全面从严治党必须加强对领导干部的监督

孙桂珍 李春海

党内监督是政党自我净化和提升的主要途径，是永葆党的肌体健康的生命之源。党的十八届六中全会强调：“党内监督没有禁区、没有例外。”领导干部作为手握权力的关键少数，是从严治党的重点，也是党内监督的重点。因为党的领导干部是党的干部队伍的核心和中坚力量，是党的路线方针政策以及各项制度的决策者和组织实施者，领导干部一旦犯错误，造成的危害比一般干部更大，对党的形象和威信损害也更大。鉴于此，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。在新形势下，从严治党必须加强对領导干部的监督，确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党中央的集中统一领导，维护党的团结统一。

一、强化上级部门对领导干部的组织监督

1.要发挥派驻监督的权威和优势。派驻监督是党内监督的重要形式。为充分发挥派驻监督的优势，党的十八届六中全会强调：“派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，至少每半年会同被监督单位党组织专题研究一次党风廉政建设和反腐败工作。”一方面，派驻监督可以发挥“派”的组织优势。因为派驻机构由纪委领导，对纪委负责并请示报告工作，这使派驻机构监督具有相应的独立性和权威性，有利于解决对领导干部特别是一把手监督难的问题。另一方面，派驻监督可以发挥就近监督、深入监督等方面的优势。因为派驻机构长期在驻在部门工作，有熟悉驻在部门或单位人员、工作情况等便利条件，有利于解决监督太远的难题，增强监督的针对性，在党内监督中发挥不可替代的作用。

2.要完善各级巡视制度。巡视是上级对下级的监督，是党内监督的重要方式。巡视组到巡视单位就等于把上级的眼光拉长，有利于及时发现问题。党的十八大以来，巡视工作、巡视制度不断发展和创新，截至2017年，中央一级的巡视工作已经进行了12轮，覆盖了240多家单位，在超半数省区市发现了工程建设、土地领域的集中腐败问题，并在九成央企发现了“靠啥吃啥”“利益输送”等问题，巡视工作的威力和成绩有目共睹。党的十八届六中全会在强调中央巡视的同时，还进一步强调：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。”对巡视中发现的问题也要求党组织及时整改：“对于上级党组织交办以及巡视等移交的违纪问题线索，应当及时处理，并在3个月内反馈办理情况。”这一系列规定进一步强化了对下级党组织的有效监督。

3.要完善领导干部个人有关事项公开制度。实施领导干部报告个人有关事项制度，是加强领导干部管理监督、促进领导干部廉洁自律的重要举措。当前，我们对领导干部报告个人有关事项进行抽查核实，包括随机抽查和重点抽查两种方式。随机抽查每年集中开展一次，按一定比例进行核实。重点抽查主要是根据工作需要，对拟提拔的部分考察对象、拟列入后备干部人选对象、巡视工作中需要核实的对象，以及群众举报反映的对象等进行核实，这在一定程度上加强了对领导干部的监督。但监督还不具有普遍性，因为目前对领导干部个人有关事项并没有进行公示，如果个人有关事项申报的内容没有公开，只是内部掌握，就难以做到全面监督。为切实发挥报告个人有关事项制度在从严监督管理干部中的作用，党的十八届六中全会强调“党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开，主动接受监督”，在一定范围内进行公示，才便于党员群众发现问题、进行监督。

二、改进下级对领导干部的民主监督

1.加强教育引导。党员是党内进行监督的主体，党员良好的党内监督意识并不是自发形成的，需要对党员进行教育和引导，不断消除错误认识，形成系统的、正确的监督意识。领导干部要增强被监督意识，党的十八届六中全会强调：“信任不能代替监督。”领导干部应转变监督观念，不应将上级监督看作对自己不信任、将纪律监督看作跟自己过不去、将下级或群众监督看作是吹毛求疵，应认识到在我们党内没有不受监督的特殊党员，每名党员都应正确对待监督，主动接受监督。领导干部必须认识到，监督是对领导干部最好的关心和爱护，通过监督可以及时发现和纠正自身的缺点和问题，防止小毛病发展成大错误。全体党员要提高监督主体意识和责任意识，要认识到党员的民主监督不仅是权利，更是不容推卸的义务。对党内存在的不正常情况，党员干部要主动自觉地揭露、批评、制止、纠正。要认识到只有加强党内监督，才能增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

2.完善党内民主。充分发展党内民主是加强党内监督的基础，决定着党内监督的实现程度。邓小平同志曾指出，“党内民主的发扬，就是要充分发挥党员的监督积极性，保障其民主权利，让党员树立起民主监督的意识。”培养党员良好的党内监督意识既需要对党员进行教育和引导，又需要通过建章立制来明确和保障党员的监督权利。由于当前党员民主权利保障机制还未建立，下级对上级没有充分的选举权和罢免权，加之下级正常的意见表达容易遭致扣压、隐瞒、打击、报复等，使得党员在党内政治生活中缺乏积极性和主动性，难以形成下级对上级领导干部的实际监督。为此，党的十八届六中全会强调：“任何党组织和个人都不得压制党内民主、破坏党内民主。”“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利。”当前重点是要完善党内选举制度，基层党组织候选人由群众或党员直接推荐，用选举来表达党员对干部的监督意见，使基层干部认识到权力来源于谁，权力为谁服务，这样以权谋私者定会为人民所抛弃，人民的监督和震慑的作用就会充分发挥出来。

3.设立监督保护制度。只有监督人员的安全得到切实保障，才能从根本上对党内权力实施有效的监督。有些党员对监督的外部环境缺乏信心，担心检举后身份泄露，因而在思想上存有顾虑。新加坡的经验值得我们借鉴，在20世纪50年代，新加坡民众普遍存在着容忍贪污行为的意识，甚至拒绝在调查方面同当局合作，担心受到报复而拒绝出庭作證。为此，新加坡制定了相关法律，举报人身份受到严格保密，甚至不能在法庭审讯中泄露。这样举报人不必担心身份泄露，使民众在监督不法行为时减少了顾虑。为提高党内监督的有效性，党的十八届六中全会规定：“党组织应当为检举控告者严格保密，并以适当方式向其反馈办理情况。对干扰妨碍监督、打击报复监督者的，依纪严肃处理。”只有通过有效的举措切实保障普通党员对党员领导干部的监督，才能使党员放下顾虑揭发、检举党员领导干部违法乱纪的行为，进而促使党员领导干部严格要求自己。

三、发挥同级对领导干部的监督作用

1.发挥同级纪委的监督作用。纪委是党内监督的专门机关，是管党治党、党内监督的重要力量。党的纪律检查委员会专司党政监督职能，是担负维护党纪、政纪重要任务的机构，应能独立行使监督权，提高监督权威和作用。党的十八届三中全会对党的纪检体制进行了大胆改革，落实纪律检查工作双重领导体制，执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，这些改革直接反映在党内监督有效性的提高上。但同级监督无力的问题并没有根本解决，由于纪检监督机构缺乏应有的独立性和权威性，同级监督受到体制机制因素和党内政治生态的影响，效能发挥有限，实践中鲜见纪委检举同级党委人员的违纪违法行为。为此，党的十八届六中全会进一步规定：“强化上级纪委对下级纪委的领导，纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职。”这使纪委的实际工作以上级纪委纵向指导为主，有助于增强纪委的独立性。不过在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，要使纪委真正具有独立性，应变现行的双重领导体制为垂直领导体制，逐步由上级纪委按照规定统筹安排，这样地方纪委与同级党委地位完全平等，没有人、财、物的纠缠。上级纪委不但领导下级纪委的业务工作，而且从纪委领导的任免到纪委的所有内部自身建设问题，均应由上级纪委决定，使纪委完全独立出来，才更有利于其独立开展工作。

2.坚持集体领导制度。当前，一些地方和单位的负责人独斷专行，搞“一言堂”，个人凌驾于组织之上，权力得不到制约，其他班子成员的党内民主权利得不到保障。在这种情况下，不正之风难免，所谓“党内监督”只能是一句空话。为此，党的十八届六中全会强调，“各级党委（党组）必须坚持集体领导制度”“领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告”。为防止任何个人凌驾于党组织之上，确保决策真正代表大多数人的意见和愿望，对重大决策事项，在决策中必须充分听取班子成员的意见和建议，此外还应建立健全无记名投票重大事项制度，规定对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等重大问题的决定，必须由常委会或全委会无记名投票表决，坚持集体讨论、集体决定，加强党内领导班子成员之间的监督制约。

在新的历史起点上，只有紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全面落实党内监督责任，加强对主要领导干部监督的有效性，才能不断增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，最终保障全面从严治党目标的实现。为此我们就一定能从容應对风险挑战，团结带领全国各族人民在新长征路上不断夺取新胜利。

作者孙桂珍系武警指挥学院政工系副教授、博士；李春海系武警指挥学院研究生

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