西江经济带基础设施公私合营供给探索研究

李宜强　潘羽丽　陆光鹏

【摘 要】文章立足广西的实际情况，着眼于西江经济带基础设施供给中亟待解决的问题，探索将国内外基础设施公私合营供给的成功模式引入西江经济带，构建既符合国际发展趋势，又有本地区特色的科学、合理、高效的公私合营运营模式，以进一步提升西江基础设施的供给能力和完善地方治理。

【关键词】西江经济带；基础设施；公私合营

【中图分类号】F283 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）01-0007-04

2012年8月，广西区政府正式批复实施《广西西江经济带发展总体规划》，确立了江海互动、推动整个西江流域经济的统筹协调发展的战略思路。2008—2012年，广西对西江经济带的投资总额达215亿元以上，欲将西江建设成为“开放、合作、协调、高效、生态”的亿吨黄金水道，从而加快西江经济带形成。本文立足广西的实际情况，着眼于西江经济带基础设施供给中亟待解决的问题，探索将国内外基础设施公私合营（Public-private partnership，PPP）供给的成功模式引入西江经济带，构建既符合国际发展趋势，又有本地区特色的科学、合理、高效的公私合营运营模式，以进一步提升西江基础设施的供给能力和完善地方治理。

1 西江经济带基础设施PPP供给的可行性分析

1.1 政策法规的宽松

党的十八大三中全会提出加强“国家治理体系和治理能力现代化”，并将PPP的落地生根作为主要抓手，从中央到地方均出台了一系列规范和可操作的文件，以加强顶层设计、营造良好的市场环境。例如， 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）强调要“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气等”；《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中也指出“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域”等。广西区政府也高度重视PPP项目的落地，于2015年出台了《关于在公共领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》。该文件不仅明确了PPP模式的适用范围、操作流程，而且还对PPP的项目采购信息、重点项目及项目储备做出相关规定，为广西的PPP模式的运行提供了科学的指导。

1.2 市场环境的日渐成熟

首先，伴随着中国经济的快速发展，民营企业的资产出现富余，可用于社会投资的资本增多，使社会有充足的资本进入公共领域，为PPP模式打下坚实的物质基础；其次，传统政府“大包干”提供公共产品与服务模式已无法满足公民和社会的多元化需求，这为社会资本进入公共产品领域提供了有利的条件；再次，社会需求的动态变化及公共产品生产技术的进步，大部分公共产品可以通过收费来补偿其成本或者实现盈利，对于可经营程度低的纯公共产品也可通过合同外包、政府购买和政府补贴等方式进行补偿，这就增强了社会资本进入公共领域提供公共产品与服务的意愿。

2 国内外基础设施PPP供给的实践与启示

2.1 国外实践案例

马来西亚南北高速公路项目全长912 km，由马来西亚政府委托马来西亚联合工程公司成立普拉斯南北高速公路项目有限公司，以全权负责该项目的筹资、设计、建设和运营。项目投入资金总额为20.7亿美元，其中马来西亚联合工程公司投入的股本资金为11.5亿美元，而空缺的资金则由普拉斯南北高速公路项目有限公司委托英国摩根格兰福投资银行作为项目的融资顾问，并以政府信用为担保向国内、国际银团签订了15年的贷款协议，实行贷款筹集资金。项目公司偿还贷款时，若外汇汇率降低幅度超过15%或者贷款利率超过20%，马来西亚政府为其项目公司补足其还贷的差额。作为承包商，普拉斯南北高速公路项目有限公司拥有马来西亚政府依协议给予30年的特许经营期限。在期限内，项目公司除了负责高速公路的经营和维护外，还可以依照合约规定在承建的高速公路内对公众收取公路的使用费作为成本补偿，并由马来西亚政府对普拉斯南北高速公路项目有限公司提供最低公路收费的收入担保。特许经营期届满后，政府对普拉斯南北高速公路项目有限公司无偿将整个项目的所有权移交给马来西亚政府。马来西亚南北高速公路BOT项目结构图如图1所示。

2.2 国内实践案例

南京长江隧道位于南京扬子江隧道与南京长江三桥之间，是沟通南京江北新区、河西新城和江南主城的重要过江通道之一。2005年，南京市政府经国家发改委核准立项后决定采用BOT的方式建设南京长江隧道，并授予南京市计划委员会进行公开招标，最终确定中国铁道总公司作为南京长江隧道的项目投资方。中国铁道建筑总公司、南京市交通建设投资控股（集团）有限公司和南京市浦口区国有资产经营（控股）有限公司分别出资9.288亿元、1.161亿元和1.161亿元组建南京长江隧道有限公司，并由该公司负责项目的投资、建设、运营、管理和维护等工作。南京长江隧道项目的投资总额为33.18亿元，空缺的21.75亿元则在南京市政府担保下，由项目公司与银团签订贷款合同、收费权质押合同。作为承包商的南京长江隧道有限公司不仅拥有江苏省政府批准的34年特许期限，而且在依法授予的特许经营权内，负责项目的运营管理。在特许经营期满后，南京长江隧道有限公司将南京长江隧道全部资产及其配套设施、相关资料，無偿、完整地移交给南京市政府或市政府指定的接受部门。南京长江隧道BOT项目组织结构图如图2所示。

2.3 经验启示

以上案例对西江经济带基础设施PPP项目至少有3点启示。

（1）政府与社会资本方项目风险分担要科学、合理。要借鉴马来西亚南北高速公路和南京长江隧道的组织构建模式，严格区分政府和市场在西江经济带BOT模式中的角色和地位，明确双方在特许经营项目中的责、权、利。在政府特许下成立西江经济带公共基础设施特许经营项目公司，政府为其提供稳定的法律、市场环境，社会资本则承担项目融资、设计、建设和运营等职责。这两者有效融合的风险分担模式，更符合现实需求、贴近公共利益。

（2）要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。我国的欠发达地区正处在一个快速发展的舞台和轨道上。投融资可以通过市场筹集、引进外资、引进民间资金等途径解决。但是，在城市化、工业化初期，欠发达地区在各种交通、社会设施条件很落后的时候，很难引来相关大量资金，需要依靠政府的财政资金，启动必要的基础设施、公共设施的投资。

（3）要进一步完善PPP法律体系。我国PPP项目还没有建立起一套比较完善的法律体系，对于PPP模式的相关规定都较为简单，法律效力等级较低，可操作性不强。这使得PPP项目在实施过程中常因利益相关方不按“规则”办事、中央和地方政府责权划分不清，甚至现有法律规定互相“打架”，造成项目的延期甚至夭折。这些问题都是在推广运用PPP模式时亟待解决的。

3 西江经济带基础设施PPP供给存在的风险

3.1 不可抗力风险

不可抗力风险指的是由于战争、军事政变、自然灾害等因素导致公共基础设施的供给不足、供给的质量差等问题，它是PPP项目公司无法控制的风险之一。西江黄金水道地处西南季风区，河网密布，降水量丰沛且集中，旱涝较为明显。广西地处于二、三级阶梯过渡带，地势落差较大，夏季降水过多易引发山洪泥石流，给航道、港口设施造成威胁。冬季，西江地区降水量较少，河道水位线下降，使得航道的承运能力减弱，影响了航道的经营。此外，西江黄金水道地区河道干流较小、支流地势落差大，导致航道运输规模较小、航运开发困难。这些自然条件和自然灾害都给西江黄金水道推行BOT模式带来巨大的阻碍。

3.2 政策风险

政治风险是由国家的政治环境及政策变更等政府的不当行为造成的，是各参与者无法控制的风险。西江经济基础设施主要受2个因素的影响：一是地方政府面临着政府领导班子换届情况，前任政府制定的政策或者已立项的项目很有可能因为政治上的原因得不到支持或者被撤销，降低了其政策的稳定性，这给投资成本较高、建设周期较长的BOT项目带来了巨大风险。二是在对公共权力执行上，相对于政府而言，私人部门优势较弱。这种不对等的关系为政府在BOT项目执行过程中借用公共权力将风险转移给私人部门，致使私人部门对政府的不信任即政府的信用危机。

3.3 经济风险

经济风险主要包括金融风险和市场风险，它是由国家的经济环境与市场环境决定的，是可控制的风险。西江经济基础设施特许经营供给的经济风险产生的原因主要包含以下几种因素：一是利率的波动。西江经济基础设施特许经营的借款日期与还款日期不一致且时间跨度大，利率伴随着经济的发展也会相应发生一定的波动，而利率的风险主要是由特许经营公司承担。二是汇率的变动。外汇市场行情的复杂变化及西江经济区公共基础设施特许经营项目借款、用款、还款的时间差异引起该项目隐形成本的增加，使得特许经营公司所承担的汇率风险损失相应增加。三是市场同质竞争问题。广西已经进入了高铁时代，内河航道运输的地位大不如前。目前，广西公路、铁路交通网络不断完善，陆路运输水平大幅度提升并在交通运输体系中占据主导地位，且水运存在时效性差、灵活机动性较弱等问题。

4 西江经济带公共基础设施PPP项目的构建

4.1 建立公平、科学合理的风险分担机制

西江经济带的主要风险是洪涝、地震、泥石流给工程的安全造成巨大的威胁及因气候、地形因素造成施工成本高、运营条件差。对于这种风险，应由政府和BOT项目公司共同分担。首先，政府作为西江经济带的领导者和规划者应该明晰项目目标和规划方案，提出项目建设的技术要求和质量要求，寻求一条最经济、最科学的开发策略。同时，在项目实施和运营的过程中要扮演好监督者和管理者的角色，保证项目按计划建设，有秩序地运营。其次，项目公司必须做好西江经济带BOT项目的“设计—建设—运营”的工作。一方面，要提供科学、可行的项目设计及实施方案，筹集充足的人力、物力和财力资源，保证项目的顺利开展。另一方面，项目公司需要通过合同选定合格的承建商和运营商。承建商应该按照建筑的用料标准和技术要求高效率、高质量地完成建筑工作，提高西江公共基础设施的自然风险抗击力。

4.2 保持公共政策的连续性

西江经济带存在的政治风险主要是政府政策的不稳定和政府在公私合营关系中占有政治优势地位或政府失信行为给项目带来的风险。西江经济带的公共基础设施建设的周期长、投资大，PPP项目需要一个较长授权运营期限才能达到政府和私人部门共赢的目标。但是，我国政府的政策经常会因领导班子的换届而被迫终止，在地方政府中这种现象更为普遍。西江经济带各级政府要积极落实2016年11月出台的《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，保证西江经济带公共基础设施PPP供给模式政策的稳定性。

4.3 建立规范的法律体系

PPP立法属于国家层面，自治区政府唯有联合其他省份积极推动中央规范PPP推广的进程。要突破传统的民事合同、行政合同的观念，发挥政府的作用，将公法与私法融合到一起，因为涉及不同的法律关系，需要调整不同的范围，所以要建立一部专门的PPP法，与国家治理现代化有机结合，以共治的理念来推动PPP立法创新，规范PPP进程，保障PPP项目的推进与实施。

4.4 积极、科学地应对经济风险

首先，利率浮动、汇率变动和通货膨胀引发的金融风险可以通过政府的积极货币政策和财政政策进行宏观调控，有效地保证西江地区金融环境的稳定和安全，促进西江公共基础设施BOT模式的顺利推进。其次，面对市场风险，私营部门应发挥自身优势，通过经营运作弱化投融资风险、完工风险和运营风险等经济风险，如通过建立项目贷款解决资金不足等问题降低融资风险，借助市场竞争选择技术过硬、信誉可靠的承建公司来承担PPP项目的设计和建筑降低PPP项目的完工風险，或者通过独特的营销理念等提高公共项目的运营收入及利用政府补贴、政策支持等提高成本回收率降低运营风险。

参 考 文 献

[1]马璐.广西西江经济带区域竞争力研究[J].科技进步与对策，2013（7）.

[2]邵学峰.振兴东北老工业基地的税收政策取向[J].经济与管理研究，2005（1）.

[3]魏乾梅.西江经济带建设的财税政策体系与实践机制研究[J].财政与税务，2011（9）.

[4]张家寿，陈晓军.西江经济带发展的战略选择[J].桂海论丛，2009（2）.

[5]胡建华.广西参与一带一路建设对策探究[J].开放导报，2014（5）.

[责任编辑：邓进利]