特色小城镇建设的现状、问题及对策

张娟娟

摘 要： 从经济实力、人口规模、城市综合承载力和城乡一体化发展等方面来看，蔡家坡镇已成为事实上的“小城市”。目前蔡家坡在建设现代化小城市过程中还存在三大问题。要解决这三大问题，就必须坚持规划引领，明确小城市发展新目标；坚持赋权增能，激发蔡家坡镇发展新活力等。

关键词： 城乡一体化； 特色； 小城市建设

中图分类号： F299.22 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.026

Abstract： From the economic strength， the size of the population， the citys comprehensive carrying capacity and the integration of urban and rural development， Caijiapo town has actually become a “small city” in Caijiapo. At present， there are three major issues in the process of building a modern small city. To solve these three problems， we must adhere to the planning guidance， clear small city development target； adhere to empowerment， stimulate the development of new vitality Caijiapo town.

Key words： the integration of urban and rural areas； characteristics； construction of a small city

城镇化是现代化的必由之路。陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作，抓住小城镇快速发展的机遇，2011年起在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设，采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施，取得了明显成效，示范引领着全省小城镇快速发展。[1]2015年，省委、省政府在此基础上，又提出抓好小城市的培育试点，着力打造一批具有较强经济发展实力、要素聚集能力和辐射带动能力的镇级市。为此，我们深入宝鸡市蔡家坡镇，围绕如何把该镇培育建成功能定位清晰、空间布局合理、服务功能完备、生态环境优美的现代化小城市進行了深入调研。[2]

一、蔡家坡镇已成为事实上的“小城市”

我省宝鸡市蔡家坡镇位于关中平原西部，面积208平方公里，辖21个行政村、9个城市社区，现有人口21.9万。（据国家统计局数据，我国镇区人口规模超过20万人的仅有25个） 其中主镇区人口12.6万人，是闻名全国的西北第一大镇。2011年以来，蔡家坡镇抓住重点示范镇建设的机遇，以人的城镇化为核心，全面提高城镇化质量，取得了显著成效，已基本具备了一个小城市应有的基本要素和功能。

（一）经济实力位居重点示范镇前列

2015年蔡家坡镇实现地区生产总值132.5亿元，城镇居民人均可支配收入达到3.5万元，农民人均纯收入达到1.5万元。经济总量占岐山县89.5%，占宝鸡市7.3%。

（二）城市综合承载力不断增强

1. 城镇公共设施逐步完善。近几年来，蔡家坡镇累计投入17亿元，先后建成渭北东路、凤凰东路、熙华东路、南环路、汽车大道、西头河西路等主干道路10余条，铺设供水、供气、供热、通讯等管网13.2公里。

2. “大公交” 发展加快。先后更新改造镇区公交线路6条，新增通往陕汽、陕齿、阜丰生物等厂区公交线路2条，公交通车里程达70公里。通车28个村，覆盖人群16万人，日运输4900人次。2016年4月，又改造岐蔡公交线路和车辆，极大地改善了蔡家坡地区城市公共交通环境。

3. 环境治理显效。实施蔡家坡污水处理厂提标改造工程，计划新建五丈原污水处理厂及污水收集管网，新建曹家垃圾填埋厂项目，配套设立了防垃圾飞扬安全防护网、生活垃圾渗滤液回灌处理设施及防护林。目前在蔡家坡，城市综合承载力实现了“两增三提升”，即镇区公共配套和生态空间增加，人口承载力、经济承载力和城镇治理能力大大提升。[3]

（三）城乡一体化发展格局基本形成

蔡家坡镇在“一核、二轴、五片”的城区空间结构形态下，城乡一体化发展格局基本形成。

1. 夯实公共服务平台基础。按照布局合理、功能完善、管理有序的要求，在全镇建成了一个镇公共服务中心、二个社区公共服务站和八个村级公共服务点的三级服务平台，推行便捷化公共服务。

2. 切实提高教育和医疗机构质量和水平。实施“振兴蔡家坡教育行动”计划，新建蔡家坡教育中心、第一幼儿园；建立宝鸡市内名校与蔡家坡镇学校校际联盟；与北大管理教育中心合作，引进由优秀校长和9名教师组成的优秀管理团队。旨在提高义务教育的质量和水平，满足人民群众对优质义务教育资源的需求。新建镇中心医院，并促成市、县医疗机构与镇医疗机构对口帮扶，将西北机器厂职工医院改设为宝鸡市第五人民医院，由宝鸡市中心医院整体帮扶，全面提升了镇区医疗机构的服务水平。

3. 加大文化事业投入力度。投资2280万元的蔡家坡综合文体中心建成运行，硬件设施堪称一流。全镇共建成村级文化活动室37个、文体广场122个，保障了农民与市民享受同等待遇，推进了就地城镇化、就近市民化。[3]

（四）行政管理体制改革初见成效

蔡家坡镇从行政管理体制改革入手，激发城镇发展活力。

1. 改革创新形成发展合力。通过深化改革，进一步理顺岐山县、经开区和蔡家坡镇之间的行政管理关系，采取县委、县政府主要领导兼任经开区主要领导，实行蔡家坡镇与经开区“镇区合一、两块牌子、一套人马”的管理体制，镇政府主抓社会管理和公共服务，管委会主抓产业规划和招商引资，实现了镇域的一体化管理。

2. 调整理顺财税体制。建立了“划分收支、核定基数、超收分成”的财政管理体制，明确将土地出让收入全额划拨蔡家坡镇，超收部分按照县镇15%和85%的比例分成，县财政每年专项补贴1000万元，蔡家坡镇获得了更大的财政自主。

3. 加大扩权强镇力度。2015年10月，岐山县印发了《关于蔡家坡镇“扩权强镇”下放权限的通知》和《关于加快蔡家坡镇“扩权强镇”下放管理权限工作实施意见》等文件，将涉及产业发展、规划建设、项目投资等16个县直部门的73项事权以全部下放、部分委托、部分代办等方式下放给蔡家坡，使蔡家坡镇获得了更大的发展权限，提升了加快发展经济、加强社会管理的能力。

4. 强化社会支持。2016年6月，印发了《关于加大支持蔡家坡发展的五条措施》等相关文件，安排县级职能部门包抓蔡家坡镇10个重点村；实施县级部门与蔡家坡镇（经开区）相关局室领导交叉任职，促进深度融合；选派35名优秀干部担任蔡家坡镇（经开区）各局室局长（主任）助理；成立岐山县非公经济诊疗服务中心，助力非公经济发展；建立中小微企业融资担保和应急转贷机制，解决中小微企业发展的“过桥”资金问题。

二、把蔡家坡镇培育成小城市的制约因素

当前，我国城乡分割的二元经济社会结构尚未从根本上突破，户籍、土地、住房、社保、公共服务等一系列制度障碍依旧存在，这些问题已成为蔡家坡镇向小城市转型的严重制约因素。

（一）强镇扩权措施有待进一步加强

随着蔡家坡镇的发展，虽然其规模和功能具备了小城市的性质，但存在机构设置和社会管理仅限于镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。2015年10月，岐山县对蔡家坡镇下放73项管理权限，但多是产业发展、规划建设、项目投资权限，镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限，这些职能都集中在县级部门，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的上下管理脱节问题。另外，行政机构设置不完善，与经济、社会、事业的发展不相适应，出现“小马拉大车”现象，严重削弱了镇一级政府的管理能力。[2]比如蔡家坡镇承接了部分县级管理权限后，虽然当地企业、百姓办事方便了，但由于人员编制未增加且缺少专业型人才，部分人员不得不一岗多职，往往还得聘请编外人员。

（二）要素瓶颈制约进一步显现

蔡家坡镇在转型成现代化小城市的过程中，存在的问题仍是资金、土地、人才等要素制约。从目前的情况来看，由于蔡家坡鎮没有独立完整的一级财政体制和镇级金库，其能支配的财政资金非常有限，城镇基础设施投入基本靠土地出让金返回和银行贷款解决，远远满足不了发展需求。随着蔡家坡镇建设进程的加快，有限的土地资源总量与用地需求量逐年增加的矛盾日益显现，发展空间不足。同时，城市管理人才和专业技术人才严重缺乏。[2]

（三）城市管理水平亟待提高

蔡家坡镇经过多年发展，已经具备了小城市的体量和特征。规划、建设和管理要按照城市的标准、品质，实现从“镇”向“市”转变。目前存在的问题主要有：

1. 管理力量与城镇规模不适应，政府公共服务能力、社会管理能力明显不足，形成公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇户籍的放开速度，也制约了城镇化步伐。

2. 执法权限与管理需求不适应，由于缺乏必要的执法权限，对解决出现的社会矛盾和社会问题显得力不从心。

3. 城市品质与居民需求不适应，城市地上、地下基础设施，教育、卫生、文化等方面公共服务设施仍需完善。只有围绕人的全面发展提升城市品质，让蔡家坡镇成为真正的宜居宜业小城市，才能留住人才，避免人口外流。

三、把蔡家坡镇培育成现代化小城市的着力点

（一）坚持规划引领，明确小城市发展新目标

科学规划是现代化小城市建设的引领蓝图。蔡家坡镇改革开放后一度是闻名全国的人口大镇、经济大镇。然而，近几年来，由于我国城市建设发展加快，显得蔡家坡镇的城镇水平、地位和影响力还不够突出。小城市培育，千万不能局限于“镇”字。规划、建设和管理不能是乡镇级，而是要按照现代化城市标准加以规划与建设。在欧美发达国家，不管是大城市还是小城镇，建设标准都很高，做得非常精致。蔡家坡镇一定要突破传统的 “镇”级思维，坚持高标准、高水平规划好未来的现代化小城市，不能留下历史遗憾。近期，要按照我省《关于开展小城市培育试点的意见》要求，编制好小城市培育行动纲要。尤其要在功能定位、发展规模、集聚水平、辐射范围、建设项目等方面抓实目标任务、精准落地、探索创新、跟踪问效、机制保障，培育更多可复制可推广的改革经验。[4] 主要目标是：经过科学规划、积极探索、开拓创新，力争到2020年，使蔡家坡现代化小城市建设取得重大进展。坚持以改革创新为动力，着重在行政管理、社会管理、生态环境、投融资体制等重点领域先行先试，努力形成可复制、可推广的成功经验，在小城市培育上走在全省乃至全国前列；落地落实，根据小城市培育行动纲要提出的发展任务，梳理出“十三五”时期一批重点实施项目，制定年度工作目标、重点任务和时序进度要求，分解落实、夯实责任、抓出成效。

（二）坚持赋权增能，激发蔡家坡镇发展新活力

1. 采用“确认+交办”式放权。借鉴江苏等省市经济发达镇行政体制改革的经验，建议省编办与省法制办等部门，在确认试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限的基础上，采用“确认”和“交办”两种方式加以赋权，将权力直接交由试点镇行使。

2. 实施试点镇机构“扁平+统筹”式整合。按照属地化管理原则，将国土、财政、税务、城管等站所的管理权移交给镇政府，赋予镇政府执法权，增强镇政府管理服务权能。为防止镇政府人员与编制的扩张，可探索实施镇管理机构大部制，对部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，理顺和规范部门间的职责分工，推行政府事务综合管理。[5]

3. 强化试点镇公共服务中心职能。中心要突出“便民高效”特色，统一办理行政审批和公共服务事项，变集中办公的“收发室”为直接受理并办结审批事项的“直办室”，为基层单位和群众提供良好的服务。

（三）坚持改革创新，破解要素瓶颈制约老难题

培育现代化小城市，目前面临着“钱从哪里来”“土地怎么用”“人才如何培引”等一系列老难题。解决老难题的根本出路在改革创新。

1. 创新土地利用新机制。进一步完善增减挂钩政策，促进土地资源优化配置和集约节约利用。对现有一些企业长期征而不用的土地应及时清理，依法收回，盘活现有土地存量。建议省、市两级政府对蔡家坡经开区土地指标实行单列，不受县域内占补平衡指标限制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导农户依法自愿有偿转让这些权益，以利于实行土地增减挂钩政策。

2. 创新投融资新体制。进一步放宽准入条件，通过减免费用、优化服务，广泛吸引社会资本参与蔡家坡的城镇建设和设施运营。积极争取国家支持城市设施建设的专项资金，提升城镇建设服务功能。推动成立小额贷款公司、投融资公司等投融资平台。制定税费优惠政策，鼓励引导金融机构加大信贷投放，在蔡家坡镇设立分支机构。

3. 创新资金扶持新力度。建议省政府设立的小城市培育发展基金对蔡家坡实行倾斜政策，按照蔡家坡镇常住人口数量和吸纳转移就业人口规模确定支付标准，从而加强蔡家坡镇为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。宝鸡市对蔡家坡镇重点产业、基础设施、社会事业项目，要加大支持力度，优先安排。

（四）坚持产城融合，实现工业化与城镇化良性互动

产业是城镇化的基础支撑。针对蔡家坡镇产业结构还不协调，二产比重偏高、三产比重偏低，传统产业占比大、发展较快，新兴产业规模小、[3]发展滞后的状况，要坚持走“产城一体、融合发展”的路子，推动产业发展与城市建设良性互动、协调并进。

1. 以产业提升带动城市繁荣。[3]蔡家坡镇现有工业企业260多户，规模以上企业35户，形成了汽车及零部件产业突出，建筑材料、机电模具等多业并举的产业格局。要着力优化产业结构，改造升级以汉德车桥、法士特重型汽车变速器为代表的“老字号”产品，培育壮大新能源物流车“电牛一号”等“新字号”产品，鼓励发展商贸、物流和以三国文化旅游为特色的现代服务业，形成具有蔡家坡特色的现代产业体系。省、市两级政府今后新建汽车零部件项目要向蔡家坡倾斜，力争在“十三五”期间，把蔡家坡建成国内一流的汽车零部件供应基地。产城融合，有利于吸纳大量就业人口，帶动农村劳动力转移，提高城镇人口聚集度，实现人才、产业、城市三者良性互动，提高蔡家坡镇发展质量与水平。

2. 以城市建设促进产业发展。要以培育小城市为抓手，完善城市基础设施和公共配套能力，加快工业功能区、专业市场区的建设，进一步提高城市承载力，支撑现代服务业和战略性新兴产业发展。城市功能的不断完善，有利于带动产业提升、结构优化，增强城市发展的生命力、竞争力和吸引力。

（五）坚持以人为本，加快基本公共服务均等化

稳步推进农业转移人口市民化，是培育小城市亟待破解的难题。

1. 守住底线。就是满足农业转移人口最基本的生活要求，切实做到学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。加大医疗、教育等方面的投入，将农业转移人口随迁子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，特别是公办学校要向农业转移人口随迁子女普遍开放，与城镇学生享有同等入学权益（含高中免学费）。[3]

2. 要整合教育资源。蔡家坡镇现有小学19所，在校学生5455名，平均每个学校为287.1人；中学7所，在校学生2306名，平均每个学校为329.4人。另有3所企业中小学子校，在校学生6614名。普遍存在规模偏小，质量急需提高的问题。要按确保城镇适龄儿童就地就近入学，农村适龄儿童就近接受良好教育的原则进行整合，以利于提高义务教育质量，满足人民群众对优质教育资源的迫切需求。

3. 大力推进社保制度改革。完善社会保险关系转移接续办法，健全农业转移人口社会保障体系，全面落实统一农业转移人口与城镇职工失业保险政策，增强对农业人口向小城镇转移的吸引力，让农民“愿进来”、“留得住”、更“过得好”。

（六）坚持科学管理，提高小城市管理水平

围绕构建“小政府、大社会”治理模式的目标，探索更加精干、高效的组织架构和行政体制，加快推动蔡家坡镇社会管理向现代城市管理模式转变。

1. 建立长效管理机制。加快智慧小城市建设，积极推进城管综合执法向蔡家坡镇延伸，实现“数字化小城市管理”。

2. 推进城镇管理转型。实行政府公共服务外包，培育和发展非营利性社会组织和专业合作社，参与、承担社会救助、社会福利、法律援助、社会治安等公共事务管理。

3. 开展环境综合整治。通过建筑立面改造、广告牌匾规范、人行道路铺装，实施亮化绿化美化工程，提升蔡家坡镇小城市建设的品味。

（文章受到陕西省行政学院干部教育培训研究中心主任李永红的悉心指导。）

参考文献：

[1]打造小康社会的“样板间” ——住建部向全国推广陕西特色 小城镇建设经验[N].陕西日报，2015-05-10（12）.

[2]陈国胜.中心镇培育成小城市的路径[N].光明日报，2013-02 -26（07）.

[3]中共福建省委，人民日报社联合调研组.积极探索中小城市 新型城镇化之路[N].人民日报，2014-12-22（13）.

[4]中共中央办公厅 国务院办公厅转发《国务院深化医药卫生 体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革 经验的若干意见》[EB/OL].新华网，（2016-11-08）[2016-11- 15].http：//news.xinhuanet.com/health/2016-11/08/c_1119874837. htm？from=groupmessage.

[5]马斌，徐越倩.地方政府职能转变的内在逻辑：权力配置的分 析框架[N].中共杭州市委党校学报，2010，（6）.

[责任编辑、校对：党 婷]