党建扶贫的路径

彭红波

强大的政党动员能力是“集中力量办大事”的政治前提和基础，是我们党在革命、建设和改革历程中取得举世瞩目辉煌成就的根本保障，也是我们党决胜全面建成小康社会实现中国梦的制胜法宝。然而，自改革开放以来，特别是在公社制解体、乡镇企业调整、税费制改革之后，国家行政权力逐渐从农村基层抽离出来，基层党组织出现一定程度的边缘化、无根化现象，基层社会呈现“去组织化”的碎片化状态。我们党的动员能力在基层受到削弱。如何增强贫困地区（特别是边疆民族地区）基层党组织动员能力、凝聚力和战斗力？党建扶贫，通过政党动员推进以精准扶贫精准脱贫为特征的贫困治理，这是执政党强化基层党组织动员能力、发挥其政治功能和服务功能的最佳平台，也是解决基层“去组织化”、相对贫困化、“空心化”的最佳载体。

一、党建扶贫的时代背景

1.基层党组织“边缘化”和基层“去组织化”

改革开放以来，特别是随着改革重心从农村转移到城市，税费制改革，以及农村集体经济和乡镇企业改制，基层党组织发挥作用的经济基础和社会基础极大削弱，基层党组织软弱涣散现象不同程度地存在，特别是在贫困村。

其一，基层党组织“边缘化”，动员力、凝聚力和战斗力不强。主要原因和表现在于党组织的“领导核心作用”和“群众自治”的关系没有处理好，基层党组织无人理事、无钱办事、无场所议事，党组织的整体功能特别是政治功能和服务功能弱化，党员先锋模范作用不明显，党组织设置不适应经济社会发展新形势，基层党组织推动发展、维护和谐能力不强，作用不明显。

其二，基层“去组织化”。行政权力上浮和基层党组织“边缘化”，共同导致基层“去组织化”。一方面，群众对基层党组织和村委会的归属感、认同感不强，甚至在个别地方出现“有田有钱不靠你、不偷不抢不怕你、外出挣钱不理你、出了问题要找你、解决不好闹死你”现象。另—方面，群众自发成立了一些新经济组织和新社会组织，这些组织不愿接受基层党组织领导。

2.农村“空心化”

随着工业化、市场化的发展，城市化进程不断加快，大量农村资源从农村流向城市，导致农村“空心化”。

其一，农村精英流失。农村的年轻人，特别是青壮年劳力、知识分子、年轻女性，通过务工、升学、参军、婚嫁等方式，相继离开农村，形成了农村“人的空心化”。

其二，物质资源贬值。村民长期外出导致“人走房空”和大量土地抛荒，公共设施无人维护，农村生态恶化，等等，形成了农村“物的空心化”。

其三，文化传统流失。承载乡村文化的物质遗存在村庄建设中逐渐被破坏，基于熟人社会的道德约束力下降，集体文化生活贫乏，集体意识淡化，“乡愁”对外出游子的感召力下降，形成了农村“文化的空心化”。

3.扶贫开发面临个性化深度贫困

其一，贫困程度深。现存的贫困，集中在革命老区、民族地区、边疆地区，“基础设施和社会事业发展滞后，社会文明程度较低，生态环境脆弱，自然灾害频发，贫困人口占比和贫困发生率高，人均可支配收入低，集体经济薄弱”，贫困人口内生动力和发展能力弱，几乎都是“贫中之贫、困中之困”。

其二，贫困类型多样。经过区域性整体扶贫开发，在很大程度上已经解决了贫困的一般性病根，现有的贫困个性化特征比较明顯。

其三，贫困分布散。分布在不同地区的不同人群当中。解决当前的个性化深度贫困，需要我们党动员更大力量、更多资源，以多样化、个性化和精细化的方式推进贫困治理。

二、党建扶贫的内在机制

1.思想动员：凝聚贫困治理的共识

首先，通过“思想宣传”明确贫困治理的价值和意义。从政治意识和大局意识的角度强调精准扶贫精准脱贫的重要性。

其次，通过多种途径宣传贯彻党的扶贫开发政策。比如党的总书记以到贫困地区考察调研的方式反复动员，高规格召开中央扶贫工作会议，多次召开脱贫座谈会和推进会，举办各种层次的培训班。

再次，形成全面广泛的舆论氛围。一方面，各级组织举办各种学习培训班。另一方面，加强新闻媒体对脱贫攻坚的宣传。通过主流媒体、新媒体及各种标语，宣传党的扶贫政策，报道脱贫攻坚典型经验、先进典型、感人故事，讲好扶贫减贫的中国故事，为贫困治理造声势、鼓干劲。

2.组织动员：构建贫困治理的组织体系

其一，明确党委领导的贫困治理格局。强调“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”，“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”，并要求“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽全局”。

其二，“五级书记抓扶贫”的工作机制。“‘五级书记抓扶贫，这是中国的特色，更是中国的决心。”中西部22个省区市的党政主要负责同志向党中央签署了脱贫攻坚责任书。全国各市县乡村又层层签订责任书，立下军令状。

其三，上下联动“定点帮扶”，“东西协作对口支援”。一方面，各党政机关和企事业单位派出扶贫工作组，帮扶建档立卡贫困村，机关干部与贫困户结对帮扶。另一方面，实行东西协作和对口支援。东部9省（直辖市）、13个城市对口帮扶西部12个省（区、市），东部发达地区267个经济较强县市区结对帮扶西部地区406个贫困县的协作格局。

其四，精准选派第一书记和扶贫工作队员。选派各级机关优秀年轻干部、后备干部到村任第一书记，并驻村扶贫，在很大程度上解决了农村精英流失、权威衰落、基层党组织边缘化，以及由此带来的贫困治理主体缺失问题。

其五，集中资源反哺贫困农村。针对农村贫困地区集体资源匮乏，贫困治理缺乏最起码的物质基础的问题，我们党集中资源反哺贫困农村，并赋予基层更大的资源配置权，在短时间内迅速且较大幅度地解决了基层资源匮乏的困局。

其六，基层党组织调适与整顿。一方面，构建以基层党委和党总支为中心的治理格局，在保证“乡政村治”格局的同时极大优化了基层治理体制。另一方面，整顿薄弱涣散党组织，强化基层党组织的整体功能，特别是政治功能和服务功能。

3.内在激励：激发脱贫攻坚的内在动力

其一，明晰贫困治理的政治责任。中办、国办印发《脱贫攻坚责任制实施办法》，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，并要求脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定。

其二，围绕贫困治理强化考核评估。党中央建立了最为严格的考核评估制度，并对省级党委和政府的扶贫工作进行考核、通报。考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。对领导干部的考核，加大了减贫、民生、生态方面指际权重。

其三，聚焦贫困治理，选拔培养干部。一方面，推动干部力量向贫困地区倾斜，通过精英下乡和结对帮扶，夯实了基层的干部工作力量。另一方面，把贫困地区作为锻炼培养干部的重要阵地，把扶贫攻坚实践作为选拔任用干部的重要依据。

其四，通过“全国脱贫攻坚奖”树立典型。通过评选表彰，树立脱贫攻坚的先进典型，弘扬社会主义核心价值观，弘扬无私奉献、扶危济困、自力更生、开拓创新精神。

其五，构建扶贫监督问责体系。中紀委开展多轮次、滚动式重点督办，督促各级纪检监察机关严肃查处胆敢向扶贫款物伸手的问题，做好扶贫领域监督执纪问责。最高检部署集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作。审计署加强扶贫审计。

三、党建扶贫的完善路径

1.以集体经济培育政党动员的物质基础和社会基础

公共精神、集体意识不强是当前农村地区普遍存在的现象，制约着基层的整体发展。究其原因，主要是村级集体经济的衰落，民众远离集体事务和公共生活。集体经济的缺失也导致基层党组织缺乏赖以服务群众和凝聚群众的载体，从而导致基层党组织战斗力、凝聚力和动员能力下降。

要改变这一局面，就应当在精准扶贫精准脱贫的治理实践中培育村级集体经济。就具体实现路径来说，可以考虑创新方式将农村的资源变股权、资金变股金、农民变股东，将财政投入农村的资金和形成的资产，通过资源开发、资产盘活、产业带动、服务创收、物业租赁、乡村旅游等途径发展集体经济，促进集体收入增长。在组织方式上，可以灵活采用村民联动、社村共建、社会帮扶、股份合作等形式。

2.以多重激励激发政党动员的内在动力

乡镇干部、村干部、第一书记、大学生村官等基层干部处于脱贫攻坚的第一线，是精准扶贫精准脱贫的组织者和实施者，是贫困治理中政党动员的重要客体，也是政党动员的关键主体。基层干部的工作成效，在很大程度上影响甚至决定着贫困治理的成效。因此要构建激励机制以激发他们的内在动力。

其一，要用好政治激励。对在贫困治理中实绩突出的要提拔重用。

其二，要更加重视物质激励。当前村干部每月的待遇普遍在600元至2500元之间，这在很多地方都低于当地农村居民人均可支配收入。在村干部“全职化”和对其实行“行政化管理”的背景下，这已经极大制约了村干部工作的积极性，这也是导致村干部腐败的重要诱因，所以要建立健全村干部的激励关怀机制。

其三，在强调外在激励的同时要重视内在激励。政治的、物质的激励是外在的、短期的，其激励效果呈现出效应递减的现象，而社会的和文化的激励才是内在的、长期的。所以在重视政治和物质激励的同时，还要重视精神激励，营造热爱基层、奉献基层、扎根基层的社会氛围，让基层干部特别是扶贫干部最大限度地得到社会的尊重。

其四，在保证负向激励的同时要更好地发挥正向激励的作用。在全面从严治党向基层延伸，严格监督执纪问责成为常态的情况下，出现了部分干部为了“干净”而不“干事”的消极腐败问题。对此，要坚持“三个区分开来”，建立容错纠错机制，旗帜鲜明地为勇于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责，为勤于干事的干部点赞。只要是没有禁止性规定，只要是出以公心而不是源于私利、是无心之失而不是有心之过、是履行程序而不是破坏规则、是遵纪守法而不是违法乱纪，就应当鼓励基层干部在改革创新中落实上级的精准扶贫精准脱贫政策。

3.以调适创新夯实政党动员的组织基础

其一，围绕脱贫攻坚创新基层组织设置。贫困地区基层党组织的设置要打破传统的行政区划限制，以便于开展脱贫攻坚工作为原则，积极适应农村新经济组织和新社会组织兴起、社会流动性增强等情况，创新组织设置。如把支部建在扶贫产业链上，组建脱贫攻坚型党组织，鼓励村级党组织领办创办专业合作社和各类产业协会。

其二，围绕脱贫攻坚优化党员队伍结构，围绕脱贫攻坚选拔党组织书记，围绕脱贫攻坚教育管理党员，围绕脱贫攻坚发展党员、培养干部。

其三，围绕脱贫攻坚完善自我净化机制。在思想上，强化全心全意为人民服务的宗旨意识，继承艰苦奋斗传统，弘扬无私奉献精神。在组织上，加强薄弱涣散党组织的整顿和提档升级，及时处理在扶贫攻坚中先锋模范作用意识和能力不强、不符合党员条件的党员。在党风廉政建设上，强化监督执纪问责，对发生在扶贫领域的不正之风甚至腐败行为形成强大震慑。

4.以多方参与推进政党动员的改革创新

精准扶贫精准脱贫中的“精准”，集中反映了当前反贫困的阶段性特征，即贫困“治理”。治理的核心在于主体的多元性与客体的主动性。

首先，动员市场主体和社会组织在贫困治理中发挥作用。其次，培育贫困群体的内生发展动力。贫困治理，破解“贫中之贫、困中之困、难中之难、艰中之艰”，解决“等靠要”思想，消除“是你们让我脱贫而不是我要脱贫”“以评上贫困户为荣”等怪象，最根本最紧要的是扶志，激发贫困群众脱贫致富的内在动力。一方面，要充分尊重贫困群众的主体地位，不能高强度地单向说教灌输，可以采用传统的“算账”、树典型、培养示范户等动员方式“启发”其觉悟。另一方面，要特别重视对年轻人的动员。可以通过职业教育、外出考察学习、劳务输出等方式让其从固有的“贫困文化”中解脱出来，更多接受发达地区的—些新鲜事物。

5.以党纪国法确保政党动员的规范适度

其一，政党动员应当在党纪国法的制度框架内进行。

其二，防止不规范的政党动员对政党正常运作机制的影响。如个别地方会要求驻村干部向上级争取项目资金，于是他们通过各种方式争取资源，包括通过私人关系，甚至派出单位以组织的名义出面协调。这事实上是对现有资源流动和配置方式的挑战，甚至成为一种新的“腐败”。

其三，要掌握好政党动员的强度和频度。首先要解决当前贫困治理中的形式主义问题，如个别地方成了“台账扶贫”“数字脱贫”。其次要解决短期效果与长期成效的关系。由于脱贫时间紧，一些地方在实施过程中采取了一些急于求成的短期行为，发展一些短平快的项目、追求政绩的面子工程，短期看脱贫效果明显，但短平快项目的不可持续性也导致脱贫效果很难巩固。

（责任编辑王玉）