中国与“一带一路”沿线经济体自贸区建设现状及推进策略

张国军

中图分类号：F741 文献标识码：A

内容摘要：2015年12月国务院发布了首份推进中国自贸区建设的战略性、综合性文件——《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》。文件提出，积极同“一带一路”沿线经济体商建自由贸易区，形成“一带一路”大市场，将“一带一路”打造成畅通之路、商贸之路、开放之路。目前，我国只与极个别“一带一路”沿线经济体签订了FTA，存在数量少、分布地区不均衡、深度一体化水平不高、潜在合作风险较高等问题。鉴于此，中国推进与“一带一路”沿线经济体FTA战略布局中需要合理选择谈判对象、注意区分开放程度、寻找网络构建突破口。此外，还需搞好与“一带一路”沿线经济体的关系，实现与相关经济体的战略构想对接，寻求利益汇合点。

关键词：“一带一路” 沿线经济体 中国自贸区 机遇和挑战 推进策略

中国于2015年12月发布的《关于加快实施自贸区战略的若干意见》指出，积极同“一带一路”沿线国家商建自由贸易区，形成“一带一路”大市场。中国于2016年3月发布的“十三五规划”再次明确指出，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自贸区。中国对推进与“一带一路”沿线经济体自贸区建设的重视程度可见一斑。鉴于此，本文基于“一带一路”视角分析了中国推进自贸区战略所面临的机遇、挑战，并提出应对策略。

中国与“一带一路”沿线经济体自贸区建设现状

截至2016年10月，中国与“一带一路”沿线国家已经签署协定的自由贸易区（FTA）共4个，正在谈判的FTA有7个，可行性研究进行完毕但尚未启动谈判的FTA有1个，正在研究的FTA有3個。中国已与东盟、新加坡、巴基斯坦、韩国签订了FTA，中国与东盟还签订了《关于修订<中国—东盟全面经济合作框架协议>及项下部分协议的议定书》。中日韩FTA、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中国—海合会FTA、中国—斯里兰卡FTA、中国—马尔代夫FTA、中国—格鲁吉亚FTA、中国—巴基斯坦FTA第二阶段谈判正在进行中。中国已经完成了与印度的自贸区联合可行性研究，正在与摩尔瓦多、斐济、尼泊尔进行自贸区联合可行性研究。

（一）已签署协定的4个FTA

1.中国—东盟FTA/中国—东盟（“10+1”）升级。中国与东盟于2002年11月签署《中国-东盟全面经济合作框架协议》，同年开始实施早期计划，2010年全面建成。中国—东盟自贸区是中国对外建立的第一个且最大的自贸区，其成员包括中国和东盟十国，涵盖19亿人口和1300万平方公里。中国—东盟FTA有力推动了双边经贸关系的发展，双边贸易从2002年的548亿美元增长至2014年的4804亿美元，增长近9倍，双向投资从2003年的33.7亿美元增长至2014年的122亿美元，增长近4倍。目前，中国是东盟最大的贸易伙伴，东盟是中国第三大贸易伙伴，双方累计相互投资已超过1500亿美元。

为打造更紧密的中国—东盟经济共同体，中国、东盟于2014年8月宣布启动中国—东盟自贸区升级谈判，于2015年11月结束谈判并签订《关于修订<中国—东盟全面经济合作框架协议>及项下部分协议的议定书》。该议定书对原有FTA进行了多方面的丰富、完善、补充和提升，是我国在现有FTA基础上完成的第一个升级协议。

2.中国—新加坡FTA。中国与新加坡于2006年10月启动FTA谈判，于2008年9月结束谈判，同年10月双方签署《中国和新加坡自由贸易协定》，2009年1月正式实施。该协定是中国与亚洲国家签订的第一个FTA，有力推动了双边经贸关系的发展，中国成为新加坡的第一大贸易伙伴、第一大投资目的国，新加坡成为中国在东盟的第三大贸易伙伴，在东盟的第一大投资目的国。

为深化两国经贸合作，两国于2015年11月启动FTA升级谈判，计划于2016年内完成。谈判重点集中在提升贸易便利化和服务业开放程度、促进双向投资以及其他具有合作潜力的领域。

3.中国—巴基斯坦FTA。中国和巴基斯坦于2005年8月启动FTA谈判，于2006年11月签订《中国-巴基斯坦自由贸易协定》。自中巴FTA实施以来，双边贸易额持续增长，从2007年的69亿美元增加至2014年的160亿美元，年均增长约15.3%。

4.中国—韩国FTA。中国和韩国于2012年5月正式启动自贸区谈判，于2015年6月正式签订《中国和韩国自由贸易协定》。该协定于2015年12月生效，是东北亚地区的第一个FTA。中韩自贸区是中国“一带一路”倡议和韩国“欧亚倡议”的重要连接点，有助于推动“一带一路”建设和欧亚大陆的经济融合。目前达成的这个中韩FTA是两国第一阶段谈判成果，待该协定生效两年后，将以负面清单形式启动服务贸易第二阶段谈判，力争实现更高自由化水平。

（二） 正在谈判的7个FTA

1.中日韩FTA。2002年，中日韩三国领导人峰会提出建立中日韩自贸区的设想。2010年5月-2011年12月，中日韩共举行7次自贸区官产学联合研究，对货物贸易、服务贸易与投资领域的有关议题进行了磋商。2012年5月，中日韩三国签署《中华人民共和国政府、日本国政府及大韩民国政府关于促进、便利和保护投资的协定》。同年11月，三国宣布启动自贸区谈判。2013年3月，三国举行第一轮自贸区谈判，讨论了自贸区的机制安排、谈判领域及谈判方式等议题。截至2016年6月，中国、日本、韩国三国举行了10轮谈判。

2.RCEP。2012年11月，东亚峰会宣布启动RCEP，旨在建立一个现代的、综合的、高质量的、互惠的经济伙伴关系协定，在本地区创造一个便于地区贸易和投资拓展的开放环境，为全球经济增长和发展做出贡献。RCEP成员包括东盟10国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰，人口约占全球的50%，国内生产总值、贸易额、吸引外资接近全球1/3，是当前亚洲地区规模最大的自由贸易协定谈判，也是我国参与的成员最多、规模最大、影响最广的谈判。RCEP是由东盟提出并由其主导的区域经济合作安排。东盟通过RCEP一方面可以整合并优化现存的5个“10+1”FTA，统一规则，便于操作。另一方面可以进一步确保在东亚区域经济合作中的主导地位，制衡来自TPP和中日韩自贸区谈判的冲击。RCEP谈判于2013年5月启动，目前已接近尾声。

3.中国—海合会FTA。2004年7月，中国与海合会签署了《中国—海合会经济、贸易投资和技术合作框架协议》，并共同宣布启动自贸区谈判。2005年4月，中国与海合会进行了首轮自贸区谈判。截至2016年6月，中国与海合会双方已进行7轮自贸区谈判。

4.中国—斯里兰卡FTA。中国和斯里兰卡于2014年3月结束自贸区联合可行性研究。2014年9月，两国签署《关于启动中国-斯里兰卡自由贸易协定谈判的谅解备忘录》，宣布正式启动双边自贸区谈判。截至2016年8月，两国已经举行3轮自贸区谈判。

5.中國—马尔代夫FTA。中国和马尔代夫于2015年2月启动自贸区联合可行性研究，9月签署了《启动中马自由贸易协定谈判的谅解备忘录》，12月启动了自贸区谈判。截至2016年9月，两国已经举行4轮自贸区谈判。

6.中国—格鲁吉亚FTA。中国和格鲁吉亚于2015年3月签署《关于加强共建“丝绸之路经济带”合作的备忘录》，共同推进建设“丝绸之路经济带”的经贸合作。同年4月启动自贸区联合可行性研究，12月签署了《中国和格鲁吉亚关于启动中格自由贸易协定谈判的谅解备忘录》，并于2016年2月举行了第一轮自贸区谈判。截至2016年10月，两国实质性结束自贸区谈判。

7.中国-巴基斯坦FTA第二阶段谈判。中国和巴基斯坦于2011年3月启动中巴FTA第二阶段降税谈判。截至2016年6月，双方已举行6次谈判会议。

（三）研究完毕或正在研究的FTA

2005年4月，中国与印度启动自贸区联合可行性研究。2006年3月，中印举行自贸区联合可行性研究第一次工作组会议。2007年10月，两国完成自贸区可行性研究。

2015年1月，中国与摩尔瓦多正式启动两国自贸区联合可行性研究。

2015年11月，中国和斐济自贸协定联合可行性研究第一次工作组会议在斐济楠迪举行。双方就联合可研报告提纲、职责范围及下一步工作安排等事项相互交换了意见。

2016年3月，中国与尼泊尔签署《关于启动中国—尼泊尔自由贸易协定联合可行性研究谅解备忘录》，正式启动双边自贸区联合可行性研究。

中国与“一带一路”经济体推进FTA建设的机遇和挑战

中国与“一带一路”沿线国家和地区商签FTA的时间较短，当前面临的问题主要包括以下方面：

（一）数量少且地区分布不均衡

从数量上看，“一带一路”沿线经济体共60多个，但截至2016年10月，中国与“一带一路”沿线经济体签订的FTA却仅仅有4个，算上正在谈判的和正在研究的也只有十余个，数量总体偏少，由此也可看出，中国与“一带一路”沿线经济体建设FTA前景广阔，具有很大的开发空间。

从分布地区看，中国与“一带一路”沿线经济体所签订的FTA主要集中在周边，涉及到东亚地区的东盟、韩国、新加坡，南亚地区的巴基斯坦、斯里兰卡、印度、马尔代夫、尼泊尔，西亚北非地区的海合会，独联体地区的摩尔瓦多、格鲁吉亚。相比之下，中国FTA尚未辐射到中亚、中东欧地区，中国与这些地区的“一带一路”沿线经济体的FTA建设尚未开启。

（二）深度一体化水平低

目前，中国与“一带一路”沿线经济体签订的4个FTA主要包含了“第一代”贸易政策即“WTO+”贸易政策，中国—东盟FTA包含7项，中国—新加坡FTA包含11项，中国—巴基斯坦FTA包含9项，中国—韩国FTA包含13项。而这4个FTA只涉及到少数“第二代”贸易政策，即“WTO-X”贸易政策，分别包含7项、3项、1项、10项。使用HMS方法评估这4个FTA的实际执行率，结果显示，4个FTA所涉及的“WTO+”贸易政策下项目中具有实际约束力项目的平均执行率约达73%，这说明中国与“一带一路”沿线经济体的区域经济合作在朝纵深方向发展。4个FTA所涉及的“WTO-X”贸易政策下项目中具有实际约束力项目的执行率较低，平均执行率仅为38%。这在一定程度上反映了“WTO-X”贸易政策下项目对中国而言标准较高，执行难度较大。因此，中国与“一带一路”沿线经济体已签订的FTA在WTO框架内的合作较深，而在WTO框架之外的第二代贸易政策下的合作需要进一步深化。

（三）合作的潜在风险较高

中国与“一带一路”沿线经济体推进FTA建设受安全、政治、经济等方面风险的影响。

就安全风险而言，传统安全和非传统安全并存，前者包括战争、武装冲突等，后者包括恐怖主义、疾病传播、跨国犯罪等。中国推进与地处“战略不稳定弧”的中东、中亚、南亚地区国家FTA建设所面临的这类风险较高。

就政治风险而言，FTA商签国的国内政局稳定性会影响到中国推进与其FTA建设进程。一些国家内部的政府换届、民族矛盾、教派冲突等都会影响到其政局稳定，进而牵涉到FTA建设。比如，2011年缅甸改革派新政府执政后叫停中国电力投资集团密松水电站大坝项目，2015年1月斯里兰卡新总理上台后叫停中国位于科伦坡的港口项目；中亚地区国家对外商投资的抗议行为有可能影响到政府对外商投资的态度，导致政府决策过程中民族主义情绪增加；中南半岛部分国家近年来遭受民主化冲击，维持政局稳定的难度加大。缅甸、柬埔寨等国排斥中国的政治制度、对华民族主义情绪上涨；叙利亚、伊拉克、也门等西亚北非国家内乱与外患并存，并且深受伊斯兰教派斗争和区外大国等因素干扰。此外，中国与部分沿线国家的历史积怨以及美国、俄罗斯、印度等大国的干扰都影响着中国与这类国家的FTA进程的推进。

就经济风险而言，“一带一路”沿线经济体经济发展水平参差不齐，既有经济发展水平较高的经济体如新加坡、马来西亚等，也有经济发展水平较落后的经济体如缅甸、阿富汗、格鲁吉亚等，这在一定程度上会影响其与中国经济合作的广度和深度。部分国家关税水平过高，如中亚5国俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦的平均进口关税税率分别为10%、9.8%、8.6%、14.8%、10%（张晓君，2016）。且后三个国家尚未加入WTO，对贸易投资自由化和便利化态度较为谨慎。此外，南亚印度等国将关税和非关税壁垒等措施用来保护本国的产业。此外，“一带一路”沿线经济体的货币汇率波动、经济萧条、物价不稳定等也是推进FTA建设的相关影响因素。

尽管面临上述问题，“一带一路”毕竟幅员辽阔，既有发达经济体，也有广大的发展中经济体，沿线经济合作深藏潜力。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，“一带一路”建设旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。《关于加快实施自贸区战略的若干意见》指出，中国将积极同“一带一路”沿线经济体商建自由贸易区，形成“一带一路”大市场，将“一带一路”打造成畅通之路、商贸之路、开放之路。不难看出，建成辐射“一带一路”沿线经济体的自贸区网络，是中国加快推进自贸区战略的中长期目标的重要组成部分。这为中国推进与“一带一路”沿线经济体自贸区建设提供了有利的政策支持。

“一带一路”倡议下中国自贸区战略推进策略

（一）合理选择谈判对象

首先，根据FTA类型划分商签国范围。中国与“一带一路”沿线经济体FTA的类型大致可以划分为两种：经贸互补性和能源、资源寻求型。有关对中国与“一带一路”经济体贸易竞争性和互补性的CI指数测算结果（桑百川等，2015）显示，中国与东南亚（东盟十国、东帝汶）、中欧（波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、克罗地亚、罗马尼亚、保加利亚、塞尔维亚、黑山、波黑、阿尔巴尼亚、马其顿）、南亚（印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、不丹、马尔代夫）地区的出口结构相似度较高，出口贸易竞争性较强。然而，这些地区的出口结构又和中国的进口结构结合度较高，贸易互补性较强；中国与西亚北非（伊朗、海合会六国、也门、伊拉克、约旦、叙利亚、以色列、巴勒斯坦、黎巴嫩、阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚、埃及、土耳其、利比亚、阿尔巴尼亚、突尼斯、希腊、塞浦路斯、阿富汗）、中亚（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦）地区的出口结构相似度较低，出口贸易竞争性较低。同时，这些地区的出口结构和中国进口结构结合度较低，贸易互补性低；中国与东欧（俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、摩尔瓦多、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）地区出口结构相似度低，出口贸易竞争性较低。同时，该地区的出口结构和中国的进口结构结合度较高，贸易互补性较强。鉴于此，中国需要根据贸易关系的类型采取不同的FTA谈判策略。中国进口与东南亚、东欧、中欧、南亚地区国家的出口贸易互补性较强，中国对这些地区的国家具有较大的进口贸易发展潜力，与这些地区国家开展自贸区谈判相对容易些。通过自贸区建设加强与这些国家的互联互通，进一步优化贸易结构，培养新的贸易增长点；中国进口与西亚北非、中亚地区国家出口贸易互补性低，但具合作前景。这些地区國家能源资源相对丰富，出口结构以资源能源产品为主，而这些产品正是中国进口依存度较高的产品。中国与这些国家推进自贸区建设可以确保能源资源稳定供应，缓解能源资源紧张问题。

其次，优先考虑与已建立“伙伴关系”的经济体商签FTA。中国与“一带一路”沿线经济体的伙伴关系层级代表着其与这些经济体的战略认同度（杨思灵，2015），两者成正相关关系。目前，“一带一路”沿线主要经济体中，半数左右已经同中国建立了不同层级的伙伴关系（见表1）。中国在推进“一带一路”FTA建设时可以优先考虑这些国家，在没有其他影响因素的情况下，与这些国家商签FTA政治风险相对较低。

最后，结合政治、经济、地缘因素锁定战略支点国家。战略支点国家的锁定需要着眼于战略高度，综合考虑政治、经济、地理位置等因素来确定（竺彩华等，2015）。其中，政治因素包括FTA商签国与中国关系友好、伙伴关系层级高。经济因素包括FTA商签国与中国贸易互补性强，或能够满足中国的能源、资源诉求。地缘因素包括FTA商签国地理位置优越，交通便利。

（二）注意区分开放程度

从开放程度看，“一带一路”沿线经济体已有的诸多FTA一体化水平总体不高，主要集中在传统的货物贸易领域，服务贸易和投资领域开放水平较低，“第二代”贸易政策涉及不多。中国在推进与“一带一路”沿线经济体自贸区建设时，应把握好不同国家FTA的开放程度，同时综合协调处理各方面关系。

东亚地区在“一带一路”范围内经济相对发达，开放程度高，已经形成区域生产网络，是“一带一路”相对较为繁荣的一端。该地区经济体参与FTA建设的积极性高，现存FTA数量最多。目前，中国正在推进中日韩FTA谈判和RCEP谈判，拓展和深化与东亚地区经济体的区域经济合作关系。在此过程中，中国需要在积极推进“第一代”贸易政策谈判的同时，应审时度势地加快“第二代”贸易政策谈判进程，逐步实现与东亚国家FTA的深度一体化。

南亚地区经济总体落后，深受贫困困扰，贸易投资壁垒较高，该地区大多数经济体参与区域经济合作的热情不高。冷战结束后，印度实行“古吉拉尔”主义，积极改善与邻国的关系，对南亚区域经济合作态度渐趋积极。总体而言，南亚地区FTA开放水平较低，印度批准生效的15个RTA中就有10个只涉及货物贸易。在这种情况下，中国需要加强与印度的政策沟通，增强双方互信。同时，照顾到巴基斯坦等国的适应度和开放程度，未来应努力探索能够让中巴双方实现互利共赢的区域经济合作模式，形成适用于南亚国家的FTA谈判模式。就现实而言，中国与南亚地区国家在基础设施建设、投资、工业化和城镇化等领域都存在深化合作的契机。

在“一带一路”沿线，西亚北非、中亚和独联体地区的经济一体化水平也比较低。这些地区大多数FTA只涉及货物贸易，少数涉及到服务贸易和投资，FTA内容以关税壁垒的削减为主，鲜有提及非关税壁垒。鉴于这几个地区蕴藏丰富的能源、资源，将能源、资源出口作为促进国家经济增长的利器，但其FTA开放程度不高，中国在推进与这些地区的FTA过程中应充分借助本国是这些地区能源资源出口市场的有利地位，积极推进双方自贸区谈判，一方面确保本国能源、资源供应，另一方面助力对方的经济转型和发展。

中东欧国家大多数是欧盟成员国，而欧盟成员国无权与其他经济体单独签订FTA。毫无疑问，欧盟是这一地区区域经济合作的主导者。而欧盟所签订的FTA水平参差不齐，开放程度各异。鉴于此，中国应立足欧盟整体推进与中东欧国家的合作，首先加快推进中欧双边投资协定谈判，然后适时启动中欧自贸区谈判。近年来，欧元区国家深受欧洲主权债务危机的困扰，亟需引进外资来缓解国内失业和财政赤字压力。这为中国推进与欧元区国家合作提供了有利契机。

（三）寻找FTA网络突破口

首先，加快推进与周边的“一带一路”沿线经济体签订FTA。这与中国加快构建周边自贸区、构建互利共赢的周边大市场的战略布局相吻合，通过自贸区建设不断深化与周边国家的经贸关系，推进国际产能合作，并逐步向“一带一路”沿线其他国家辐射。目前，在“一带一路”沿线周边国家中，中国与东盟（国家集团）、新加坡、韩国、巴基斯坦签订了FTA，与中日韩、马尔代夫、斯里兰卡正在进行FTA谈判，完成了与印度的自贸区建设可行性联合研究，与尼泊尔正在进行自贸区可行性研究。此外，中国还参加了RCEP、中日韩FTA谈判。中国尚未启动同俄罗斯、朝鲜、蒙古、中亚五国（哈斯克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦）的FTA相关工作。不难看出，中国在推动与“一带一路”沿线周边国家FTA建设工作中尚有很大可发挥的空间，需要积极探索可行路径。就现实而言，印度和俄罗斯是中国面向南亚地区、中亚和独联体地区构建FTA网络的两个关键大国。共同利益是国家间合作的基础，中国需要下功夫找准与印度、俄罗斯在“一带一路”上的共同利益，在此基础上切实推进与南亚和独联体地区国家的FTA建设。

其次，加快推进与海合会的FTA商签工作，由此带动与西亚北非其他国家的区域经济合作。中国与海合会于2004年启动FTA谈判，于2009年暂停谈判，于2016年1月重新启动谈判，并决定于2016年年内签订一份全面的FTA。众所周知，西亚北非不同部落、宗教派别、各种政治力量为争夺政权而展开激烈斗争，同时恐怖主义（伊斯兰国，ISIS）猖獗，这一地区政治局势长期不稳定。此外，这一地区是世界能源中心，世界大国在此争夺也异常激烈。这无疑加大了中国与这一地区国家商签FTA的难度。因此，中国需要认真总结与海合会FTA商签过程中的经验教训，摸索出一套适合西亚北非国家的FTA商签模式，积极构建以能源合作为主轴、以基础设施建设和贸易投资便利化为两翼、以核能、航天卫星、新能源三大高新领域为突破口的“1+2+3”的合作格局。

（四）有效对接沿线国家发展战略

建构主义认为，国家在治理相互关系的过程中会不断塑造和再塑造其身份及利益，在此过程中构建集体认同。中国在与“一带一路”沿线经济体推进自贸区建设过程中，要积极对接各国国内发展规划及其对外战略，寻求利益汇合点，推动构建各国共同认可的范式与规则，从而实现互利共赢，有效规避风险。

蒙古国于2014年11月提出了“草原之路”计划，旨在通过发展欧亚间的运输贸易振兴本国经济。俄罗斯、白俄罗斯、哈斯克斯坦三国于2015年1月啟动“欧亚经济联盟”，旨在促进商品、服务、资本和劳动力的自由流动，最终建立一个类似欧盟的经济联盟。韩国于2013年10月提出“欧亚倡议”，旨在通过深化与欧亚地区国家的经济合作，扩大韩国对外贸易。欧盟于2014年11月提出“欧盟战略投资计划”，旨在通过加大对基础设施领域的投资来重振欧盟经济。这也与“一带一路”所倡导的“设施联通”相吻合，为推动双方国际产能合作提供了新的契机。不难看出，“一带一路”与这四大计划都旨在扩大所在国对外开放，深化与欧亚地区国家经济合作，促进本国和欧亚地区经济发展。因此，中国应积极促进“一带一路”与上述四大计划的对接合作，为推进与“一带一路”沿线经济体自贸区建设创造良好条件。