对农村集体经营性建设用地的认识和“入市”的思考

张叶生　王珊

为有效解决日益突出的“三农”问题，党中央、国务院自十七届三中全会召开以来，已从农村土地制度、户籍制度、新型城镇化建设等方面采取措施。尤其是农村土地制度，其改革步伐明显加快。十八届三中全会提出，要求尝试开展农村集体经营性建设用地“入市”交易，成为当前土地制度改革的创新之举及热议话题。

一、农村集体经营性建设用地的概念

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，狭义的理解就是集体经济组织为兴办集体企业所使用的農村建设用地，广义的理解是农村集体经济组织用于兴办集体企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。农村集体经营性建设用地与宅基地、公益性公共设施用地共同构成了农村建设用地的范畴。与城乡建设用地增减挂钩政策相比，农村集体经营性建设用地“入市”是在保持原有农用建设用地性质的条件下，实现农村集体建设用地的使用价值的提升。

二、农村集体经营性建设用地制度改革历程

建国之初，社会主义改造的完成标志着社会主义土地制度的形成。然而，建国之初，“人民公社化运动”形成了大量具有集体性质的医院、学校、场镇、电站、农机站、供销社、电影院等具有公共服务设施功能的社会或经济组织，从而形成了农村集体经营性建设用地。十一届三中全会后，家庭联产承包责任制的实施，原本归生产队所有的土地、耕畜和农具逐渐由家庭独自使用和所有，农村集体经济组织为促进集体经济发展，充分利用集体所有的土地资源大力发展集体经济，砖瓦窑场是当时最为普遍的形式之一。随着改革开放进程的加快，社会经济迅速发展，城市建设加速，农村人口逐步向城市转移，农村劳动力减少，撂荒现象日益严重，农村集体经营性建设用地大量闲置，“三农”问题日益突出，亟待解决。2000年以来，安徽、广东等省份先后试行集体建设用地有偿使用和流转，然而收效甚微。以广州市为例，有关数据显示广州有600多平方公里的集体建设用地，然而“集体建设用地流转办法试行3年无一成功入市”。

为促进农村经济发展，解决“三农”问题，十七届三中全会提出“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度”，开启了农村土地制度改革的新篇章。十八大首次将改革征地制度写入党代会报告，提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。十八届三中全会指出“要建立城乡统一的建设用地市场”，为农村集体建设用地入市埋下了伏笔。2014年中共中央“一号文”提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》两个文件的发布，标志着我国农村集体建设用地改革进入全面试点落实阶段。

三、农村集体经营性建设用地“入市”的影响

此次农村土地制度改革是历史发展的必然趋势，必然对破除城乡二元结构、提升社会经济发展和改善农村环境、提高农民生活水平起到积极的推动作用；但同时也带来了一些问题需要进行深入思考和研究，以便有关改革措施落到实处，实现改革的初衷。

（一）影响土地整治政策的实施

农村集体经营性建设用地允许“入市”前，依据土地整治及城乡建设用地增减挂钩政策的基本思路，所有废弃闲置的农村建设用地优先采取土地整治的方式予以复垦为耕地、园地等农业生产性的土地，可以为增加耕地和保障粮食安全提供支持和保障，同时通过“地票交易”可以解决部分地区建设用地指标不足的问题。在农村集体经营性建设用地允许“入市”交易后，由于相对价值的差异，存在利益寻租的问题，相对于宅基地、公益性公共设施用地和农业生产性用地而言，农村集体经营性建设用地所拥有的价值要大得多，因此在经济利益的诱惑下，可能导致一部分宅基地、公益性公共设施用地向农村集体经营性建设用地转移，甚至会出现生产性农用地变相向农村建设用地转化，继而再“入市”的问题。因此，农村集体经营性建设用地可能导致更多的农村建设用地转变成集体建设用地，不利于土地整治及建设用地增减挂钩政策的实施。

（二）影响耕地保护政策的实施和粮食安全

为了保证粮食安全，国家实行严格的耕地保护制度，基本农田的划定及高标准基本农田的建设都是为了保障粮食安全。“进城”曾经是很多农民梦寐以求的夙愿，随着城市外延式扩张，以发展农业名义圈地、实际发展工业或房地产业的事情时有发生。在农村集体经营性建设用地“入市”后，或许会为生产性农业用地转变成农业建设用地提供政策上的支持，农用地（尤其是从农业生产性用地）首先变相的转化为农业经营性建设用地，进而转化成非农建设用地，直接导致生产性农业用地的减少，进而影响粮食安全。因此在政策实施的过程中必须要充分研究耕地保护和粮食安全方面的保障措施，制定行之有效的预防应对措施。

（三）变相提高了土地征收补偿标准，增加了土地征收的难度

按照原先的土地制度，只有国有土地才能进入市场流通、进行使用权交易，而在存量用地不足的情况下，通过征收集体土地这种外延式扩张的方式可以增加国有建设用地，即农村集体土地只有被征收变成国有用地性质后才能实现公开市场交易；但是土地征收过程对于征收集体土地的补偿标准普遍过低，以湖北省武汉市为例，重点城市发展区域最高的补偿为35万元/亩，而对应的国有建设用地土地使用权出让价已经远远超过了1000万元/亩，远高于征收补偿标准。在农村集体经营性建设用地入市后，如果真能实现“同权同价”，在被征收和“入市”之间选择，农村集体经济组织和村民必然会选择获得利益较高的“入市”方式，因此对今后的土地征收工作产生了较大的影响。土地管理部门应当及时的研究创新征收方式，以应对可能存在的问题。

（四）可能导致“小产权房”现象加剧，出现“逆城市化”假象

尽管党中央、国务院一再强调农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”，但是与国有建设用地使用权相比，农村集体经营性建设用地目前不具有因教育、医疗、交通等基础配套设施而产生的附加值，因此其可被接受的实际价值无法像国有建设用地使用权那样高，难以实现“同权同价”。对于广大的农民工和城市低收入者而言，降低租房成本是其租房优先考虑的因素，而城乡结合部的“小产权房”就成为其首选。此外，一些高收入人群或者离退休的城市居民，因为城市的生活成本过高、环境条件较差，往往选择距离城市较近的农村居住。农村集体经营性建设用地为“小产权房”建设提供了土地资源，为返乡居住者提供了可能。根据城市发展的过程来看，“逆城市化”是社会经济发展到一定阶段必然经历的过程。但是，就中国当前的城市化发展水平而言，暂时还未到达“逆城市化”的基本条件，因此当前出现的“逆城市化”并不是正常的城市发展过程，而是因为农村集体建设用地制度改变而可能导致的假象。

（五）农村集体经营性建设用地缺乏规划指导和支撑

当前，城市总体规划仅仅对城市建成区的用地进行了规划明确，土地利用总体规划虽然是重在农村地区，但主要是对用地的类型和位置进行了明確，而对于农村建设用地入市后的审批、具体地块的使用并没有可以依据的法律文件。这就可能导致乱搭乱建的现象的出现，尤其是农村集体经营性建设用地的无序利用，甚至可能造成广大农村地区生态环境的破坏，与农村土地制度改革的初衷背道而驰。另外，除地块位置、周边配套设施外，地块具体的利用类型也对土地使用权的价格有着巨大的影响，因此，没有明确的规划文件的支撑，对确定农村土地“入市”价格也存在较大的影响。

四、总结

农村集体经营性建设用地制度改革是一个系统工程，是继户籍制度改革与新型城镇化建设之后解决“三农”问题、改善农村生活环境、提高农民经济收入水平的重要举措。随着城市化进程的加速和经济生活水平的提高，国有建设用地的成本太高已经成为限制中小企业发展的障碍和阻力。相对“廉价”的集体经营性建设用地的“入市”必然成为中小企业争相追逐的重要资源。

近日，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》对农村集体经营性建设用地土地增值收益管理进行明确规范，一定程度上限制了农村经营性建设用地的无序流转，为今后征收使用起到了一定的积极作用。但是当前农村集体经营性建设用地“入市”尚处试点阶段，有关主管单位和试点单位应当在实践中及时调整、纠正和完善工作方案，做好相关的总结分析工作，切实做到农村集体经营性建设用地的节约集约利用，为该项政策后续在全面实施奠定坚实的理论基础和实例支撑；同时，必须要充分考虑政策实施与既往已经出台的政策文件的衔接，实现政策实施效益的最大化。