城镇化背景下农业法构造的三元利益基础

摘 要： 在利益法学的视阈内，城镇化深入推进背景下的农业法重构需以抽离出的三项利益为基础，即国民粮食供应利益、农业经营利益以及小农存续利益。对三项基础性利益的内涵、实现条件及其与相近利益勾连状态等的揭示为相关节点性法律制度的完善、重构和形塑指明了方向和施力重点。基于三元利益基础，适应于城镇化的新型农业法应以国民粮食供应利益实现保障法律制度、农业经营利益实现促导法律制度和小农存续利益实现保证法律制度为其核心与主体。

关键词： 城镇化； 农业法； 利益

中图分类号： D922.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.021

Abstract： In the perspective of interest law， the reconstruction of agricultural law in the context of urbanization is based on the three benefits that are extracted， namely， the interests of national grain supply， the interests of agricultural management and the survival benefit of small farmers. The connotation of the three basic interests， the realization condition and the revealing of the similar interests are related to the improvement， reconstruction and shaping of the relevant node legal system. Based on the ternary interests， the new agricultural law adapted to urbanization should realize the legal system of guaranteeing the interests of the national grain supply， realize the legal system of agricultural business interests and realize the legal system of small farmers to ensure that the legal system is the core and the subject.

Key words： urbanization； agricultural law； interest

城镇化的深入推进对传统农业法提出了新的构造需求，以利益法学的思路探寻新情势下农业法构造所据以展开的利益基础乃是满足此种需求的有效路径。基于城镇化与农业产业发展之间的互动机理，[1] 结合国情，可以抽離出三类基础性利益。对各类利益内容全方位的揭示构成农业法新构造的法理基础和逻辑起点。

一、国民粮食供应利益

（一）表现为可得性需求的国民粮食供应利益

基于农业对城镇化的保障原理，我们认为随着城镇化的深入推进，包括城市居民和农村人口在内的国民对于粮食必将表现出愈来愈强劲的需求，笔者将这种需求单列出来，称为国民粮食供应利益。

国民粮食供应利益的主体是一国国民，外国人是否享有此种利益，是另外一个问题，需撰文另述。利益客体是粮食，其具体种类的确定一般取决于一国民众的食品消费习惯或传统。利益的本质内涵可概括为：国民对符合其消费习惯的相关粮食品种的可得性需求。这种可得性需求的实现与否一般由两个方面决定：一为可能供应的粮食数量，二为粮食获取的可得途径。相关品种的粮食数量若能充足供应，国民对粮食的可得性需求即具备了物质性保障，相关品种粮食获得的可行途径则是国民粮食可得性需求实现的机制性前提，并在很大程度上决定着后者实现的成本。

供应相关品种粮食数量的来源一般有二：一是本国生产，二是国际进口，依赖于何者取决于国情、农情与粮食国际贸易环境。依赖于本国生产的，生产条件的备置与充足的生产动力是必须条件，耕地、水、种子、机械、肥料、农药等构成前者的主要部分，能调动并保持生产积极性的生产体制则构成后者的实质性内容。依赖于国际进口的，坚实的财政能力与持续且平稳的国际粮食市场是必不可少的实现条件。

获取相关品种粮食的途径亦可分为两种：一种是市场交易，另一种则是政府配置。若经由前者满足粮食可得性需求，能够承受的粮食交易价格的形成与维系将是关键；若经由后者满足粮食可得性需求，普适、公平且高效的政府配置机制的塑造与运行则为关键之所在。

（二）国民粮食供应利益的实现条件及其立法启示

在城镇化深入推进的情势之下，我国国民粮食供应利益经由生产得以实现的不利因素具体表现在四个方面：

1. 可用于粮食生产的耕地面积因城镇化挤占而大量减少，剩余以及补充耕地的质量堪忧。20世纪80年代中后期，我国耕地总面积为21.57亿亩，但随着城镇化的快速推进，至2001年，耕地数量锐减为19.06亿亩，2008年则进一步缩减为18、26亿亩，未来10年，如果经济发展和耕地保护形势不发生大的变化，我国将净减少耕地1500万亩，减少量占耕地总量的0.7%，若加上耕地占优补劣导致的损失，耕地产能将会减少1、4%，耕地面积下降直接影响作为土地密集型农产品之典型的粮食作物的生产，同时还会导致农业生产结构发生可能不利于粮食生产的变化。[2]

2. 粮食生产所需的水资源供应短缺。“从空间分布看，长江以南地区水资源总量占全国的83.2%，而耕地仅占全国的30%，人口占全国的54%，人均水资源占有量达3487立方，亩均水资源达4317立方；而长江以北地区水资源总量仅占全国的16.8%，但耕地却占全国的70%，人均水资源占有量仅有770立方，亩均水资源量只有470立方。”[2]525水资源短缺加剧，必然导致水资源价格的提升，这又将导致农作物生产结构更加向高价值和高利润的产品调整。[2]526

3. 粮食生产所需的劳动力被城镇化大量汲取。粮食生产相对于非粮经济作物以及第二、三产业较低的比较收益，导致“农民种粮意愿不足”，“农村普遍出现宁愿打工买粮吃的有限理性小农，由农村流向城市的人口逐年增加”，[3]“在中西部内陆水稻种植主产区，大量存在双季稻变单季稻、农田季节性闲置或永久性种树以及变形撂荒和农转林等现象”。[3]

4. 随着诸多粮食主产区将城镇化和工业化列为主打发展模式，粮食生产重心由南向北转移，区域分工结构严重影响粮食供应安全。随着城镇化的推进，现有的13个粮食主产区中，仅剩黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽5个省份还能稳定地输出粮食。更为尴尬的是，这些区域内的产粮大县都面临着财政困境，粮食生产被越来越边缘化。[3]

基于上述四點可知：国民粮食可得性需求意欲通过粮食生产得以满足，除了必需建构基础性生产资源大量流向城镇化的矫正机制而外，还应建构生产动力的激发机制。前者应以粮食生产必需的各类自然、人力资源及物质资料的存续与可获得为目的和主要制度内容，后者则应包含分别针对各类种粮主体和粮食主产区政府的激励性措施，前一种激励以种粮积极性的激发和保持为目的和制度内容，后一种激励则以促导辖区粮食生产积极性的激发和维持为目的和制度内容。

我国国民粮食可得性需求的满足近年来正逐渐倚重于国际粮食贸易。据统计：2011年我国粮食净进口规模达5665万吨，是1995年的2.9倍，与此相应，我国粮食自给率也从2003年的95%以上下降为2012年的88.4%，在进口粮食品种当中，大豆和食用油占据主体。[2]521依托国际粮食贸易满足国民对特定品种粮食的可得性需求，“节约了国内的土地和淡水资源（目前进口农产品节约了35%的国内耕地和47%的农业用水）”，但同时也“提高了中国对国际市场和资源的依赖程度”，从而导致“作为快速发展中的开放型大国经济体，中国对全球粮食市场的影响以及国际社会对中国的责任要求都在不断增加”。[2]526由此笔者认为：在建构粮食进口制度时，非得要经过全面的利益衡量不可。经过衡量之后，若证成了经由粮食进口来满足国民粮食可得性需求的必要性，还面临着具体品种的选择问题，即在可选取的各种粮食进口品种中，应择取对国内经济、社会诸利益影响较小的品种。国内紧缺性应当说是较为合理的衡量基准，这种紧缺性包含长期性的结构性紧缺以及一时性的急需性紧缺两种情形，后一种紧缺性往往源于不可抗力等情形。

需专门指出的是：经由价格作用机制实际上并不能满足所有国民的粮食可得性需求，因为在客观上，始终存在着一定数量的生存弱势群体，他们平常基本无可能也无能力参与到正常的粮食交易当中去，一旦发生粮价飙升，他们的粮食需求就将更加难以得到保证。因此，有必要专门关照这些市场“弃儿”的粮食可得性需求，国家救助意义上的针对性粮食配给应当是正确的措施构造方向。

（三）国民粮食供应利益与相关利益之间的勾连关系及其立法启示

国民粮食可得性需求与农地耕作利益（更准确地说是其所内涵的农作品种选择自由）之间呈现出的一般是耦合或冲突的勾连关系。详言之，当农地耕作者选择粮食作为农作品种且此种选择具有一国普遍性时，农地耕作利益的整体和最终实现无疑为充足的粮食数量的供应奠定了基础，国民粮食可得性需求因此得以根本保障；另外，当一国普遍性的国民粮食可得性需求因不利因素而演化为急需时，此种需求亦将会经由一定的传导机制反馈至农地耕作者，耕作者因基于动力或压力将农作品种确定为粮食；两种利益的这种互动关系我们称之为耦合。然而，当农地耕作者不将粮食作为种植品种且此种选择具有一国普遍性时，农地耕作利益的实现则必然不利于国民粮食可得性需求的满足，因为前者的实现非但未转化成充足的粮食供应来源，相反却在很大程度上侵蚀了粮食供应的生产基础；我们将这种可能的侵蚀称为冲突。

欲使农地耕作利益的实现产生有利于国民粮食可得性需求的耦合效应，必须要根据利益实现的外部环境作出不同的制度安排：针对以经营者面目出现的粮食耕作者，提升种粮收益无疑应当是重中之重；而对于非经营者的粮食耕作者，则应探究可以激发其种粮积极性的本源性因素，并培育、壮大之；欲使农地耕作利益的实现对国民粮食可得性需求产生最小的冲突效应，相关制度应聚焦于防治前者对后者生产基础的侵蚀之上。

除了农地耕作利益之外，与国民粮食可得性需求之间还会产生密切关联性的生活利益类型是粮食营销利益，获得粮食产品并以获取利润之方式销售之乃其主要之需求。国民粮食可得性需求与粮食营销利益之间呈现出的关系也可以耦合与冲突描述之。耦合关系具体表现为：正常市场条件下，粮食营销利益的实现在工具意义上有助于国民粮食可得性需求的满足，因为粮食营销主体会基于趋利性经由市场主动调节一国不同区域之间粮食产品的余缺，国民粮食可得性需求因此具备购获基础，更为重要的是，市场粮食供求数量的均衡态势或趋势将使国民购获粮食产品的成本趋于合理与可承受。冲突关系主要表现在非正常的市场条件之下，当偏向于需求的供求关系通过价格信号反馈于粮食营销者时，变态的趋利心态将导致粮食营销者以囤积为手段提升粮食产品价格，国民粮食可得性需求得以实现的成本因此而陡增，不堪负担的国民将随之沦为粮食市场的“失败者”；而当偏向于供给的供求关系通过价格信号反馈于粮食营销者时，避害的理性又会驱使粮食营销者抛售、减持粮食产品直至逃离粮食市场，国民粮食可得性需求的可持续基础亦将因此而被动摇，当价格信号被传导至以经营者面目出现的粮食生产者时，这种动摇效果还会被进一步放大。

可见，促使耦合效应并防止冲突效应的作用点在于粮食营销者合理利润空间的确定与保持。合理性的确定取决于两种因素之间的平衡：一为通过市场购获粮食产品的国民的生活成本，一为向市场供应粮食产品的生产者的应得盈利；保持措施则应包含针对粮食市场的宏观调控性手段与微观管理性手段。

二、农业经营利益

（一）农业经营利益的内涵

我们将农业经营利益界定为将农业作为经营对象而产生的各类需求的总和。若将“经营”理解为法学上的一般含义——以营利为目的的持久性商事从业，则“以农业为经营对象”就是指将农业作为持久性营利产业，质言之，即以营利为目的在种养殖业中开展经营活动。从现实需求来看，农业经营利益主要应该包含三个方面上的需求类型：一是对开展经营活动所需农地的需求，二是对开展经营活动所需组织形式的需求，三是对经营决策自主性的需求。

农业经营利益的享有主体是意欲或正在从事种养殖业经营活动的自然人、法人或非法人组织。农业经营利益的客体或曰标的是所其内涵三类主要需求所分别针对的对象，具体而言，即农地需求所针对的农地，组织性需求所针对的组织形式，决策需求所针对的决策自由。

（二）农业经营利益与相关利益之间的勾连关系及其立法启示

与农业经营利益首先发生勾连的当为前所述及的国民粮食供应利益。勾连状态主要体现为农业经营利益与国民粮食供应利益的耦合或抵牾：以营利为本性的农业经营利益，在实现其所内涵的经营决策自由时势必以种养殖业产品市场的价格信号为圭臬，当市场价格有利于粮食产品，亦即粮食价高时，经营者会有种植粮食的决策动力，国民粮食供应利益所涵之数量需求因此具备满足基础，耦合状态由此产生；当市场价格不利于粮食产品，亦即粮食价低时，经营者自然不会有种植粮食的决策动力，相反，他们往往会选择更具价格优势和盈利空间的非粮品种，非粮品种的种植挤占了粮食生产所需的各类资源，抵牾状态因此而生。

在现行条件下，农业经营主体种植粮食的积极性因粮食相较于非粮产品的低收益率而明显不高。有学者通过对安徽、江西、湖南、湖北、江苏等省4村2镇（乡）农业企业化经营的实地调研，得出结论：种粮大县或基本农田保护区内的农业企业，因种植粮食的微利，而“转变经营形式”，其他地方的农业企业则以“经营蔬菜、水果等经济作物为主”。[4]另有学者通过走访皖北黄村的经营型大户，也得出结论：“黄村的承包大户流转土地不再种植普通的主粮，而是选择更为高效的作物”，被调研的两个大户“都通过扩大规模来种植蔬菜，以获取更高利润”。[5]即使是种粮大户，也因为利润空间较低且自然风险极大而“退出种植环节”，转而“经营良种加工和销售”，因为这“相对更省事、风险更低”。

农业经营利益内部之间也会产生勾连，这源于其所涵经营性组织形式需求实现后果的多样性与农地等经营条件的稀缺性。勾连具体表现为各类经营型组织形式对稀缺性经营条件的争抢状态，这种争抢在正常状态下往往表现为在市场上的要素竞争。在当前的实践中，这种经济实力还经常与公权力纠缠在一起，产生实际效果与强力争夺几乎无异的强大作用，公权力所最求的政策性利益目标与特定农业经营体营农目标之间的契合往往是原因所在，农业企业针对农地的变相强制性流转是这种纠缠现象的典型。

表现为争抢性的农业经营利益内部勾连状态，是否需要立法回应；若需要，法律干预的切入点应如何选取；立法是对各农业经营体一视同仁，还是应当有所偏倚，偏倚的合理性以及具体方式又该如何塑造等问题的解决，也非得需要具体全面的利益衡量不可。

农业经营利益与农民集体利益之间也存在着勾连关系。具体表现为：农业经营利益的实现会在相当程度上蚀化农民集体针对其成员的组织、服务生产利益与生活基础供给利益；相反，农民集体对其成员的组织、服务生产利益以及生活基础供给利益的彰化，则挤占了农业经营利益实现的空间。

农业经营利益与农民集体利益在生产与生活两大领域中复杂的勾连状态决定了相关立法的综合性与复杂性，法律不但要全面反映各类生活利益及其存续实态，还必须要找准各类利益勾连关系中的切入点，更需要塑造出能最大限度体现各利益及其勾连内涵的规制手段，利益衡量将无可避免的充斥其间。

三、小农存续利益

（一）小农存续利益的内涵及其实现条件

小农存续利益即是小农生存与发展所必需的各项物化与非物化需求之总和。

笔者将“小农”界定为：以生存为目的，以自主型农业生产或经营为特征的农民家庭。保障家庭成员有尊严的基础性生活水准应当是“生存”在当下的基本内涵；自主性是指避免对市场机制产生过于严重的依附，市场仅仅应当成为小农获取生产资料以及出售种养殖业产品的有利工具和手段，而并非其存续之目的，一旦市场转化为不利条件，小农应有顺利抽身或远离之机会。小农利益的内涵需求可被细化为三类：一是对生存所需农地的可得性与保有性需求，可得性需求是针对尚未获得农地的小农而言的，保有性需求则是针对已有农地的小农而言的；二是对生产、经营所需各类物化与非物化资料、服务的自主性需求，自主性是此需求的本质所在，因此其得以满足的途径或方式就尤为重要；三是对农民家庭应有的组织形式和生活方式的保障性需求。

小农存续所需农地可得性需求的满足，在客观条件上取决于两点：一是需求的人数，二是可得土地的数量。对于前者，随着城镇化所逐渐推进的城乡生活水准的不断提升，以及人口与计划生育国策的调整或变动，可以预计其数量将呈现出刚性的增长态势，这是毋庸置疑的；后者在现实情境中则有两个可能的来源：一是新增或曰增量农地，一是既存或曰存量农地，当第一种农地来源不敷供应新增人口的农地刚性需求时，第二种农地来源则会必然面临被申索的境地。两种农地来源在具体满足新增人口农地可得性需求时，都会与相关的利益类型产生勾连，只不过勾连的复杂程度有所不同：对既存或曰存量农地而言，因其上往往仅承载农民集体利益，新增人口农地可得性需求经由其实现，意味着部分成员生存利益与其集体利益之间生产勾连；对既存农地而言，因其上承载着农民集体利益和各种类型的用益利益，新增人口农地可得性需求经由其实现，则意味着成员之间以及成员与非成员之间生存利益、财产利益，以及成员、非成员生存、财产利益与内涵丰富的集体利益等之间的勾连，复杂程度可想而知。

小农存续所需农地保有性需求的满足，其实就是指小农对其既有农地的管领和支配的稳定程度，管领和支配状态稳定，意味着该需求得到了满足，相反，管领和支配的状态因各种主客观因素变得不稳定，甚至于丧失了实际上的管领和支配力，则意味着该需求未得满足。从现实状况来看，有可能减损农对其既得农地管领和支配力的因素有兩个：一是农地可得性利益经由既存农地实现所产生的压力；二是城镇化及其所催生的农业现代化对农地资源的吸取与挤占效应。

小农存续利益所涵生产性资料与服务自主性需求的满足，因城镇化所催生的经营性（商品性）农业强大的挤占效应而在实践中面临严重困境，小农因被资本裹挟而产生的分化现象逐渐普遍起来。有学者专门揭示了资本入农情境下中农处境的变迁实态：农业资本的进入，加速了中农向两个方向分化。龙头企业推动了一些中农向农业大户的转型，但也有一些代管户因经营不顺由中农沦为小农。而小农在获取土地时面临更多困难，他们向中农转型几乎变得不可能。长期趋势是两极分化，在系谱的一端，是无产化的农民群体；另一端则是依靠雇工经营的资本主义生产者，追求扩大再生产。[6]

（二）小农存续利益与集体利益之间的勾连关系及其立法启示

勾连主要体现为一般情境下二者之间的互助性以及特殊情形下前者对后者的背离。互助源于小农存续利益与农民集体利益在本质上的契合性，亦即后者是前者的包纳体与派生源。背离常因外来力量介入并阻断农民集体与其成员在利益实现上的契合性而发生，主要表现为前者所涵诸种需不再依赖于农民集体利益的存续和顺利实现，转而依附于对集体利益产生了替代效应的新利益类型，前面所述及的资本下乡对于农村生产生活关系的再造实例乃此种情形之典型，但却并非此种情形之全部。需要进一步指出的是，依附于非集体利益的小农存续利益，因所依附者性质之不同会有不同命运，当所依附者与小农存续利益之间的关联在特质上基本同于集体利益与成员存续利益之关联性时，小农存续利益所涵大部分需求将得以留存和满足，反之，当所依附者与小农存续利益之间的关联异质于集体利益与成员存续利益之关联时，小农存续利益所涵大部分需求将面临变质的危险，危险一旦成为现实，小农特征也将不复存在。

农民集体利益之于小农存续利益的重要性决定了在小农认定、培育和扶持性立法中应当对农民集体有重点关注，勾连状态则为相关立法确定了关注的具体方向和重点领域。

余论：新农业法的三元构造

基于上述三项基础性利益的揭示，与城镇化深入推进相适应的新型农业法应当呈现出三元化的构造特色。具体而言，国民粮食供应利益实现保障法律制度、农业经营利益实现促导法律制度以及小农存续利益实现保证法律制度应当构成新型农业法的核心与主体。其中，第一类法律制度应包含国民粮食供应利益实现不利条件阻却、国民粮食供应利益实现必需条件保有、粮食种植兴趣激发、公权干预粮食种植与营销行为的权源以及粮食获取弱势群体权益保障等制度内容。第二类法律制度应由农业经营利益实现促进和引导两类法律机制构成，后者以防范农业经营利益在实现过程中损及国民粮食供应利益与小农存续利益的可能性为目的。第三类法律制度应以形塑现代小农的自立性为重点。

参考文献：

[1]李军波.城镇化与农业发展的互动机 理及其立法启示[J].陕西行政学院学 报，2016，（4）.

[2]国务院发展研究中心课题组.中国新 型城镇化：道路、模式和政策[J].北京： 中国发展出版社，2014.

[3]冷智花，付畅俭.城镇化失衡发展对粮 食安全的影响[J].经济学家，2014，（11）.

[4]孙新华.农业企业化与农民半无产化 ——工商企业流转农地对农村生产 关系的再造[A]//潘林，常伟.农业现代 化与新型城镇化，北京：中国经济出版 社，2015：57.

[5]陈靖.公司制农场：资本下乡与规模经 营的困境——基于皖北黄村的实证研 究[A]//潘林，常伟.农业现代化与新型城 镇化.北京：中国经济出版社，2015：85.

[6]严海蓉，陈义媛.中国农业资本化的特 征和方向：自下而上和自上而下的资 本化动力[J].开放時代，2015，（5）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]