二官分途对我国公务员分类管理的启示

邓蓉+李亦琛

摘要：政务官、事务官分流是西方现代文官制度确立的基本前提条件，也是西方国家公务员制度构建的基本原则之一。二官分途不仅避免了“恩赐制”“政党分肥制”所引起的政治腐败、行政效率低下的弊端，也在一定程度上保证了西方文官制度的连续性和稳定性。科学的分类产生科学的管理方式，我国在公务员的分类管理上也应借鉴二官分途。

关键词：二官分途 公务员 分类管理

中图分类号：D6303 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）08-0056-01

英国早于19世纪30年代就正式形成了政务官、事务官的分类，西方文官制度最早出现于英国也绝非偶然，而是基于考试任用制度以及二官分途原则的确立。在我国，党的十三大报告曾明确提出：“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制……业务类公务员按照家公务员法进行管理，实行常任制。”但无论是1993年的《公务员暂行条例》还是2006年的《中华人民共和国公务员法》都并未按照十三大的既定方案进行公务员的分类管理。

一、二官分途的理论渊源

（一）代议民主制的内在要求

在代议制民主政治中，人民直接选举出议会成员，再由人民直接选举或议员间接选举产生行政首脑，行政首脑通过提名或委任人员组成政府，这类人员被称为政务官。代表选民管理国家事务，行使决策权，实行任期制。而职业公务员队伍则是通过竞争性的公开考试产生，从事具体的行政管理工作，实行常任制，不随政治的变动而变动。代议民主制理论中所包含的人事行政理论为二官分途提供了重要的理论支撑。

（二）政治、行政二分理论的影响

威尔逊较早提出政治行政分开的观点。在他之前布隆赤里明确提出政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。随后古德诺明确提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”政治与行政二分理论提出了政府普遍具有的两大基本职能：政治与行政。那么公务员也应分为履行政治职能的政务官和履行行政职能的事务官。

（三）政党政治的現实需要

西方资产阶级革命胜利后，普遍建立两党或多党轮流执政的政党体制，“政党分肥制”下，政治秩序和人民生活随着政党竞争发生周期性的震荡，政府工作人员的轮换风波也带来了行政的低效率。因此需要对政治家和行政人员进行分类，建立常任文官制度，由此形成了政务官与事务官的分流。二官分途既保持了政党轮流执政的局面，又避免了政府行政人员的轮换风波。

二、二官分途要义分析

（一）政治中立、职务常任

政治中立和职务常任是西方文官制度的两大基本特征。政治中立强调事务官具有的独立性，不与政党共进退，以此保证事务官不受政党纷争而公正无私地履行职责；职务常任则是出于保持行政的连续性和稳定性而对事务官予以法律上的保障，只要没有过失就可长期从事本职业。政治中立和职务常任注重的是事务官的独立性、专业性和非政治性。

（二）二官分途走向二官互补的发展趋势

政治是行政的先导，行政是政治的继续。虽然要将政治—行政分而治之，但最重要的是实现二者的协调，由二官分途走向二官互补也将成为一个必然的趋势。政务官政策的制定依赖于事务官提供的信息并创造性地执行政策，事务官的工作也离不开政务官的引导。法律上也肯定了二者可以在满足一定条件的基础上进行交替任职，西方国家法律规定事务官可以辞退公务员身份，参与政务类公务员竞选或转任政治官员。二官互补的趋势丝毫不会影响二官分途作为西方公务员制度基本原则的地位。

三、二官分途对我国公务员分类管理的启示

（一）正确理解政治中立

西方公务员制度的“政治中立”并不等于不介入政治，更不是就国家的根本政治制度而言的，而是强调事务类公务员在政党政治中的中立立场，旨在保证在多党竞选的政党体制中政府功能的稳定性和连续性。

（二）关键是要理顺党政关系

党管干部是我国干部人事行政的基本原则，但党管干部原则事实上涉及的是复杂的党政关系问题。邓小平曾在“党和国家领导制度的改革”的讲话中明确指出要解决以党代政的问题。十八届四中全会提出了要全面推进依法治国，党的意志应通过法律途径实现对行政的领导。全面理清党政关系是领会二官分途精神要义的重要前提。

（三）存在着二官分途可行性

我国公务员中政府组成人员和政治任命人员属于实质上的政务类公务员。政府组成人员由选举产生，实行任期制，政治任命人员由任命产生，与政府或党委共进退。政务类公务员实行严格的任期制并向副业化转变，强调非职业性，以此保证其从政的单纯性，防止以权谋私和滥用职权也保证了政治生活的活力。我国公务员队伍中的综合管理类、行政执法类、专业技术类实质上属于业务类公务员的范畴。业务类公务员的存在保证了政府系统的稳定性和行政的高效率。业务类公务员以所从事的职业为谋生手段和终生职业，具有专业性和稳定性。因此，我国在现实中存在着二官分途的可行性。

责任编辑：杨国栋