合肥市居家养老服务的问题探究

孙笑梅 江显茹

摘 要：近年来我国人口老龄化问题不断加剧，空巢老人不断增多。同时过去计划生育政策条件下家庭结构的小型化又造成了传统家庭保障功能的持续弱化，加之养老机构供给不足，无法满足社会需求，养老已成为政府和社会迫切关注的焦点。在此背景下，居家养老模式应运而生。居家养老在弥补传统家庭养老和机构养老不足的同时，能够很好地满足老年群体日益增长的多样化的养老需求。合肥市近几年也大力发展居家养老模式，积极推动养老服务的发展。本文在对合肥市居家养老项目实地调研的基础上，发现目前居家养老服务中存在的问题，进一步提出完善和改进建议。

关键词：合肥市 老龄化 居家养老服务

中图分类号：F069 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（a）-112-03

1 合肥市居家养老现状

1.1 合肥市老龄化现状

国际对于人口老龄化定义为60岁以上的老人占一个国家或者地区总人口的10%及以上，或者65岁以上老人达到总人口的7%时，这个国家或地区就进入老龄化社会。我国在2000年底就已满足老龄化社会条件，而合肥市自1997年就已经开始老龄化社会阶段，且远高于全国水平。近几年来，合肥市人口老龄化的进程不断加快，截至2015年底，全市60周岁及以上老人达到136.3 万，占市总人口的17.50%[1]。预计到2025年、2050年60岁及以上人口将分别达到全市人口总数的25%和40%[2]。合肥市人口老龄化速度快，养老问题突出，积极探索构建完善的居养老服务被提上日程。

1.2 合肥市居家养老服务的现状

2011年，合肥市在18个街道建设养老服务中心、140个社区建设养老服务站，“18140” 居家养老服务工程正式启动；养老服务总体框架、原则随之确立，居家养老新道路也被创造性地开辟出来。之后合肥市又以社区为依托启动了服务信息平台“2460”，24小时内平台服务工作人员随时待命，为辖区内60岁以上老年人提供随叫随到、细心周到的居家养老上门服务，这不仅完善了居家养老服务，也进一步丰富了其功能。包河、庐阳、瑶海等区初见成效，为老人建立了覆盖全区的服务信息平台，为老服务信息网络实现区、街道、社区三级联动[3]。2012年4月，合肥市《关于印发合肥市承接产业转移促进服务业发展若干政策（试行）的通知》明确了政府对新建、扩建的居家养老服床位给予财政补贴的责任。2013年10月合肥市开始政府购买居家养老服务，为具有合肥市市区户籍的70岁以上低保老人、无子女的空巢老人以及90岁以上高龄老人，提供每人每月 600元居家养老服务补助券，老人可自行购买生活照料、家政服务、医疗保健、精神慰藉、文化体育、法律咨询、以及紧急救助等一系列服务[4]。

2017年元旦，合肥正式实施《合肥市居家养老服务条例》。《条例》规定，参加基本医疗保险的低保老人可享受个人缴费补贴；分配保障房优先考虑低保老人和经济困难的孤寡老人；个人健康档案在特困供养老年群体中建立起来，每年可提供一次免费常规体检；生活困难不能自理的老人由政府提供的免费医疗护理；当社区的高龄老人、失能老人达到规定的数量时，由政府会提供日间照料。在居家养老服务基础建设方面，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用新建住宅区配套建设的居家养老服务用房和设施[5]。《合肥市居家养老服务条例》从法律层面完善和保障了居家养老服务设施建设的问题，对基本公共服务、医养结合、长期护理保障、无障碍设施建设和改造等方面作出了前瞻性的规定，也是合肥市在安徽省率先制定出台的有关居家养老服务方面的法律规范的一次尝试，具有十分重要的引领作用。

2 合肥市居家养老服务存在的问题

2.1 服务设备和项目有限，老人需求难以满足

笔者在调查走访了合肥市“竹荫里”社区服务站、合肥市铁路一村、合肥市三里一村社区、合肥市庐阳区三十岗金谷养老服务中心等具有代表性的社区养老服务站之中，发现除了三里一村社区扩建了社区居家养老服务站，增设了老年健身室、书画室、心理咨询室、舞蹈室、乒乓球室、图书阅览室以及社区大食堂等设施以及与“金谷”医院合作的三十岗养老服务中心有面积稍大的康复按摩室外，其他社区缺乏这类居家养老服务用房。由于资金有限，它们为老人服务的基础设施较少，配套设施较为匮乏，档次也较低。社区提供居家养老服务的基本场所是日间照料室。但目前日间照料室建设投入力度不足，有的社区将日间照料室与活动室合并；有的社区只腾出少量空间，摆放几张躺椅，且没有配备没有床上用品、电视等[6]。另外，养老服务项目有限，社区提供给老年人的服务也比较单一，不能满足老人的实际需求。有的养老服务站形同虚设，无法发挥其实际作用；有的甚至不具备为老人日常服务的基本条件，如医疗保健器械、康复护理服务、文体娱乐场所、精神慰籍帮助等。

2.2 居家养老服务专业人才紧缺

合肥目前居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是专业服务人员（带薪）；另一类是志愿者（无薪）。由于从业人员队伍的物质待遇较低、社会地位得不到广泛认可，专业的护理人员不愿跨入居家养老服务领域转而从事其他行业。居家养老服务中心往往雇佣不到足够数量的年轻服务人员，且受雇佣者大多是缺乏服务的激情和创新的精神的大龄职工。另外，临时性人员占比大导致的专业化程度不高，服务连续性不强[7]。在笔者走访合肥养老服务站之一的金谷养老服务中心时，了解到在约有400位专职服务人员负责简单的家政和日常照料服务，但是提供医疗保健、康复理疗、心理咨询、临终关怀等专业性服务仍然有心无力。加之合肥市本就缺乏老年人护理人员专门培训机构，社区居家养老服务专业护理人员更是十分紧缺。而专业养老服务员严重不足的情况下，志愿者队伍就成为养老服务的重要补给力量。但是，目前合肥市还没有健全完善各类志愿者队伍及激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小，多為零散型支援活动，队伍、时间都不具备固定性。

2.3 政府财政投入力度不够

我国老年人口增速快，老年人在物质生活、文化娱乐、精神慰藉等方面需求逐年增大，老年群体的需求就政府在生活照料和相关设施建设方面还得不到满足。一些空巢老人、失能及半失能老人的日常生活照料问题多依靠工作忙碌的子女或不专业的家中人员。政府给70岁以上低保老人、空巢老人（无子女）、90岁以上高龄老人每月发放600元的“服务券”，用以购买生活照料、安全保障、信息交流、康复保健等一系列服务。但与实际物价及消费水平相比，600元的补助显得杯水车薪，无法满足老人的需求。

2.4 资金来源单一、市场参与度低

合肥居家养老服务由政府负责组织与实施养老服务项目，资金来源主要来自政府财政支出，缺乏市场竞争机制，一方面使得居家养老服务缺乏活力，另一方面单单依靠政府的力量，使得居家养老服务资源不够充足，进一步导致服务配套设施缺乏，服务水平和质量下降等问题的产生。

2.5 服务机构的监管机制不完善

政府对各机构养老服务的标准在经费投入、人员配备、人员专业化水平等方面缺乏统一规范，评估和监督难以进行。对社区养老服务的参与如义工和志愿者的参与、社会工作的介入等缺乏相应服务准则和明确的制度要求。整个社会对养老服务机构的了解不足，舆论监督渠道也不够畅通，导致外部监督作用甚微。

3 完善合肥市居家养老服务的建议

3.1 完善服务设施，满足多层次需求

政府应站在人性化和个性化角度，充分考虑到老年人的生理和心理特点，建设和完善报刊阅览社、老年人俱乐部、健身中心、心理咨询室、社区医疗卫生服务站、日间照料中心等基础设施，同时服务设施应设置在便利、就近的地方，以此满足老年人多样化、多层次的服务需求。

3.2 加强专业人才培养，增强服务队伍素质

首先，在充分考察各社区养老事业实际情况的基础上，相应人才比例结构和养老服务岗位的设置才能科学合理。其次，职业资格证书制度是实现我国养老服务队伍专业化、规范化的首要前提，因此，政府必须严格监督养老护理员职业资格证书制度的执行，监督护理员持证上岗，在统一的养老护理员标准下提高养老服务业的服务质量和水平[8]。再次，注重发挥社会工作者、志愿者、银龄互助组织等队伍职能，建立健全与孤寡、空巢、独居等特殊困难老年人结对帮扶和探望制度。最后，社区工作人员应注重岗位素质培养，加强与老年人沟通协调，及时吸纳老年人的合理化建设，协调解决矛盾和困难；同时委托第三方对政府购买居家养老、智慧养老、照料中心运营等服务情况开展满意度测评，满意度结果作为年度考评的重要依据。

3.3 明确主导地位，加大政府投入

政府要明确在养老服务业中的主导地位，切实履行主体责任，政府应推动税收优惠政策可操作化，督促各种税费优惠政策落实到位；应增加对养老服务业的财政预算，严格执行；要制定社区居家养老服务机构资格认证制度及养老护理员职业资格和技术等级制度，规范居家养老服务市场秩序。对养老机构和居家养老服务组织的服务人员，免费或低偿提供养老护理、家政服务等相关职业技能培训，培训后经职业技能鉴定合格的发给相应的职业资格证书，持证上岗可以享受当地社会公益性岗位补贴政策。另外，创新资金的支持方式，引导民间资本、社会资本的投资也是拓宽筹资渠道的重要方式。

3.4 引入市场机制，拓宽筹资渠道

政府要在执行居家养老服务项目过程中引入竞争机制，让所有符合条件的市场服务机构公平竞争，政府要与其他居家养老主体相互协调、相互合作。出台优惠政策，提高企业、个人及社会团体养老服务事业的捐赠意愿和行为，或是通过发行老年福利彩票等多种方式，整合社会各界力量从而广泛募集社会资金，有效拓宽融资渠道。

3.5 完善监督与评估机制

政府应当设立一个专门的监督评估组织，对服务机构的硬軟件设施、服务站工作人员的技能与水平及责任履行情况、服务项目的总体质量进行随时抽查和监督，并且要及时对服务对象进行满意度评估，认真听取他们提出的意见或建议，不断督促服务机构提升服务水平，改善服务质量。

4 结语

随着人口老龄化程度的逐渐加深，如何满足老年人口日益增长的服务需求将是社会各界共同面临的一个重大问题。在此背景下，合肥市的居家养老服务不断发展，甚至在制定出台的有关居家养老服务方面的法律规范时率先走在了全国前列。当然，合肥市居家养老服务在运行中也不可避免地存在一些问题，但是随着时代的发展及对居家养老的不断改革和完善，这一模式一定会得到更好地发展， 从而有效地解决人口老龄化所带来的养老困扰。

参考文献

[1] 合肥市2015年国民经济和社会发展统计公报.中国统计信息网[EB/OL].http：//www.tjcn.org/tjgb/201604/32676. html.

[2] 沪盼.老龄化背景下政府购买居家养老服务的实践——以合肥市为例[J].武汉职业技术学院学报，2016（03）.

[3] 政协合肥市委员会.关于加速推进我市养老事业发展建议的答复（142号）[EB/OL].http：//www.hefei.gov.cn/n1105/ n32932/n193134/n193510/26614537.html.

[4] 安徽省合肥市政府购买居家养老服务实施方案[EB/OL].养老网，http：//www.yanglao.com.cn/article/47356.html.

[5] 民政部门详解合肥市居家养老服务条例：老人可享受7项福利[EB/OL].人民网，http：//ah.people.com.cn/n2/2016/ 1202/c358266-29406515.html.

[6] 黄佳豪.合肥市社区居家养老的实践探索及政府责任[J].中国老年学杂志，2015（10）.

[7] 刘学敏.我国居家养老服务存在的问题及解决建议[J].当代经济，2014（21）.

[8] 翟金芹.居家养老服务人才队伍建设研究[J].商，2015（24）.