国有股权有效行使的信托路径研究

顾梁莎

摘 要：在我国目前国有股权的行使方式中，仍存在着不少急需解决的问题。国有股权正当而有效的行使，可以使国有资产保值增值，而通过信托方式将国有股权转于非行政性受托人名下，具有促进监督职能和股权行使职能分离、起到破产隔离机制的效果、优化国有公司的法人治理结构、实现政企分开等方面的优势。鉴于此，本文从建立受托人选任制度、确定国有股权信托的受益人、国有股权信托监督人的选择这几个方面展开，对国有股权信托行使的制度进行設计。

关键词：国有股权 有效行使 信托

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）05（c）-182-02

1 我国目前国有股权的行使方式及存在的问题

我们通常所称的国有股权实际上包括两种类型的股权——国家股和国有法人股。在国有股权的主体当中，国有法人股股权主体较为明确，但数量占到多数的国家股的股权主体是国家，而国家是一个虚拟人格，无法履行股东的相应权责，必然就会产生相应的国有股权行使问题。根据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的相关规定，各级国有资产监督管理机构，在本级人民政府的授权之下，既履行着出资人的责任，又对企业的国有资产负有监督和管理的职责。这种身份的双重性就导致其不宜直接行使股权，对国有股权的间接行使成为必然，相应的间接行使制度也因此产生。

目前，对国有股权的间接行使主要是采取国有股权委托管理的方式。由委托人把持有的国有股份转给受托人进行管理，受托人通常以委托人的名义在股东大会上行使表决权、部分股份收益权、股东代表诉讼权等，但受托人一般不享有股权处置权。股权托管是国有股权间接行使的一种较为有效的方式，但该制度也存在着一些问题。一方面，根据《合同法》的相关规定，在委托关系中，受托人以委托人的名义处理委托人的事务，同时，受托人还必须按照委托人的指示来进行委托事务的处理，而委托人要对受托人的行为承担民事责任。在目前的国有股权委托管理的方式中，委托人往往对受托人进行概括性的授权，得到授权的受托人就以自己的意思来行使权力。这样的做法，就与合同法的规定——“受托人必须按照委托人的指示来进行委托事务的处理”相违背，会影响到该委托行为的法律效力。另一方面，由于《合同法》规定了委托合同的双方均享有随时解除委托合同的权利，这样的规定就导致国有股权委托管理这种方式的不稳定性，对委托人一方及受托人一方都会造成不利影响。委托关系的建立以双方当事人之间的信任为前提，一旦信任消失，当事人则可以解除合同。这样，当事人可以随时解决托管合同，使双方当事人在股权托管期间都将处于一种不稳定的状态。

2 国有股权信托行使的优势

2.1 信托及其制度特征

信托涉及委托人、受托人和受益人之间的关系。委托人将本来由其享有的财产权利，依照合同规定，转移给受托人，要求受托人为了受益人的利益，管理和控制该财产。信托作为一种特殊的财产管理制度和法律行为，最早产生于英美国家，是根据信托财产的双重所有权理论构建而成。信托关系设立之后，信托财产之上的所有权就发生了分离，分成法定所有权和受益所有权。受托人享有名义上和法律上的信托财产所有权，对信托财产进行管理和控制，以所有权人的身份，为受益人的利益以善良之心与第三人进行交易。而信托财产的实质的、最终的受益所有权则归受益人享有，其享受信托收益。

信托具有如下制度特征：第一，信托财产具有“双重所有权”属性。委托人依照契约的规定，将其财产上的权利转移给受托人，要求受托人为了受益人的利益，管理和控制该财产。受托人享有名义上和法律上的信托财产所有权，受益人享有实质上和最终的信托财产受益所有权，享受信托收益。信托最突出的一点是财产的法定所有权人即受托人必须为了他人的利益进行财产管理和交易。受托人义务的核心是承认受益人的受益所有权，为受益人的利益持有信托财产，而受益人则对信托财产享有受益所有权。第二，受托人享有财产的法定所有权并且占有信托财产。受托人是法定所有权人，他不仅对信托财产享有控制权、管理权而且对信托财产享有所有权，尽管此所有权只是名义上的，因为受托人不能对信托财产行使受益权。信托财产必须转移到受托人名下，由受托人占有。第三，受托人对受益人负有信义义务。信托通过强加信义义务于受托人来调整财产的管理和对受益人的权利进行保护，要求受托人必须为受益人的利益以善良之心与第三人进行交易，避免利益冲突。同时，还要求受托人为了受益人的利益最大化行事，谨慎投资，向受益人提供管理信息。

2.2 国有股权信托行使的优势

首先，由于信托的多功能性和灵活性，决定了国有股权采取信托方式运作具有相当的优势。首先，促进监督职能和股权行使职能分离。在国有股权通过信托方式行使的场合，基于股权信托的分割设计，将股份上的法定权利交由受托人行使，而股份上的受益权归受益人享有。国有股股东将股权信托给受托机构行使，股东行使对受托人的监督权，而将股权行使职能交给受托人行使，促进了监督职能和股权行使职能分离。股权受托人作为名义上所有权人，积极参与信托事务的管理，为了他们代表的股东的利益行使的同时，还需关注所有利益相关者的利益，以实现受益人利益的最大化，否则，就违背了积极管理的信托义务。

其次，可以起到破产隔离机制的效果。按照信托制度的设计，信托行使的国有股权，与委托人未设立信托的其他财产以及受托人的固有财产都处于分离状态。当委托人、受托人有破产或者支付不能的情形时，受益人对信托财产的受益权不会丧失，可以据此对抗委托人和受托人的普通债权人，在最大程度上保障受益人利益的实现。

再次，可以优化国有公司的法人治理结构。将国有股权分别信托给不同的受托人，这些受托人分别持有和行使一部分的国有股权，互相之间形成制约和平衡，用此方式可以有效的实现国有企业股权的多元化。采取国有股权分别信托的方式，这些不同的受托人信托行使国有股权，国有股权的总量不会发生变化，但股权分散给了不同的信托机构，信托的宗旨是受托人须遵循信托目的以自己的名义管理和处分信托财产，为受益人谋取利益最大化，这些不同的信托机构为了给自身争取较高的报酬，为了在信托市场的激烈竞争中获得优势地位，受托人必须具备专业的战略投资经验和完善的风险预警与控制机制，这样受托人行使企业股权更加具有效率。受托人只有在信托财产得到有效利用的前提下，才能保证自己的收益，因此，信托人之间就会出现互相竞争的局面，这样就解决了“一股独大”所带来的公司治理问题。

最后，实现政企分开。国有股权以信托的方式行使，相较于公司制中将国家所有权转化为股权（国家对公司行使股东权的干预）而言，排除了国有企业受到的行政干预。国有股权的信托行使，由于受托人是具有独立的私法地位的市场主体，其在行使国有股权时就不会受到政府部门的行政干预，委托人无权任意干涉受托人依据信托合同行使表决权，也不得任意撤销信托，这在政府与企业之间形成了一道坚实的隔离墙，有效杜绝行政干预，实现了政企分开。

3 国有股权信托行使的制度设计

3.1 建立受托人选任制度

在国有股权信托行使的关系当中，由于受益人和受托人处于信息不对称的局面，受托人可以管理和控制信托财产，如果受托人对这种管理和控制的权力进行滥用，那么对受益人的利益将会产生极大的不利影响，也会对与之进行信托财产交易的第三人产生影响。因此，对受托人的监控应从其选任开始，从而确保对受托人可以进行全面、合理的监督。受托人选任制度的建立，可以加强对国有股权信托的事前监督和管理，确保国有资产的安全。

选任最合适的受托人，应当采取市场竞争的方式，具体可以借鉴竞标的做法，由符合规定条件的受托人参加竞标，在公平、公正、公开的环境下选出最合适的人选，担任国有股权信托行使的受托人。同时，竞标的要求和程序必须法定化，根据法律的相关规定进行操作，防止出现暗箱操作，损害国家利益的情况。在招投标的程序中，由监督人如国有资产监督管理委员会组织评选委员会，委员会的成员必须是由无利害关系的专家组成。在公平、公正、公开的情况下，考察各竞标人的资产资金实力情况、经营情况和业绩、风险防控体系和法人治理结构等内容，选出管理能力突出的高素质专业机构作为受托人。

3.2 确定国有股权信托的受益人

受益人的确定是国有股权信托行使的一个关键性问题，受益人确定是否合理，会影响国有股权终极目的能否实现。有人主张直接将受益人确定为委托人，即受益人和委托人同为一人，国家享有受益权。此种做法虽然没有错，但将受益人确定为全体人民，是否更为合理呢？我国宪法明确规定了国家即全体人民，国家所有权的终极所有权主体是全体人民。在此，我们可以考虑借鉴英国法律当中的“双重所有权”规定，按照该规定，国有股东享有的仅仅是国有股份法律上面的所有权，国有股份的实质所有权则归全体国民享有，国有股东和全体国民是委托人和受益人的关系。

厘清了国有股东和全体人民的关系之后，如何保证受益对象是全体人民，这是需要进一步解决的问题。全国社会保障基金由社会保险基金、社会统筹基金、个人账户基金、企业年金和全国社会保障基金构成。社保基金的受益对象是全体人民，如果将社保基金确定为国有股权信托行使的受益人，将使全体人民获得利益。因此，社保基金理应明确成为国有股权信托行使的最佳且唯一受益人，如此，既便于管理又利于监督，使全体民众的利益得到最大限度的实现。

3.3 国有股权信托监督人的选择

由于信托行使的特殊性，导致受益人无法有效防控受托人的道德风险，通过市场机制也难以减少受托人的道德风险，信托内部机制也不足以制约受托人的道德风险。因此，信托监督机制需要完善。在信托关系中，信托监督人制度的设立主要为了监控受托人的行为。由于委托人、受益人与受托人之间的信息不对称，委托人、受益人很想对受托人实施一定程度的监控，这就需要有一个信托当事人之外的值得信赖的人来审查和否决受托人信托管理中的决策，以确保信托财产的安全。如果受托人的行为违背了信托之意旨，则监督人可以及時有效的对受托人的行为进行阻止。

根据我国相关法律的规定，企业国有资产的监督权力归属于国有资产监督管理委员会。因此，在国有股权信托关系当中，仍然可以考虑由国有资产监督管理委员会来履行国有股权信托行使的监督权，由其担任监督人的角色，对国有股权的行使和管理实施有效监控，以保护国有股权的安全。国有资产监督管理委员会有权要求受托人建立有效的国有股权管理模式；加强对国有股权交易、上市公司国有股权流转的监督和控制；对国有股权的收益、处分、资产核查、股权评估登记等方面的真实性、合法性进行监控，评判国有股权行使状态与预期标准的偏差；增加或任命新的受托人；变更受益人的利益；解释信托文件；检查受托人账簿；委派审计机构审计受托人的财务状况；终止信托等。

参考文献

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