蚌埠市临港产业园道路一期PPP项目方案设计①

摘 要：交通道路是城镇化发展必不可少的的公共基础设施，是经济发展、居民舒适稳健生活的重要保障，但仅仅依靠政府资金已难以满足公共基础设施建设的需求。随着政府资金在公共基础设施建设中投入比例逐渐下降，社会资本开始发挥越来越重要的作用。适时引入一种优化的项目融资与实施模式——PPP模式，有助于政府和私人企业实现“双赢”或“多赢”。本文以蚌埠市临港产业园道路一期PPP项目方案为依托，从PPP模式运行的一般理论出发，对蚌埠市临港产业园道路一期PPP项目进行方案设计，以期为推行新的城市轨道交通建设融资方式和管理方式提供参考。

关键词：PPP模式 交通基础设施 方案设计

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（c）-167-02

1 引言

2015年两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中首提大力推行PPP模式：多管齐下改革投融资体制，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。2017年3月5日李克强总理再次在政府报告中指出：“出台鼓励民间投资等政策，推进深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账。”这一要求进一步推进了PPP模式的发展，在一定程度上提升了社会资本参与城市基础设施投资建设中的信心。那么PPP模式究竟具有什么样的魅力能让总理一再推荐呢？

1.1 PPP模式的内涵

PPP模式（Public Private Partner-ship）即“公私合作模式”，是一种政府部门与私人资本合作的融资模式，给予私营公司一定时期的经营权和收益權来保障加快基础设施建设及有效运营。政府为了更有效的提供某种公共物品和服务，通过政府采购形式与中标的社会资本主体组成项目公司并签定项目合同，形成互利共赢的合作关系，其中项目公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或进行第三方金融投资机构组成的股份有限公司，并负责融资、建设及经营公共基础设施（见图1）。

自PPP模式问世以来，便在世界各国广泛运用，1992年英国最早推行PPP模式，实践证明PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金；1994年，智利于开始公共交通、机场、监狱、水库等领域广泛应用PPP模式；葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上，截至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。

1.2 PPP模式的政策背景

党的十八届三中全会明确提出，市场在资源配置中起着决定性作用。这就要求我们必须从广度和深度上推进经济体制改革，充分激发市场在公共基础设施建设中的竞争活力，而PPP模式正好可以发挥这一作用。为了更好的发挥PPP融资模式的积极作用，政府相继出台了一系列政策为其保驾护航，2014年国家发改委与财政部分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》鼓励用政府和社会资本合作模式，增强公共产品的供给能力。2017年2月国家发改委与住建部两部门对PPP的市政领域再出新政策《关于进一步做好重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，再次规范各地PPP融资模式。同时，各地政府也积极出台与之配套的实施法规和细则，进一步缓解政府在城市交通基础设施建设中的财政压力。

2 蚌埠市临港产业园道路一期PPP项目介绍

为积极响应国家政策，2014年安徽省住建厅向社会资本开放，并公布全省第一批42个城市基础设施PPP项目，蚌埠市3个项目成功入选，总投资共计44.6亿元，其中临港产业园道路一期投资34亿元，计划在中环线以西区域，新建城市主干道十二条，含穿越铁路工程5项，跨龙子河大桥1座，总长约48公里，由蚌埠市人民政府授权蚌埠市经济开发区管委会作为本项目的实施机构。

近年来，为打造“一心一带七片” 现代化新城市，蚌埠市在推进PPP模式上进行了一系列积极探索，相继出台《关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》《关于促进全市民营经济加快发展的实施意见》等政策，通过推广运用PPP模式，蚌埠市已成功在供气、污水处理、绿化等多个领域实现市场化运作，多渠道满足群众对公共基础设施的需求。

3 蚌埠市临 港产业园道路一期PPP项目方案设计

3.1 选择合作对象

根据PPP模式的运营原理，蚌埠市市政府与蚌埠市经济开发区委员会通过公平、公开、公正的竞争机制选择社会资本，蚌埠市市政府与蚌埠中铁置业投资发展有限公司共同组建项目公司，由项目公司负责本项目的投资、融资、运维等，合作期届满后，项目公司需将项目资产无偿移交给政府指定机构。

省、市、区三级政府紧密协作，借助中铁置业投资发展有限公司的专业服务，进行诸多创新尝试，助推蚌埠市引入国内优秀建设企业的投资，将减轻政府当期财政压力、提高运营效率，为安徽省乃至全国范围内采用PPP模式推进交通基础建设积累了宝贵经验。

3.2 分工协作

政府应积极开放市场，发挥其在项目中的指导，加大在建设和运行中的监管力度，规范运作，提供政策支持，营造公平健康的市场环境，为社会资本的项目营运提供便利条件。同时，可以与项目公司签订特许经营协议，及时支付服务费用与适当的财政贴补，保证资金收支平衡，确保项目公司在项目设施建设过程中的资金衔接顺畅，推动项目的顺利完成。

在PPP模式中的关键就是引入社会资本承担项目设施与服务融资、建设、运营等主要部分工作，就需要项目公司充分发挥自身的资源优势，在政府监管规定下严格按照项目要求执行项目的工程建设，自觉承担项目后期营运责任，及时提供融资资金，在提供高质量、高水平服务的同时，合理收取投资回报。

3.3 融资安排

PPP项目的融资方式是以项目本身为主体、以未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障，主要的融资渠道来自政府和社会资本，项目发起人通过投资人招标的方式确定包含代表市政府参股企业的投资联合体，由联合体提供项目资金，而资金缺口则由银行贷款弥补，所有资金投入都必须一次性到位。同时，投资联合体成立项目公司，负责资本金的按期投入，项目发起人则为项目提供有效担保，满足银行融资和股权回购的担保需要，并按照未来项目现金流量和所拥有资产的价值直接决定贷款的规模、融资成本的高低。

3.4 收益分配

通过对PPP项目的经营和管理，提高项目的盈利能力，收益分配以各方承担风险为基础，以保证项目正常进行为目标，根据临港产业园道路一期建设中各方主体责任承担特点，本文设计如下收益分配方式：作为优先资金的财政资金，首先参与利润分配，获得4%～5%的收益率；项目公司按照投资规模获取投资管理费；金融机构资金作为夹层资金，获得8%～9%的收益率；利润分配后的超额收益由作为劣后资金的社会资本资金获得。

在进入项目运营后，项目公司及其他股东持有的全部股权由市政府或其代表的参股企业在特定时间受让，并开始支付股权转让价款，在约定时限内支付完成股权转让价款，财政收入、国家及省市补助及公路建设基金等成为股权转让资金的主要来源。

4 PPP模式引入蚌埠市临港产业园道路一期项目的建议

4.1 引進专业的技术人才

蚌埠市市政府可以大力引进、挖掘外部人才力量，重视培养综合型、高智商、高素质的专业PPP技术与管理人才，并根据产业园一期项目的实际需求，学习国外先进的技术、经验，促进国际间的人才交流。同时，可以依托蚌埠以及合肥的高校优势，充分吸收安徽财经大学、安徽大学、合肥工业大学等优秀人才，充分利用高校优秀资源，并与高校联合培养PPP专项专业人才，开展高校与政府之间的产学研合作机制，为PPP模式的应用提供智力和人力的资源保障。

4.2 建立有效的项目监管构架

建管分离、重建设轻管理、监管涉及部门多、监管成本总和高是我国公共基础设施监管普遍面临的问题与挑战，这就要求我们政府成立专门的PPP项目监管部门，建立健全高效的项目监管体系，有效协调政府各个部门的意见，解决多头管理、政出多门的弊端。

在融资监管上必须确定具有法律效力和可变现能力担保主体，担保金额必须由具有相应资质的专业评估机构评估，确保总投资能覆盖全部项目。主要以争取政府直接计提专项资金作为收益保障、服从财政安排为担保主体，辅之以资金实力强的企业资产或金融机构的股权、合法市场主体的资产或连带责任作为担保，积极寻求，以保证其收益来源的顺畅。

4.3 合理的风险分担结构

在设计风险分担结构时要充分考虑项目方案的吸引力与公平合理性，项目方案是否具有吸引力、是否具备公平是一个风险分担结构合理性的关键。为了使包括政府、私营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受，分担结构一般根据项目参与各方获利多少的原则考虑各自所需承担的风险。由于政府部门在政治、法律变更和配套设施服务方面风险的控制力具有较大优势，可由政府部门主要承担该部分风险；在融资、市场、收益风险等方面，社会资本主体更有控制力，而且与其收益相关，应由社会资本主体承担。由于不可抗力风险是项目参与各方均没有控制力，应由各利益主体通过设定调价、可变特许期、缓冲基金等机制来共同承担。

4.4 对社会资本提供有力的政策支持

在目前的经济形式下，从地方政府融资平台出现的问题以及现阶段基础设施的发展进程来看，为了鼓励更多的社会资本参与到公共基础设施建设中，政府加大对社会资本的政策支持非常必要。第一，为社会资本营造合理的融资环境，PPP项目实行贷款开放、调整银行的信贷评价体系，并建立和完善专门的金融部门、融资协调服务体系；及给予参与PPP项目的私营企业贴息、担保及其他有效措施，提高其融资能力。第二，地方政府在同等条件下应有意识地引入社会资本，优先选择社会资本而非公有资本，选择综合实力较强、资金充足的私营企业与之合作。第三，政府在征地、税收方面给予社会资本一系列优惠政策，以提高社会资本的参与积极性。

参考文献

[1] 马巾坷.《2017年政府工作报告》正式发布，投资大佬帮你解析投资机会[EB/OL].青年创业网，2017-03-07.

[2] 黄巧巧.PPP产业基金平台模式方案设计——以海绵城市建设为例[J].商，2016（32）.

[3] 张海军，黄海明，张建明.PPP模式在我国轨道交通建设中的应用[J].现代交通技术，2015，12（1）.

[4] 李秋晨.PPP模式在城市轨道交通建设中应用研究——以合肥轨道2号线项目为例[J].经营管理者，2016（1）.

①基金项目：本文属2 015年度大学生创新创业训练计划项目国家级创新项目《蚌埠市临港产业园道路一期PPP项目方案设计》研究成果（201510378084）。项目指导老师：马成文。