“全面二孩”政策对城镇职工基本养老保险统筹基金支付能力的影响

肖彩波+邓大松

摘 要：“全面二孩”政策的实施必将通过人口结构的变化对养老保险基金产生影响，借助精算模型研究该政策实施对城镇职工基本养老保险统筹基金收支情况的影响，进而探寻人口政策改变对解决养老金支付危机的效果。研究发现，“全面二孩”政策不能推迟统筹基金当期结余出现赤字的时点，但有效地缓解了未来基金支付压力，解决了基础养老金支付危机，但“全面二孩”政策解决养老金支付危机的效果需要有一定的配套环境来支撑，通过进一步的参数敏感性分析发现，参保率和养老金增长率对养老金支付能力的影响更为敏感，而缴费率则相对迟缓，说明人口政策的调整为降低企业社保缴费负担提供了现实支撑。

关键词：“全面二孩”政策；统筹基金；精算模型；敏感性分析

文章编号：2095-5960（2017）03-0015-10

中图分类号：C923

文献标识码：A

一、引言及相关文献综述

2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，“全面二孩”政策将于2016年1月1日起开始实施，這意味着我国实施了35年的“独生子女政策”宣告终结。“全面二孩”政策的实施必然会对我国经济社会发展带来深刻而广泛地影响，“全面二孩”政策是否有助于使我国走出未富先老的困境？是否能缓减人口老龄化高峰所产生的养老金支付压力等问题成为社会保障研究领域的新问题。

老龄化会对社会养老保险制度带来严峻挑战，集中表现为社会养老保险基金支付压力。计划生育政策在缓解我国人口压力的同时也造成了老龄化的提前出现，并呈现出“未富先老”的特点，使社会养老保险基金支付面临巨大压力。财政部社会保障司发布的《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，2014年我国企业职工基本养老保险基金中保费收入为18726亿元，基本养老金支出19045亿元，基本养老金支出超过保费收入319亿元，这意味着若没有财政补贴，我国企业职工基本养老保险基金在2014年会出现319亿元的赤字。自城镇职工基本养老保险制度转型以来，关于转型成本引发的空账、隐性债务等问题一直备受社会各界关注，如何缓减养老金支付压力，实现基金的收支平衡不仅是政府面临的重要问题，也成为学术研究的热点。

现有研究多从延迟退休年龄、人口结构、扩大覆盖面、调整缴费率等方面对养老保险统筹基金支付进行相关分析。王增文（2010）[1]认为可以通过适当降低养老金替代率，逐步提高退休年龄来解决养老金财政压力问题；刘儒婷（2012）[2]、康传坤（2014）[3]研究认为推迟退休年龄和降低缴费率有利于社会福利的最大化，但二者将会直接或间接降低生育率；邓大松等（2015）[4]研究发现延迟退休年龄（尤其是女性退休年龄）可以缓解统筹基金的支付压力，但延迟退休年龄需要循序渐进。李敏等（2010）[5]认为应适当调整生育政策来减缓老龄化趋势进而降低养老金支出；李绍泰（2013）[6]认为可以通过优化人口年龄结构，提高人口素质来解决人口老龄化下的实际养老保障水平不断降低的问题；骆正清等（2010）[7]通过人口因素对基本养老保险基金收支平衡影响的研究，发现生育率提高有利于基础养老金基金收支平衡，初始工作年龄提前和退休年龄推迟会减少基础养老基金收支缺口。翟振武等（2014）[8] 、曾毅等（2015）[9]认为放开生育政策会延缓人口老龄化进程，有助于缓解养老保险的支付压力。

“全面二孩”政策的实施必然会通过改变人口年龄结构进而对社会养老保险基金的收支平衡产生影响，而对其影响程度的研究和预测显得尤为重要，它不仅关系到国家社会养老保险制度的运行，还关系到未来老年人的切身利益。本文从精算平衡角度，在对“全面二孩”政策实施后的人口年龄结构变化进行预测的基础上，分析其对城镇职工基本养老保险统筹基金收支平衡的影响。论文结构安排为：首先，建立城镇职工基本养老保险基金收支模型；其次，对模型的参数进行说明和计算；再次，对实证结果和重要参数敏感性进行分析；最后是相关结论和启示。

二、精算模型建立

根据1997年出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文件）和2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号文件）的规定，城镇职工基本养老保险采用社会统筹与个人账户相结合的方式，其中，社会统筹部分为现收现付形式，由当期企业缴费部分构成，用于支付退休人员的基本养老金；个人账户为完全积累形式，由个人缴费部分构成，用于个人退休后的个人账户养老金发放。在不考虑个人账户基金挪用及长寿风险①①此处的长寿风险指由于个人长寿所造成的个人账户基金用完后由政府承担剩余存活期间的个人账户养老金发放所造成的个人账户养老金支付风险。 因素时，个人账户养老金不存在支付不均衡问题，但社会统筹基金收支平衡与老年赡养比密切相关。为研究“全面二孩”政策对城镇职工基本养老保险社会统筹基金的收支平衡影响，本文根据国发[1997]26号文件和国发[2005]38号文件，从统筹基金收、支两个方面构建精算模型，借助人口预测数据对统筹基金支付能力及收支平衡进行研究。

（一）统筹基金收入精算模型

根据国发[1997]26号文件和国发[2005]38号文件，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。2006年起，企业缴费不再划入个人账户，企业缴费部分实施现收现付，当期收入直接作为基础养老金发放给当期养老金领取人员。

t年城镇职工基本养老保险统筹基金收入等于t年参保在职职工人数乘以t年参保在职职工的平均缴费工资乘以企业缴费率。

（二）统筹基金支出精算模型

t年城镇职工基本养老保险基础养老金发放额等于t年已退休参保职工人数乘以t年x岁参保退休职工平均基础养老金。

式（2）中，Et为t年统筹基金支出，RNm，t为t年m岁参保退休人数，Qm，t为t年m岁退休职工的平均基础养老金水平，b为参保职工退休年龄，d为参保职工预期寿命，ωt为养老金调整率。

在统筹基金支出部分涉及制度转型造成的“老人”、“中人”、“新人”①①按照国发[2005]38号文件规定，学术界通常将国发[2005]38号文件实施前已经离退休的人员称为“老人”，国发[1997]26号文件实施前参加工作，国发[2005]38号文件实施后退休的人员称为“中人”，国发[1997]26号文件实施后参加工作的人员称为“新人”。 基础养老金计发方式不同的问题。按照政策规定，“老人”仍按原规定发给基本养老金；“中人”缴费年限累计满15年的在基础养老金水平上增加过渡性养老金；参保职工到达退休年龄但累计缴费年限不满15年的人员，不发给基础养老金。“老人”的全部养老金和“中人”过渡性养老金构成养老保险制度的转制成本（孙祁祥，2001）[10]，制度转轨后，转制成本主要由养老保险社会统筹基金承担，即主要由企业承担，但政府试图通过新制度中统筹基金来消化转轨成本的思路是存在悖论的（国务院发展研究中心社会保障课题组，2000[11]），事实证明这一方法不仅行不通，还引发“空账”、企业参保积极性低、统筹基金收不抵支等一系列问题（贾蕾，2000[12]；赵耀辉，2000[13]；王海江，1999[14]；国务院发展研究中心社会保障课题组，2000[11]），使转轨后的制度在实质上仍是现收现付制（徐瑾，2007[15]）。鉴于上述事实和以下几点原因，本文在统筹基金支出计算中未纳入“老人”的养老金和“中人”的过渡性养老金。

原因一：从责任主体看，转制成本是由政府转变养老保险筹资模式所引发的，因而政府应承担直接的责任，并应通过财政筹集资金予以偿还（龙卓舟，2007[16]；刘昌平，2011[17]；孙祁祥，2001[10]）。

原因二：我国养老保险转轨成本负担最重的时期已经过去②②赵俊康将我国养老保险转轨成本的消化分为三个阶段，第一阶段：1996—2005年的10年。“老人”“中人”数量庞大，是消化养老保险转轨成本负担最重的时期。第二阶段：2006—2030年的25年。“老人”數量迅速减少，“中人”数量稳定减少，每年需消化的养老保险转轨成本占预测的财政收入的2%—7%之间。第三阶段：2031—2065年的35年。“老人”基本去世，“中人”处于快速减少阶段，每年负担的转轨成本降低到预测的财政收入的2%以下。 （赵俊康，2006[18]），未来约50年的时间里“老人”基本去世，“中人”数量也会快速减少，转轨成本负担会逐渐降低。

原因三：虽然养老保险统筹基金可能存在收不抵支的情况，但最终仍由财政补贴实现基金平衡，并有结余，因此，可以视为政府对转轨成本的部分承担。而且十三五规划提出了“适度降低社会保险费率”的目标，部分省市已经开始降低企业缴费比例，这也说明由企业承担转制成本的情况在逐渐得到扭转。

（三）统筹基金收支平衡模型

统筹基金收支平衡包括当期平衡和长期平衡，主要以基金当期结余和累计结余情况为评价标准，具体计算公式如下：

当st>0（St>0）时，基金当期（累计）结余为正，适当的基金结余是制度健康持续发展的保障；当st=0（St=0）时，统筹基金当期（长期）收支相等，基金实现当期（长期）收支平衡；当st<0（St<0）时，城镇职工基本养老保险统筹基金当期（长期）收不抵支，当期（累计）结余出现赤字，若累计结余赤字数额大且持续时间长，则出现养老金支付危机。

三、相关参数的计算与说明

（一）人口预测

1.人口预测模型

本文采用Keyfitz矩阵方程对未来人口进行预测，具体的预测方法为：（1）利用Keyfitz矩阵方程计算不考虑“全面二孩”政策的2015—2050年间各年龄女性人口数；（2）计算“全面二孩”政策下增加的女婴数量；（3）利用女性人口及性别比计算各年龄总人口数。

Keyfitz矩阵方程的一般表达式为：Xt+1=M*Xt。其中，M是由各年龄段生育率和生存率所构成的n阶方阵，Xt为t年各年龄段女性人口数量组成的n×1阶矩阵，Xt+1为预测的t+1年人口数量所构成的新矩阵。具体矩阵构造为：

2.生存率、女孩出生率及二胎生育率

本文参照中国人寿保险业经验生命表（2003）计算出女性相关生存率；出生率采用全国第六次人口普查数据，计算公式为：出生率=出生人数/平均育龄妇女人数，并根据出生婴儿性别比计算出女孩出生率。“单独二胎”政策放开后，中国人民大学人口与发展研究中心对北京各区县的调查显示，“单独”夫妇二胎生育意愿为60%左右。风笑天（2010）[19]通过对北京、上海、南京、武汉、成都五个城市1600对青年夫妇的调查发现，“生两个”的意愿约为36%[7]。但生育意愿并不等于生育行为，二者有时是相背离的（宋健，2010[20]，李建新等，2012[21]）。国家计生委2015年统计的“单独二孩”申请率为13.9%，风笑天、李芬（2016）[22]根据全国12个城市的1487名一孩育龄人群的调查数据得出，符合二孩生育条件者中提出二孩生育申请的比率为14%，且二孩最终的申请比例一定会高于目前的14%。翟振武等（2014）[8]认为全面放开二胎政策将导致妇女累积生育能量的突然性释放，但这种情况在4—5年后即可回落。根据“单独二孩”申请率及相关研究成果，本文假设2016—2025年育龄妇女二孩生育比例平均为13%—15%，之后恢复为政策实施前水平。

3.参保率

城镇职工基本养老保险参保率的高低反映了制度的实际覆盖面。根据制度设计，我国城镇职工基本养老保险具有强制性，凡是符合条件的职工和用人单位都应当参加基本养老保险，同时，我国《社会保险法》第十条规定：职工应当参加基本养老保险，第八十四条对不参加社会保险的用人单位设定了处罚标准。但在制度实施过程中，由于多种原因，至今尚未达到实际全覆盖。根据城镇职工基本养老保险历年参保率变化情况（具体数据见表1），在国家计划减轻企业社保缴费负担①①企业社会保险缴费率的降低减轻了企业负担，有助于提高制度的吸引力。 的政策背景下，本文假设参保率每年提高1%。

（二）缴费率

按照国发[1997]26号文件的规定，我国城镇职工基本养老保险中企业缴费率为20%，根据十三五规划纲要提出的“适当降低社会保险费率”和十二届人大四次会议记者会上李克强在答记者问中提出的“地方根据实情，阶段性地、适当地下调‘五险一金缴存比例”、“让企业多减轻一点负担”，为此，国务院明确阶段性降低社会保险费率，并提出自2016年5月1日起两年内，对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%，单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降至19%。本文据此假设未来全国平均缴费率为19%。

（三）平均缴费工资

按照国发[1997]26号文件的规定，城镇职工基本养老保险的企业缴费基数为企业工资总额。本文根据城镇企业职工养老保险历年基本养老保险费收入（It）与历年参保在职人数（PNT）计算出历年参保职工平均缴费工资（PWt），具体计算公式为：

将2005—2015年人力资源和社会保障事业发展统计公报中的相关数据代入式（3）得到2005—2014年参保职工年平均缴费工资（具体数据见表2中未加底纹数据），并利用神经网络模型对未来年均缴费工资进行预测（预测值见表2中加底纹数据）。从图1中可以看出模型预测值与实际值的交点较接近45°对角线，说明模型预测的准确度较好。

（四）基础养老金增长率

适度的养老金增长率有助于从长期保障退休人员的生活质量，保证退休人员对经济发展成果的分享。国发[2005]38号文件和《社会保险法》均提出要建立基本养老金正常调整机制，根据职工平均工资增长和物价上涨情况适时提高基本养老金待遇水平。2005年至今，我国已经连续12次提高企业退休人员基本养老金，2006年涨幅为23.7%，2007—2015年历年增长率均为10%左右，2016年增长率为6.5%左右，虽然上述历年养老金增长率水平均为行政部门自主决定，但养老金正常调整机制的建立是未来发展的必然。在对现有关于养老金增长率的研究文献进行比较后，本文采用阳义南、申曙光（2012）[23]提出的養老金调整比例公式：ωit=acit-1+βwit-1+et及测算的回归方程：ωit=0.21×cit-1+0.79×wit-1②①ω为基础养老金调整比例，c为通货膨胀率，w为社会平均工资增长率。为方便计算，本文将参数α和β的取值四舍五入得到养老金调整比例公式：ωit=0.2×cit-1+0.8wit-1 对未来养老金增长率进行测算。

本文采用分阶段法对方程中的两个变量——通货膨胀率和社会平均工资增长率进行假设。根据国家统计局公布的2000—2014年城镇单位在岗职工平均实际工资指数计算的增长率数据显示，2000—2010年，我国城镇在岗职工平均实际工资增长率均在10%以上，同期的通货膨胀指数波动较大，2011—2014年，城镇在岗职工平均实际工资增长率基本在9%以下，同期的通货膨胀指数较为稳定（具体数据见表3）。根据近十几年平均工资增长率和通货膨胀率呈下降趋势及近两年我国GDP增长率也出现下降趋势（陆旸、蔡昉，2013[24]），本文假定：（1）2015—2020年间的平均工资增长率为7%，以后每十年下降2%，到2040年基本维持在3%左右①①根据发达国家经验显示，工资增长率会随经济发展水平上升而下降，最终趋于一个较为稳定水平，目前发达国家平均工资增长率约为3%左右，预测我国将在21世纪中期达到这一水平。 ；（2）2015—2030年间的通货膨胀率平均为4%，以后平均为3%（张凌翔、张晓峒，2011[25]）②②根据张凌翔等的研究，我国经济已经开始进入温和通胀阶段，政府有必要合理引导通货膨胀预期，为此，假定未来我国经济继续保持平稳发展，平均通货膨胀率稳中有降。

（五）退休年龄

退休年龄决定了参保职工退休并领取养老金的开始时间，延迟退休年龄会影响统筹基金的收支平衡，在人均寿命延长的情况下，为缓解养老金支付压力，延迟退休成为我国养老保险制度改革的一个主要内容。虽然十八届三中全会提出要实施“渐进式”延迟退休年龄的政策，但具体方案并未出台，本文根据十二届全国人大三次会议上人社部部长尹蔚民对延迟退休问题的解答，假定延迟退休政策从2022年开始实施，男、女性退休年龄每三年延长一岁，至2037年，男性退休年龄为65岁，女性退休年龄为60岁。

四、实证结果

将人口预测数据及其他参数值代入式（1）、（2）得到13%、14%和15%三种情况下2015—2050年企业职工基础养老金的收入、支出、当期结余和累计结余的情况（见附表1）。根据测算结果，“全面二孩”政策在2032年左右开始对企业职工基本养老保险统筹基金的收入产生影响，在此之前，由于二孩人口的出生并不能改变劳动年龄阶段和退休年龄阶段人口结构，养老金收支情况并未发生变化。本文的预测期为2015—2050年，二孩出生人口在此期间尚未达到退休年龄，因此，“全面二孩”政策对基金支出的影响尚未出现。在不实施“全面二孩”政策情况下，从2027年开始，基金当期结余开始出现赤字，但赤字状态并不持续，2035年后，基金当期结余赤字呈持续状态，2044年后，基金累计结余开始出现赤字，且赤字增速较快，养老金支付危机出现。实施“全面二孩”政策后，基金支付压力情况改善与二孩生育率有密切关系，当二孩生育率小于13%时，基金结余赤字现象虽未消除，但赤字出现时点推迟，赤字额减小；当二孩生育率为14%时，基金累计结余赤字现象消失，当期结余出现赤字的时点虽未发生变化，但赤字数额明显减少，当期结余赤字在2041—2048年消失后，又在2049年出现，这说明我国老龄化压力在2049年后尤为严峻；当二孩生育率为15%时，当期结余仅在2027—2036年期间偶有赤字，2037年后，当期结余增长迅速，累计结余未出现赤字，且在2038年之后呈迅速增长趋势。从图2、3、4中可以更为直观地看出“全面二孩”政策下不同二孩生育率对统筹基金收支及结余情况的影响，从2037年开始，统筹基金收入以较高水平超过支出，基金当期结余和累计结余均出现较快地增长。

五、参数敏感性分析

城镇职工基本养老保险统筹账户基金收入的影响因素包括：参保人数（与人口基数和参保率相关）、缴费工资、缴费率和缴费年限；基金支出的影响因素包括：退休人数、养老金水平及调整率、领取年限。其中，缴费工资和养老金水平主要由经济发展水平决定，缴费率和养老金增长率则通常由决策部门制定，参保率受政策吸引力和政策执行力的影响。为此，本文在原假设的基础上对缴费率、参保率和养老金增长率进行敏感性分析，进而探讨它们与统筹账户基金收支情况的关联程度。

（一）缴费率敏感性分析

控制本文中影响统筹账户基金收支的其他变量，将缴费率由原假设调整为18.5%和18%两种情况，结果发现缴费率下降0.5%，统筹基金收入将减少约503亿元，基金当期结余出现赤字的时点被大大提前，同时，当期结余赤字消失时点被推后（具体见表5）。

（二）参保率敏感性分析

控制本文中影响统筹账户基金收支的其他变量，将参保率由原假设调整为每年增加0.3%和0.5%两种情况，结果发现参保率每年增加0.3%时，基金当期结余赤字时点被大大提前到2016年，累计结余赤字时点提前到2028年，且在预测期内二者赤字均未能消失；当参保率每年增加0.5%时，基金当期结余出现赤字时点提前到2018年，累计结余并未出现赤字。这也说明，在“全面二孩”政策实施的同时，要保证参保率至少以平均每年0.5%的速度增長，才能较好的避免统筹账户基金支付危机。

（三）基础养老金增长率敏感性分析

控制本文中影响统筹账户基金收支的其他变量，将基础养老金增长率在原假设的基础上增加1%，结果发现当基础养老金调整率在原假设的基础上增加1%时，基金当期结余赤字时点提前到2017年，累计结余赤字时点提前到2030年，且二者赤字在预测期内均未消失。这说明基础养老金的调整率对基金收支平衡的影响非常明显，为避免统筹账户基金支付危机，必须建立正常、适当的养老金调整机制。

六、结论与启示

由于人口成长的周期性，“全面二孩”政策对城镇职工基本养老保险统筹账户的影响具有时滞性。与不实施“全面二孩”政策的情况相比，“全面二孩”政策对统筹账户基金的影响出现在2035年左右，基金累计结余赤字时点也因此而消失。由此可见，通过放开二胎政策来增加人口数量，增加统筹基金收入，进而缓解统筹账户养老金支付压力的效果明显，在一定的配套环境下，“全面二孩”政策将会有效缓解统筹账户基金支付压力，这也再次验证了骆正清（2010）、翟振武（2014）、曾毅（2015）等人提出的生育政策调整能缓解养老金支付压力的观点。

本文是在一定的配套环境下，测算“全面二孩”政策实施对城镇职工基本养老保险统筹账户的影响，相关配套环境包括：经济保持长期稳定发展、2022年开始延迟退休年龄、参保率在2014年（45%）的基础上以每年1%的速度增长、建立与平均工资增长率和通货膨胀率相关联的养老金正常调整机制。在此基础上计算结果表明，14%及以上的二孩生育率能缩短当期结余出现赤字的期间，避免累计结余赤字的出现。这也说明，在相关配套环境的支撑下，一定水平的二孩生育率对解决未来养老金支付危机有很大帮助。

敏感性分析表明，养老金增长率和制度参保率对统筹基金账户的影响非常明显。参保率增长速度低于年均0.5%或养老金增长率比假设水平高1%，即可导致预测期内养老金长期处于收不抵支状态，养老金面临支付危机。预测所得的未来养老金累计结余数额较高，同时，敏感性分析发现缴费率对基金收支平衡影响度较小，这表明未来企业缴费率降低存在一定的可行性。

虽然本文研究结果表明“全面二孩”政策的实施能有效缓解统筹账户养老金支付压力，但并不能因此而过于乐观，养老金支付危机的解决是一项系统工程，并不能因“全面二孩”政策的实施而忽视其他影响因素的作用。尤其要以保证经济长期持续稳定发展为基础（F. Desmond McCarthy，1996[26]），逐渐延迟退休年龄，缩小制度间的养老金待遇差距；适当降低企业缴费率，增加城镇职工养老保险制度的吸引力，确保参保率能以一定水平逐年增加；建立养老金正常调整机制，将其与社会平均工资增长率和通货膨胀率相联系，在确保老年人分享经济发展成果的同时，避免因养老金主观调整而造成的支付压力，本文预测的基础养老金累计结余在2040年后数额较大，这说明“全面二孩”政策的实施为未来提高城镇职工养老金替代率或进一步降低企业社会保险缴费负担提供了有利条件。

本文将研究期限定为2015—2050年，“全面二孩”政策的实施可以解决此期间的养老金支付问题并产生可观的累计结余，2050年之后养老金收支情况及二胎人口步入退休期后是否将面临养老金支付危机仍需进一步的研究。

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