论新型农业经营主体培育机制的创新问题

刘召客

摘 要：新型农业经营主体培育是适应市场化、城镇化发展而进行的农村发展变革的要求，新型农业经营主体的确立还面临思想意识滞后的影响，面临制度规范、人才以及融资各种体制的障碍，新型农业经营主体的健康发展必须从全面的机制管理入手，深化农村土地产权制度改革，积极营造新型农业经营主体发展环境，并发挥政府的主导作用，通过政府在土地流转、融资、提供社会化服务平台等机制建设培育健康、良序发展的新型农业经营主体。

关 键 词： 新型农业；经营主体；培育机制

新型农业经营主体在现代农业发展中已成为新的主体、新的载体，它在促进农业产业结构调整、增加农民收入方面扮演越来越重要的角色，它是适应中国现代“三农”发展改革形势的组织创新和制度创新，其目的是实现我国农业发展的规模化、效率化。从历史发展来看，中国农村问题在于农村经济发展，农村经济发展在于创新的经营模式，只有创新的经营模式才能打破中国几千年来的传统“小农意识”的经营状态，改变旧的低下的农业生产效率，从农业的产业经营理念出发，从规模经营的实践出发，整体提升农业发展在国民经济中的地位。党的十八大提出要建立集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型规模化农业经营模式，是在新型农业发展理念上为农村发展指出了一条现代发展之路。这种农业的新路子需要各种要素的协同作用，而人的要素起着主导的关键作用，从政策激励、组织引导、行政推动等措施积极培育新型农业经营主体是中国农业市场化、效率化的科学的途径选择。

一、新型农业经营主体概念界定

当市场化、商品化取代农业家庭化、个体化经营后，农业规模化、集约化发展就会催生出新的经营主体，十八大以后所提出的新的农业经营模式要求培育新型的农业经营主体。对于新型农业经营主体的概念界定，现代理论上一般从二个维度出发，一是强调经营主体的规模和商品化程度，相对于传统家庭半自给自足的农户经营，新型农业经营主體更趋于适应现代商品化发展的要求，追求经营规模、产出效益等市场竞争特征。二是强调新型农业经营主体经营过程的企业化，强化新型农业经营体系构建，突出特色现代农业发展，依赖较高的经营管理水平和物质技术装备水平达到规模化经营和土地高产出率并重。

综上所述，新型农业经营主体的产生更体现出当代农业发展的形势要求，面对工业化、城镇化的演进，市场化成为催生新型农业经营主体的内在动力；而随着大量劳动力转移和农业技术装备水平的提高，规模化成为产生新型农业经营主体的路径选择；专业化成为当代农村实现农业产业化的重要手段；而集约化成为发挥资金、技术、装备、人才等生产要素的物质基础。具有相对较大的经营规模、较好的物质装备条件和经营管理能力，注重劳动生产效率、资源利用和土地产出率，以商品化生产为导向的农业经营活动构成了新型农业经营主体。

二、新型农业经营主体发展中存在的问题

当前，我国新型农业经营体系建设总体上还处在起步阶段，“土地细碎化、农民兼业化、劳动力弱势化、农业副业化、土地流转非粮化”等问题还没有很好地得到解决。

（一）思想认识滞后与现代农业发展不适应

首先表现为基层领导干部重视不够。一是工作不主动，采取任其发展的态度。不少在镇（街）、村（居）从事基层工作的干部没有充分认识到新型农业经营主体对发展现代农业的推动作用，认为土地流转和新型经营主体建设是农民自己的事，与镇、村无关，应由农户和业主自由协商开展。二是政策学习不够，缺乏有效指导。有些干部自身对农村改革政策不愿主动学习，不能深入了解，对政策宣传采取应付差事的态度，甚至截留上级出台的政策，致使土地流转和新型经营主体培育工作得不到及时地帮助和扶持。三是顾虑多，存有畏难情绪。随着农村土地流转等各项改革进入深水区，原有的矛盾更加凸显，改革的风险有所提升，工作难度越来越大，个别镇（街）领导担心由土地流转和新型农业经营主体建设引起新的矛盾，影响农村社会稳定，在推动工作开展中缺乏工作热情，影响了新型经营主体培育工作的深入开展。其次表现为农民观念转变较慢。农民思想观念保守，认为在承包土地上进行生产经营的同时，还享受着国家的惠民补贴，温饱有保障就行了，土地流转愿望不够强烈。另外，高素质新型职业农民缺乏。农民群众中真正懂经营、善管理、具有现代经营理念的致富带头人太少，大部分农民对土地流转和新型农业经营主体的运作机制不明确，受各种因素影响，农民离开土地还有顾虑。

（二）新型农业经营主体建设不规范

首先表现为产权制度存在弊端，土地流转不规范。有关土地产权的相关法律、法规已无法满足现代农业经营的要求，利用土地使用权进行流转、抵押、担保的探索找不到有效的法律依据，不能大刀阔斧地改革。部分土地流转依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系，达成口头协议，法律上难以维护当事人的合法权益。即便是签订合同的，流转模式也单一。在流转价格上，政府强调的是保护农民利益，很多时候对新型农业经营主体的风险考虑较少，也不是完全的市场化配置。

其次，部分经营主体建设层次偏低，内部管理不规范。绝大多数合作社内部运行缺乏监督，基本上由理事长自主经营、自负盈亏。财务制度方面不记账或只记“流水账”，不编制会计报表、不设置成员账户、不进行盈余分配等问题普遍存在。部分专业大户、家庭农场除支付租金外，基本不与农户发生经济关联，产业带动性差；部分龙头企业、合作社与农户没有达成利益共享、风险共担的利益机制，农民除土地租金外，无法从土地上获取更多收益。新型农业经营主体大部分规模较小、实力较弱，缺乏品牌意识，不注重商标注册，较少开展农产品加工等，农产品附加值较低，不能实现农业生产与市场的有效对接，很难提高市场的主导作用，不仅缺乏示范带动能力，自身的可持续发展空间也较小。

再次，少数经营主体目的不纯。有的新型农业经营主体存在投机心理，目的不是为了把社员组织起来发展当地农业，带动社员增收致富，而是把心思主要放在获取国家惠农资金，套取国家项目或征地补偿上，其发展基本处于停滞状态，所设机构只是流于形式，甚至根本就没有运作，成为“空壳社”。

（三）新型农业经营主体人才匮乏，选项盲目，缺少服务支撑

新型农业经营主体的经营管理者大部分并不具备专业的农业技术知识和管理经验，对自身短缺的能力又不愿增加成本请人弥补，在技术指导、市场营销、对外交流等方面的能力还显不足，只要一个环节出问题，就会制约新型农业经营主体的发展。其次，项目选择缺乏依据，有跟风现象。个别新型农业经营主体看到别人发展较好，只凭自己的感性认识和工作热情盲目立项，缺乏全面、专业的可行性论证和科学合理的经营规划，“东施效颦”，一旦遇到较大的市场波动或自然灾害就束手无策，非常容易造成经营亏损，甚至倒闭。

（四）融资难严重制约新型农业经营主体发展

由于新型农业经营主体资金需求量小、周期不固定、信用备案不规范等因素，造成金融机构考察成本高、不确定因素多，往往造成金融机构不愿放贷给他们，所以尽管都在表态支持农业发展，但真正为新型农业经营主体融资的意愿不强。

而内部信用合作程度低也是造成融资难的外在因素，当直接向金融机构贷款受阻后，发展农村合作组织内部金融互助成为农村金融改革的方向和趋势，但实际操作起来难度依然很大。一是缺乏法律保障，信用合作推进难度大。二是社会诚信度普遍较低，民间互信难以形成。近几年民间融资出现的“跑路”等负面影响，使诚信降至冰点，尽管社员之间情况相对较熟，但合作社及农户仍存有各种疑虑，不敢贸然组建互助社，资金信用互助组织发展缓慢。

三、加快新型农业经营主体发展的路径

发展新型农业经营主体就是在积极推进农民非农化、市民化的基础上，以提高农业依法行政水平为基础，以深化改革为抓手，以发展家庭农场为适度规模经营的主攻方向，以健全社会化服务体系为着力点，以完善财政信贷投入政策作为保障，构建立体式复合型的新型农业经营体系。

（一）深化农村土地产权制度改革，营造新型农业经营主体发展环境

首先，应抓住建设国家农村改革试验区的机遇，加快推进农地产权制度改革。要继续紧抓被列为国家级农村改革试验区的机遇，抓好农村土地承包经营权确权登记颁证、集体建设用地、农民宅基地及农村房屋所有权确权登记工作这四项改革，把发展家庭农场、土地流转面积、产权抵押贷款作为工作重点，持续推进农村土地产权制度改革。坚持用改革的办法解决发展中的问题，强力推进建立产权明晰、用途管控的农村土地产权制度。其次，应加大政策宣传力度，形成社会共识。新型农业经营主体成为农业生产的主力军，必须坚持自觉自愿的原则， 充分尊重农民意愿，这就要加大政策宣传力度，使农民群众充分认识农业发展方向、各项政策内容，形成改革的自觉行动。扩大社会影响，消除群众顾虑，变群众“要我做”为“我要做”。再次，规范土地流转。充分尊重农民意愿，认真采纳农民建议，不强求统一模式，不设立统一标准，在土地确权颁证基础上依法做好土地流转工作，切实保障农民权益。

（二）加强制度建设，切实防范新型农业经营主体发展风险

1.严格审核制度，把好新型农业经营主体“入口关”

以镇街为主体，从严审核新型农业经营主体的农业生产资质、经营能力、经营动机，把风险防范贯彻到生产经营的全方位、全过程。涉及到土地流转的，镇（街）经管部门要严把土地流转合同的签订关、鉴定关，要参照当年粮价制定“流转价格动态定价机制”。镇街及农业部门要认真审核把关新型农业经营主体是否具备农业生产能力，严格准入制度，不得改变土地的农业用途，更不能搞新一轮的圈地运动，侵害农民的合法权益。

2.完善财务制度，防范资金风险

新型农业经营主体要严格执行财政部制定的《农民专业合作社财务会计制度（试行）》，推行财务账目由镇（街）农村“三资”委托代管中心、会计中介机构代管模式，实行有偿服务。新型农业经营主体要独立建账，各类账簿设置规范、齐全，对各级财政扶持资金设立专账。定期向镇（街）经管部门报送经营情况和财务报表，并接受审计和监督。要建立成员账户，主要记录该社成员的出资额、该社成员与本社的交易量（额）以及盈余返还和剩余分配金额，确保新型農业经营主体产权明晰。实行信贷“双把关”制度，金融机构和农业主管部门要联合对信贷主体进行深入考察，合理确定贷款额度，及时掌握其生产经营情况，跟踪进行指导和服务，确保贷款回收率。镇（街）经管部门积极做好新型农业经营主体与金融部门的对接与协调工作，切实解决信息不对称的问题。

3.健全其他制度，防范市场风险

要指导新型农业经营主体积极应对生产成本增加、农产品价格波动较大等市场挑战，大力发展订单农业，积极开展“三品一标”认证，创建农产品品牌，提高农产品质量，延长产业链条，提高抗风险能力。农业主管部门要提高农业信息化水平，增强对自然灾害、市场变化等信息的预测预报能力，减少生产的盲目性。

（三）实行分类管理，促进新型农业经营主体健康发展

根据新型农业经营主体的产业性质、规模、人员素质、经营状况、示范作用发挥等情况进行分类管理，制定差别化管理制度，引导各类经营主体健康发展。

1.确立分类标准，明确新型农业经营主体发展方向

对辖区内新型农业经营主体分为A、B、C三类，按照规范化建设要求，进行全面调查摸底，分类排序。A类不得超过辖区内新型农业经营主体总数的1/5，B类不得超过1/2。对各类新型农业经营主体实行动态管理，每年初要将分类名单报农业主管部门。申报各级财政扶持资金项目或各类示范经营主体的必须达到A类标准。

2.实施动态管理，完善晋级和退出机制

对符合标准的新型农业经营主体要先行抓好规范化建设，暂不符合的要对照标准限期完善，尽快完成规范化建设。镇（街）及农业主管部门对在申请信贷资金和申报上级扶持资金过程中提供虚假材料、违规使用贷款和扶持资金、生产经营中侵害他人利益及存在违法违纪等行为的新型农业经营主体，实行“黑名单”制度，建立退出机制，对名存实亡的经营主体按有关要求查实后，报工商部门吊销其营业执照。

3.创新扶持方式，激发新型农业经营主体发展的内生动力

建立新型农业经营主体发展信用机制，对集中连片经营达到一定规模和期限的示范性经营主体予以重点扶持，利用各级扶持政策，引导新型农业经营主体关注并珍惜自身的经营信用、信贷信用、品牌信用、产品质量信用等，提高其自律意识，促进其适度发展、规范运营、健康成长。

（四）强化政策引导，积极培育社会化服务组织

进一步整合涉农服务政策，发挥政策的引导作用，逐步建立与农业规模化经营主体相适应的社会化服务体系。建立健全区、镇、村三级服务机构，加快构建以公共服务机构为依托、新型农业经营主体为基础、农业产业化龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。发挥农民专业合作社在农业社会化服务中的基础作用，支持其开展农业生产性全程服务和专业化服务。把种粮大户和家庭农场在生产发展过程中遇到的问题和困难，作为构建新型服务机制的着力点，逐步由点到面，扩充、提高。开展基层农技推广体系改革与建设，建立健全基层公共服务机构，逐步建立村级服务站点，彻底消除农技推广“最后一公里”问题。通过技术培训、外出考察、定期进修等途径，加大对基层服务人员的培训力度，更新知识结构，提高人员素质，提升服务能力，更好地为新型农业经营主体服务。大力支持农机作业、病虫害防治等经营性服务组织发展，创新“花钱买服务”机制，推广土地流转、托管服务以及合作式、订单式等服务模式。强化三农综合信息新型服务体系，加快网上办事、农产品电子商务和专家远程服务体系建设。引入竞争机制，提升社会化服务质量。敢于打破常规，善于沟通协调，鼓励外地先进的社会化服务组织到辖区内提供服务，带动本地区农业服务组织进一步提高服务质量，优化管理运营模式，不断发展农业社会化服务组织的数量及规模。

（五）破解制约因素，完善新型农业经营主体发展机制

1.创新融资方式，增强金融支持力度

放宽农村金融准入政策，鼓励和支持各类金融机构到区驻地和各镇（街）设立适应“三农”需要的专门机构，建立独立运营机制，扩展镇（街）服务网络，构建商业金融、政策金融与合作金融功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融组织体系，推动农村资金互助组织发展。配套完善农村土地产权融资体制，积极拓宽抵押担保物范围，完善抵押物处置制度，开展农村规模经营主体信用评价工作，利用信用评价设立信用等级，健全完善贷款利率定价机制，合理确定利率浮动幅度。加快农村金融产品创新，凡不违反现行法律规定、权益清晰、风险可控的各类动产和不动产，原则上均可用于贷款抵押。积极推行小企业联保、农户联保互保、农民合作社为成员担保等多种信用保证方式。发挥土地担保公司的杠杆效应，撬动更多资金流入“三农”。

2.创新扶持方式，增强政策保护力度

以当前家庭农场反映最强烈的问题为导向，逐步构建新型农业经营主体为指向的财政支持保护制度，增强财政资金扶持的精准性、指向性，建立新型农业经营主体承担农业项目制度，土地整理、农业综合开发、高标准农田建设、各类农业示范基地建设等涉农项目，优先安排新型农业经营主体承担。落实对新型农业经营主体的税收及用地、用电、用水等优惠政策。加大农业保险支持力度，认真落实国家保费补贴政策，扩大小麦、玉米保险覆盖面，开展花生、能繁殖母猪、奶牛、公益林、商品林、日光温室等新增财政补贴保险品种，开发地方特色补贴保险产品，大力发展以农产品订单为依据的跟单农业保险，建立农业生产风险分散机制，健全政府、保险公司、农民“三位一体”的农业保险长效机制。

3.立足實际需求，切实破解用地难题

国土资源、农业部门要按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，属于设施农用地范围的，要规范办理用地审批手续，不属于设施农用地范围的，按非农建设用地管理，确需建设且符合土地利用规划的，依法办理建设用地审批手续。对于新型农业经营主体生产的农产品贮藏、晾晒以及农机具的存放等，要优先安排附属设施用地。国土部门要借助国家农村改革试验区的重大机遇，积极争取农业设施用地指标，切实加强对废弃的坑洼沟渠和新农村改造复垦地的改造利用，通过上级争取、自助挖掘等多渠道、多方式寻求破解用地难的问题。

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