供给侧改革背景下地方政府债务风险管理问题与策略

赵旭日

摘 要：随着我国社会主义市场经济的快速发展和城镇化进程的逐步推进，各级地方政府为了促进城市化进程的更快发展，不断加快城市基础设施建设、城中村改造、老旧社区改造等项目的建设速度，形成了城市化投资的高速增长。由于地方政府的财政资金有限，城市化进程的加快让其不得不大量举借外债满足投资发展的需要，造成了严重的债务风险。本文简单概述了地方政府债务风险的内涵，并结合现状分析了目前面临的问题，探究了解决问题的对策，以期降低风险、稳步推进地方政府的城市化进程。

关键词：地方债务风险 风险管理 对策

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）04（b）-168-02

近年来，我国地方政府为了推动经济社会的快速发展，不断加大城市基础设施的建设力度，财政资金的匮乏阻碍了城市化进程的脚步，因此，政府通过借取外债的方式筹集建设资金满足城市发展需要。但是，大量外债已经远远超出政府的偿还能力，造成政府债务风险日益加剧，影响经济的持续健康发展。因此，研究地方政府的债务风险与监管制度就具有重要意义。

1 地方政府债务风险概述

1.1 地方政府债务风险内涵

简单来讲，地方政府债务就是地方财政的负债，政府所借外债全部由地方财政承担，因此，地方政府债务风险其实就是地方财政的债务风险。这种风险指的是地方政府债务在各种不确定的因素下对地方政府本身造成的各方面损失的可能性，这不仅包括地方政府无力偿还外债的可能性，也包括由于无力偿还外债而引起的社会不安、发展受阻等各方面的风险。

1.2 地方政府债务风险特点

1.2.1 债务规模大、扩张迅速

地方政府为了加快推进城市化进程就会不断加大投资力度，这样就导致大量举借外债，并呈现不断扩张的态势。债务的数额异常庞大，远远超出了地方财政的偿还能力。同时，各地区、各政府为了争取省市的综合排比名次相互攀比，不切合实际的扩大发展规模，政府债务也逐步扩大扩张。

1.2.2 政府债务透明性差，较为隐蔽

由于地方政府经济建设社会发展的需求，需要大量的资金投入到经济社会的发展中去。这样就在地方财政的能力范围之内，政府通过借取外债弥补发展所需要的资金缺口。各级政府在借取外债时多是巧立名目，遮遮掩掩，缺乏透明性。没有必要的信息公示，长期游离在社会监管部门的监督之外，一旦发生风险就很容易失控，最终加剧地方财政的负担。

1.2.3 债务压力日趋沉重

目前，我国地方政府债务占财政收入的70%以上，严重超出了世界债务偿债率的安全界限水平。债务规模的不断扩大，财政资金的日益紧俏，社会其他项目发展资金缺口日益增大，導致地方政府的财政负担逐步加大，债务偿还能力降低，债务压力日益沉重。

2 地方政府债务风险管理问题

2.1 我国地方政府债务风险管理现状

国家审计部门2015年下半年展开了对地方债务的审计工作，根据审计结果显示，截至2015年末，纳入预算管理的地方政府债务就达16万亿，全国各级政府债务的负债率上升到了89.2%左右，地方政府偿债能力总体有所下降，局部地区的债务风险有所上升，并呈现扩大趋势，但总体处于可控的范围之内。

2.2 地方政府债务风险管理存在的问题

首先，地方政府远超自身偿债能力举债。地方政府在加大城市化进程，提高基础设施建设的投资力度不断举借外债，但由于经济发展能力有限，财政资金缺口较大，造成了政府借债而无力偿还的情况出现，增加了财政负担和债务偿还风险。

其次，地方政府债务风险管理不规范。除了地方政府部门，地方事业单位、机构等部门都在举借外债谋求发展。融资平台混乱复杂，也加大了债务风险。债务主体和借债方式的不同，很难有统一的规章制度进行规范。临时性的条约不能合理地规范政府借债行为。

再次，地方政府债务资金利用率低。政府借来的债务资金只是应用在城市的基础设施建设中，没有合理地分配使用，造成资金回笼难，回报率低。数额庞大的债务无法通过经济收入进行偿还，加剧了债务的风险性。

另外，地方政府债务风险监管力度不足。监督部门应是政府债务风险的预警者，应该综合检查评估，发现缺陷及时指出并监督相关部门积极改进。部分地区政府监管部门的监管意识淡薄，对债务风险的认识存在误区，往往把风险管理的内部监督与外部审计监督混为一谈，监管力度只存在于查处的问责方面，而忽略了对政府债务风险管理的监督。

最后，地方政府债务风险控制过程比较滞后。风险控制存在于事前、事中、事后三个环节。目前我国部分地方政府虽然已意识到政府债务风险管理的重要性，采取了一系列的控制措施，但大多都是针对债务问题显现出来之后才进行的控制。这个阶段在进行控制比较滞后，收效甚微，不能从源头上遏制危害的产生。当债务风险成为既定的损失事实之后，在采取措施也无法改变现状挽回损失。

3 地方政府债务风险管理问题产生的原因

3.1 地方财政收入难以满足经济发展的需求

我国部分地区的财政收入比较有限，而且大多集中在中央财政系统。地方政府的经济发展存在很大的资金缺口，无法为城市的基础设施建设提供资金保障。地方政府为了促进经济的快速发展以及城市化进程的逐步加快，必须举借外债将大量的资金投入到旧城改造、基础设施建设以及“城中村”改造等项目上来。

3.2 地方政府缺乏配套资金

国家鼓励地方政府积极开展城市基础设施建设，加大城市民生福利项目的开展力度。国家在提供建设项目的同时并没有合理的安排配套资金，大多都是地方政府自筹和国家财政补贴相结合的形式，这种方式无法满足项目建设的资金需求，就迫使地方政府不得不举借外债完成国家项目，这样就加剧了地方政府债务的风险。

3.3 地方政府融资制度不完善

随着我国市场经济的不断发展，地方融资制度也不断完善，但是很难适应市场的竞争机制。我国社会容易多以政府为主导，政府层面的融资行为放在市场经济的竞争中就会面临很大风险，而这风险必须由政府自身承担。同时，政府的融资投入到基础设施建设中很难在短期内取得收益，就加剧了地方财政赤字，影响了地方政府的经济发展活力。

4 地方政府债务风险管理策略

4.1 地方政府必须树立债务风险的管理意识

樹立地方政府的债务风险管理意识最根本的途径就在于持续深化改革。深化改革首先要注意人事的任用，地方政府的领导班子是政府债务风险管理工作的核心成员，对债务风险管理工作的态度决定了这项工作是否能够顺利执行并取得何种效果。因此，面对存在诸多问题的人事管理制度，要想做好债务风险管理工作就必须对人事制度进行深化变革，以期找到合适的领导班子来应对政府债务风险的管理工作。

另外，还需要做好政府绩效考核制度。我国现行的地方政府绩效考核制度分为业务指标和经济指标。业务指标指的是由地方政府提出并上报上级政府核准执行；经济指标指的是地方政府自己制定的目标任务。这两种指标一般都是为了完成任务而开展工作，并没有到债务风险管理方面的工作，只关注经济利益的创收，不能合理地安排债务风险管理指标，会逐渐加大债务的风险性。因此，将债务风险管理指标纳入到地方政府绩效考核中，才能真正树立地方政府的债务风险管理意识。

4.2 控制地方政府的举债规模

造成我国地方政府债务问题的主要原因除了政府职能的缺失之外，主要是由于地方政府的经济体制和财政体制不符合市场经济发展的客观规律所引起的。政府的行政制度改革不完善、不彻底就会影响政府的控制监管力度。因此，政府需要根据市场需求灵活转变自身职能，准确定位自己在市场经济中的作用。通过规范化的管理，合理分配融资，有效控制政府的举债规模。

4.3 完善政府的偿债机制

制定健全的政府偿债机制，并根据市场情况及时做出调整。各级地方政府必须要建立债务的偿还规划，提前准备好债务偿还基金，降低地方政府的债务违约率。通过建立良好的债务循环机制，能够让政府获取更多信任，良好的信用可以为各级地方政府争取到更多的资金投入，缓解资金缺口大的问题。同时，完善的偿债机制能够让政府及时摆脱债务困扰，有利于焕发地方政府经济发展的活力，能够促进地方经济的可持续发展。

4.4 建立完善的风险监管体系

中央至地方政府的联动监管机制能够有效监管中央到地方的项目建设方面的举债行为，有效避免管理“缺位”情况的发生，从而有助于强化地方政府债务风险监管的职能，提高债务风险监管工作效率。中央到地方的多重监管体系能够将微小的风险因素掌握在可控的范围内，并能够实时跟踪风险的变化情况，帮助政府及时地改变财政制度，调整财政行为，化解地方政府财政风险。

4.5 完善债务责任追究制度

地方各级政府必须要重视政府债务的审计结果以及政府人员的绩效考核结果。建立健全政府债务举债，债务资金使用管理的效益及风险问责机制。将责任落实到人或者岗位，针对效益低下又占用大量资金的单位进行问责，相关领导必须反思自己的工作及行为是否按照既定的工作路线来执行，工作路线是否正确都需要及时反思总结并加以改正。对于出现严重失职甚至渎职的行为，坚决以规章制度或者法律进行打击，杜绝“形象工程”，将债务资金投入到对经济发展有利的项目上，合理利用资金，争取社会发展和经济发展的双重效益。

5 结语

综上所述，我国地方政府正面临着巨大的债务风险，而且债务风险随时有可能变为危害经济社会发展，造成社会动荡的社会事件。由于债务风险的复杂性和特殊性，一旦失去控制必将造成严重的后果，严重影响地方政府经济工作的稳健开展，将直接影响我国总体经济的发展，财政金融系统的稳定以及社会的安定，因此，科学合理的风险管理工作具有十分重要的意义。

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