关于代表议案和建议的几个问题

熊政其

人大代表提出议案建议如同审议政府工作报告一样，既是发表自己政见的过程，也是衡量一个代表参与管理国家事务能力大小的重要标尺。因此，有必要厘清关于代表议案和建议批评意见的几个问题。

人大代表依法提出议案和建议批评意见，是执行代表职务，代表人民的利益和意志参加行使国家权力、管理国家和社会事务的重要工作，是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径，人大代表要依照法律的有关规定，从实际出发，认真负责地提出议案和建议批评意见。

关于代表议案

代表议案，是指在人代会期间，除法律规定的有关国家机关（大会主席团、本级人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府）外，一个代表团或者县级以上地方各级人大代表10人以上联名（全国人大30人以上）、乡级人大代表5人以上联名，向本级人大提出的议事原案。

代表议案的作用非常大，体现了国家权力。代表议案一经列入大会议程，经过全体代表表决通过，形成决议、決定，就变成国家意志和强制力。即使代表议案没有被大会列入议程，会后转交有关国家机关办理，也有利于问题的解决。

近年来，人大代表提出议案的热情日益高涨、数量不断增多。代表提出的议案，内容十分广泛，见解多种多样，贴近实际，贴近群众，反映民意，集中民智，具有很强的针对性、广泛性。“重大事项，提到人代会上去，”已经成为众多人大代表的共识和行动。凭着这种强烈的使命感和责任心，许多人大代表行使议案权的积极性非常高。他们在人代会前进行大量的社会调查，把人民的意愿浓缩到议案上，反映到人代会上，为政府决策提供了大量参考意见，促进了政府各方面工作。因此，代表提出议案具有重要的、积极的意义。

代表议案构成要件：必须是在各级人民代表大会会议期间提出；提出必须符合法定人数；议案必须以书面的形式提出；内容必须属于本级人民代表大会的职权范围；必须在大会主席团通过的议案截止时间前提出；由大会主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由大会主席团决定是否列入大会议程。列入会议议程的议案，应提交代表大会全体代表审议，由全体代表的过半数通过。

对代表提出代表议案有以下几点要求：

第一，在调查研究、认真准备的基础上提出议案。人大代表提出议案，应当本着对党、对国家、对人民负责的精神，站在全局的高度，慎重对待。调查研究是人大代表的基本功。一件成熟的议案关键是调查研究的深入与否。调查研究越深入细致，占有第一手资料多，情况就越明，这样才能有针对性地提出问题，指出产生问题的原因以及提出解决办法。因此，代表们要把功夫花到直接调查上，“身入”基层，“心入”群众；到基层去，到群众中去，通过视察和专题调研活动，了解真实情况，了解民心民意，取得第一手资料，以此作为酝酿、起草议案的基础。不能简单地把他人起草的材料，直接作为议案提出。代表不是不可以接受他人转递的材料，但是要加以认真研究和加工。

第二，根据本级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合本级人大及其常委会职权范围的议案，才有可能列入人大的会议议程，才能真正作为代表议案处理。凡属政府行政管理职权范围内的事项，应由下级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务，人民法院和人民检察院职权范围内的事项，政党、社会团体、企事业组织和个人的事务，以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项，不应作为议案提出。

第三，在保证质量的前提下提出议案。根据代表法的有关规定，代表提出的议案应当有案由、案据和方案。根据立法法的有关规定，如果代表提出的是法律法规案，还应附有法律法规草案文本及其说明。

第四，提出议案应当共同负责。代表联名提出议案，不是简单的共同签名，而应当体现所有联名代表的共同意志。代表团提出议案，应当经代表团全体会议充分讨论，过半数通过，并由代表团团长签署。代表联名提出议案，领衔代表应当采取适当方式，使参加联名的代表了解议案内容，以表达其真实意愿。

第五，符合代表议案的格式要求。代表议案应当书面提出，一事一案，使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。同时，要填写清楚详细通讯地址、联系电话和邮编。

关于代表建议、批评和意见

代表提出建议、批评和意见是一项非常严肃的工作。根据宪法和法律的规定，对代表提出建议、批评和意见有以下几点要求：

第一，代表的建议、批评和意见应当在调查研究、认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、执法检查、专题调研、代表小组活动，以及其他联系人民群众的方式，深入实际，深入基层，深入群众，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，在深入调查研究的基础上，认真酝酿、准备，形成代表建议、批评和意见。

第二，代表提出建议、批评和意见，不能有重数量、輕质量的倾向，要注重建议的质量，不片面追求数量。代表建议、批评和意见的高质量，与代表认真参加大会期间的工作和闭会期间的活动、积极履行代表职责、在调查研究的基础上认真思考密不可分。

第三，代表提出建议、批评和意见应当实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体措施，让承办单位明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性的采取措施，解决问题。

第四，联名代表应当共同负责。参加联名的代表应当认真阅读建议、批评和意见的原文，了解其中反映的情况和要求，确认建议、批评和意见的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。同时，以书面方式提出建议、批评和意见。

值得注意的是，有些问题不宜作为代表建议、批评和意见提出：

第一，应当避免将属于下级地方有关机关、组织管理的事务向本级人大及其常委会提出。各级机关、组织在职权或者职责上是有分工的，属于下级地方的事务和问题，不适合作为建议提到本级人大及其常委会上来。

第二，对于正在诉讼程序中的司法案件，不宜作为建议、批评和意见提出。代表可以建议当事人按司法程序提请主管机关处理，也可以书面形式转由本级人大常委会的办事机构、有关司法机关按照工作程序处理。因为对这些没有审结的案件提出建议、批评和意见，可能影响最终的审理结果。对这类建议、批评和意见，实践中一般都是作为信访件处理的。

第三，人民群众委托代表转交的各类申诉，或者请代表转交人大及其常委会的各类意见和建议，不宜作为建议、批评和意见提出，可以交大会秘书处或者人大常委会的办事机构处理，实践中一般都是作为信访件处理的。

第四，属于学术探讨、产品推介的，不宜作为建议、批评和意见提出，可以交大会秘书处或者人大常委会办事机构处理。

第五，涉及解决代表本人或者亲属个人问题的情况，可以交由人大常委会的办事机构按照有关工作程序处理，一般也不宜作为代表建议、批评和意见提出。这是因为代表执行职务是一种公权力，应当遵守“回避”原则。

第六，其他不应当作为代表建议、批评和意见的，包括没有实际内容的建议、批评和意见。因为内容空泛、笼统的建议、批评和意见，提出来没有必要，处理起来也会造成不必要的人力物力资源浪费。