会稳定和消费者的利益，并优先考虑整体社会效益的行政处罚原则。目前我国许多地区都已出台相关自由裁量的法规或文件，比如青岛市出台的《广告法》行政处罚裁量基准[4]。

4 结语

行政机关对行政合理性原则的忽视，使得其不能客观、理性、全面地考虑各种违法行为及其危害，从而作出不合理的行政决定。行政处罚的根本目不是惩罚，但惩罚应该达到合法、合理实施，以及合理教育的目的，使相关行政机关和行政部门形成良性互动，创造一个安全、健康的开发和生产环境，使行政处罚起到真正的监督意义，并发挥积极效用。

从某种意义上说，应在依法行政的前提下，坚持依法监督和教育相配合，自觉维护市场的健康发展。行政处罚目的不是使人受到惩罚，而是通过合法合理的处罚，使其进行整改，并发自内心的认同，从而达到教育的目的，使其与行政监察机关自觉、自愿地合作。行政处罚要使合法、合理的行政机关和行政相对人形成良性互动，创造一个安全和健康的生产发展环境，从而行政处罚能够在监督中发挥积极作用。

【参考文献】

【1】周占生.关于行政合理性原则的法理思考[J].河南社会科学，2007（03）：79.

【2】闫凤凯 .浅析行政处罚的原则[J].今日科苑，2010（12） ：2，110-111.

【3】王玥.行政诉讼中裁判方式研究[J].行政执法与行政审判，2006（3）：1.

【4】叶平.不可撤销具体行政行为研究[J]，行政法学研究，2005（3）：52-58.