关于“十三五”时期理顺农业法律法规体系问题的思考

孟明

摘要：

现阶段，我国农业法律法规体系一定程度上存在体系不健全、难以适应新形势、规定较笼统等问题，这些问题制约着农业法律法规作用的发挥。“十三五”时期，理顺农业法律法规体系是农业农村发展的迫切需要，也是法治建设的必然要求。要紧紧围绕全面建成小康社会、全面推进依法治国、全面深化农村改革加快农业现代化建设的新目标和新要求，从填补法律空白、优化现有法律法规、细化条文表述三个方面入手，积极探寻理顺农业法律法规体系的思路和方法。

关键词： 十三五；农业；法律法规；思路；突破口

党的十八届五中全会通过了中共中央十三五规划建议，建议明确提出了全面建成小康社会的新目标，对农业农村工作提出了新要求。正如习近平总书记所言，“全面建成小康社会，不能丢了农村这一头”，“农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础” [1]， “三農”问题事关党和国家发展的全局，加强农业法治建设，理顺农业法律法规体系是推动农村发展、提高农民收入的重要保障，是巩固农业基础性地位的内在要求，也是社会主义法治建设的应有之义。“十三五”时期，理顺农业法律法规体系不仅有利于推动农业农村发展，更是全面建成小康社会的重要保障。理顺和完善农业法律法规体系是“依法护农、法治兴农”的基础性工作，要将其作为农业法治建设极其重要的任务来抓。然而，做好这项工作并非易事，当前农业法律法规领域还存在着一些问题，这些问题制约着农业法治建设的进一步发展，困扰着农村小康建设，寻找科学的方法理顺和完善农业法律法规体系是当前全面建成小康社会在农业农村领域面临的新挑战。

一、深刻认识农业法律法规领域存在的突出问题

新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国的农业法治建设取得了很大成就，形成了较为完善的农业法律法规体系，这些农业法律法规在保障农业生产、维护农民利益等方面发挥着重要作用，然而随着社会主义市场经济的不断发展，我国的农业法律法规体系出现了诸多新问题，这些问题限制了农业法律法规作用的发挥。

（一）法律法规体系不健全，部分农业领域存在法律空白

历经多年发展，我国的农业法律法规体系已有所建树，但与实际需求仍有差距，这种差距集中表现在一些农业问题缺乏法律法规的规范。拿近年来越来越受到人们关注的动物福利来说，现在我国保护动物主要依托《野生动物保护法》和《实验动物管理条例》两部法律法规，除野生动物和实验动物之外的其他动物保护，面临“无法可依”的尴尬局面。“玉林狗肉节”、“活熊取胆”等动物保护问题层出不穷，却没有专门的法律法规来规范和约束这些行为，引起社会舆论的诸多不满。普通动物的保护问题缺乏法律法规明确具体的规范，成为法律法规的真空地带，长期的法律法规“空白”使动物保护问题逐渐演变为农业发展的新难题。

（二）部分农业法律法规制定较早，已难以适应当前农业发展的新形势、新要求

我国大部分的农业法律法规都是20世纪90年代至21世纪初制定的，如1991年制定的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、1993年八届人大常委会二次会议通过的《中华人民共和国农业法》、2002年制定的《中华人民共和国农村土地承包法》等。这三部法律中除《中华人民共和国农业法》历经2002年和2012年两次修订外，其余两部法律自制定之日起尚未做任何修改。以《农村土地承包法》为例，2003年至今，我国农业生产的经营方式发生了很多变化，尤其是2013年中共十八届三中全会作出了完善农村土地承包制度的决定，对农村土地经营提出了新要求，2003年开始实施的《农村土地承包法》与党的新要求和当前实际不相适应。不能做到与时俱进，不适应新形势，不解决新问题，滞后的法律很难发挥其本该拥有的规范作用。

（三）农业法律法规规定较笼统，未能做到因地制宜、区别对待，在地方较难执行

农业法律法规多为原则性规范，一些规定较为模糊，给执法带来很多困难。以耕地质量保护为例，《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等都对耕地质量保护作出规定，但是这些法律法规都只对耕地质量保护作了较为笼统的规定，对保护的有关细节问题表述极少。如《土地管理法》着重对耕地数量作出了规定，对于耕地质量的规范较少，即便是有所表述，也是类似“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。” [2]这样笼统的表述，这就给依法保护耕地质量带来了很多不便。过于笼统的表述，导致了执法主体不清晰、难以操作等一系列问题，这无形之中限制了农业法律法规作用的发挥。另外，农业法律法规大多是国家宏观层面的规范性文件，农业生产有很强的地域性，各地实际不尽相同，存在一些宏观规范性文件在地方较难执行的情况。

二、积极探索理顺农业法律法规体系的整体思路

理顺农业法律法规体系是“十三五”时期全面建成小康社会和全面推进依法治国的共同要求，实现这一目标必须遵循科学的思路，沿着正确的方向，选择适当的方法。要围绕农业法律法规建设的薄弱环节、关键领域和瓶颈制约，创新立法工作思路，破解发展难题。

（一）围绕“十三五”时期全面建成小康社会的新目标和新要求

全面建成小康社会的重点和难点在农村，“十三五”规划建议提出了农业现代化需取得明显进展、缩小收入差距、现行标准下农村贫困人口实现脱贫等诸多目标和要求。“十三五”时期，理顺农业法律法规体系要围绕这些新目标和新要求展开，要立足实际合理调整农业法律法规，为农业科技进步、农业现代化发展、农民增收、缩小城乡和区域差距、城镇化发展等工作提供制度保障。例如，针对“十三五”规划中对农村脱贫工作的要求，适时出台国家扶贫法律法规将极大推动扶贫工作的发展。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜期，“三农”问题事关整个小康社会建设的全局，理顺农业法律法规是解决“三农”问题的迫切要求，要站在为全面小康建设服务的高度，从全面小康建设面临的实际问题入手，科学调整农业法律法规，为“十三五”和全面小康目标的实现夯实基础。

（二）围绕全面推进依法治国的方针政策和部署要求

党的十八届四中全会对全面推进依法治国工作作出了系统部署，要求完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，理顺农业法律法规体系是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，也是全面推进依法治国的必然要求和重要环节。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要制定和完善农业方面的法律法规，这体现了中央对农业农村法治工作的高度重视。理顺农业法律法规必须紧紧围绕中央关于推进依法治国工作的要求，既要立足国情、农情，又从推进国家依法治国工作的战略高度通盘考虑。要把解决依法治国在农业农村领域面临的问题作为理顺农业法律法规的重点，尤其要把粮食安全、农产品安全、农业资源保护、农村环境保护等事关全局的农业问题作为理顺农业法律法规的重中之重，努力做到“依法治农、依法兴农、依法护农”。

（三）围绕全面深化农村改革加快推進农业现代化建设的发展需要

“十三五”时期，理顺农业法律法规体系要顺应全面深化农村改革和加快推进农业现代化发展的现实需要，要通过理顺农业法律法规为推动农村改革和推进农业现代化建设保驾护航。当前，农村改革的形势复杂严峻，面临很多亟待解决的难题，如农村土地流转、集体土地所有权权益分配、农村拆迁补偿等，理顺农业法律法规体系要敢于直面这些现实问题，积极探索理顺这些关系的制度性规范，用科学的法律法规来规范和引导农村改革。同样，加快推进农业现代化建设也面临很多急需理顺的关系，如农业补贴、农业科技创新、生态农业发展等问题，理顺农业法律法规有助于解决农业现代化建设中面临的各种问题，为加快农业现代化建设扫清障碍。

三、认真寻找理顺农业法律法规体系的突破口

“十三五”时期，理顺农业法律法规体系要有明确的突破口，寻找这一突破口必须立足当前我国农业法律法规体系的现状和突出问题，从农业法律法规存在空白、农业法律法规滞后、农业法律法规笼统难执行三个最为突出的问题入手，可以从 “立、调、细”三个方面来寻找破解难题的突破口。

（一）立，填补空白做好农业立法工作

有法可依是执法必严和违法必究的前提和基础，“截至2014 年10 月，全国人大常委会制定的现行有效农业法律25 部，国务院制定涉农行政法规76 部，各地还制定了1300 多部农业地方性法规。”[3]尽管现存的农业法律法规并不少，但一些农业领域仍然存在法律法规缺失的问题，做好这些空白领域的立法工作既必要又紧迫，为此要重点把握好以下几个问题。

一是做好调研工作，明确农业法律法规存在的空白点。调研工作是农业立法工作的基础性工作，充分的调研不仅可以发现哪些农业领域存在立法缺失，也可以为农业立法工作提供有价值的参考资料。农业立法调研工作可以从以下几个方面入手。第一，伴随一些社会事件暴露出来的农业法律缺失现象，如“玉林狗肉节”反映出在普通动物保护方面的法律法规缺失；第二，人大代表、政协委员对农业立法的议案、提案和建议，如一些人大代表提出制定《农业保险法》来规范农业保险工作；第三，人民群众反应强烈的农业法律缺失问题，如转基因农产品生产、准入、流通、安全性等问题；第四，农业执法领域存在的无法可依、执法主体不明确等现实问题，如在防止外来物种入侵方面存在的法律法规分散、执法主体不明确等难题。通过广泛而深入的调研可以找到农业领域的法律法规空白点，为农业立法工作找到目标和方向。调研之后，要进行详细的论证，对确有必要进行立法的农业问题要及时反映到有关立法部门，尽早进入立法程序。对那些暂时不需要进行专门立法的问题要及时向社会作出说明。

二是开门立法，发挥协商民主在农业立法过程中的重要作用。中共十八届四中全会决议指出：“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。”[4]农业法律法规的立法工作也必须坚持开门立法，发挥协商民主的作用和优势，做到科学立法、民主立法。首先，根据立法主体的不同，相关立法部门要组织好立法意见和建议的征求工作，广泛听取社会各界的意见和建议。立法部门要通过座谈会、网络意见征询等方式广泛听取各方意见，尤其要倾向基层农业管理工作者和农民。其次，要构建多方参与的立法论证平台，加强农业法律法规的立法论证工作。农业领域的法律法规专业性强、涉及面广，在立法过程中必须就法律法规的科学性、合理性、可行性进行深入论证。要加强人大、政府、政协、农业社会团体、人民群众之间的沟通，通过论证会、听证会等形式就相关问题进行深入论证。

（二）调，与时俱进调整现有农业法律法规

已有农业法律法规若不能适应新的实际情况，就不能充分发挥其价值。同存在立法空白相似，农业法律法规滞后带来的直接后果就是部分农业领域面临无法可依的困境，调整滞后的农业法律法规是完善农业法律法规体系的迫切要求。做好此项工作，需从两个方面入手。

一是废止不合时宜的农业法律法规。新中国成立以来制定了许多有关农业的法律法规，随着改革开放以来我国农业领域的巨大变化，一些旧法已经无法适应新形势，更无法发挥自身的调节作用，尽早将这些法律法规废止，是优化农业法律法规体系的必然要求。废止这些滞后的法律法规，一方面可以采用新法代旧法的形式，即“立新废旧”。通过制定新法取代旧法是更新农业法律法规的常用手段，如2000年制定的《中华人民共和国种子法》明确规定 “本法自2000年12月1日起施行。1989年3月13日国务院发布的《中华人民共和国种子管理条例》同时废止。”[5]另一方面可以采用决议或决定废除农业法律法规。如2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议通过《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。

二是修改存在问题的农业法律法规。随着形势的不断变化，一些农业法律法规可能会出现与现实不符的问题，解决这一问题就需要及时准确地修改现行的农业法律法规。农业法律法规的修改既要从现有法律法规存在的问题入手，又要与时俱进符合时代要求。以现行的《中华人民共和国种子法》为例，2013年修改的种子法没有关于国外个人或单位参与中国种子资源经营和研究的规定，致使一些国外个人和单位通过各种渠道掠夺、破坏我国的优质种资源。这样的问题便是现行法律法规存在的突出问题，需要尽快通过修改法律法规来予以弥补。因此，全国人大历时三年进行种子法修改工作，2015年完成了对种子法的修改，对种子主权和安全问题等作出了更加科学的规定。

（三）细，立足实际细化农业法律法规

越是细化的法律条文越有利于在实践中得到应用，在农业法律法规领域存在部分法律条文太过笼统而不易操作的问题，若要进一步提高农业法律法规的质量，就需在细化农业法律法规上下功夫。

细化农业法律法规主要可以通过两种途径。一是细化农业法律法规本身。宣示性的条款多、规则性条款少是我国农业法律法规的一大特点，缺少具体的规则性条款必然增加适用法律法规的难度。细化农业法律法规要尝试增加和优化农业法律法规中的具体规则性条款，减少过于笼统的表述。二是用具体实施条例细化农业法律法规。法律的普遍性决定了其无法做到细致入微，对于一些较为笼统的法律可以通过制定实施条例的方式来予以细化，这一方法是现在常用的细化农业法律的方法，如国务院制定《中华人民共和国森林法实施条例》就是对《中华人民共和国森林法》的细化。

细化农业法律法规要重点解决主体不明问题。农业法律法规主体不明问题集中表现在两个方面，一是相关主体界定不清晰，二是执法监督主体不明确。解决主体界定不清晰问题需进一步加强对相关主体范围的界定，不仅要注重主体的内涵，还要细化主体的外延，尤其要注重自然人和法人的区分，如果不能明确主体的范围，就会在一些问题上产生分歧。如2006年通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》就在合作社成员如何界定方面存在分歧，因为没有明确规定农民成员是自然人还是农户，所以在实践中存在许多偏差。解决执法监督主体不明确的问题需要在立法或法律法規修改过程中明确相关工作的责任分工，执法监督的主体既要准确又要明确，不能缺少主体。对于一些涉及很多执法监督部门的复杂农业问题，需要明确执法监督的牵头单位或部门。

总之，理顺农业法律法规必须坚持问题导向，充分认清当前农业农村领域法律法规面临的形势和存在的主要问题，从问题入手寻找破解难题的办法。寻找破解之道要始终围绕全面小康建设、依法治国建设、农村改革和农业现代化建设三个中心任务，立足国情农情扎实合理有序推进，不能急于求成。“十三五”必定是机遇和挑战并存的五年，只要我们立足实际、科学规划、强化落实，就一定能够进一步理顺农业法律法规体系，推动农业农村法治工作向前发展。

参考文献

[1]中共中央.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，20151104（4）.

[2]全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国常用法律法规全书 2011年修订版[M].北京：中国民主法制出版社，2011：1646.

[3]刘振伟.对我国农业立法工作的几点思考[J].农业经济问题，2014（1）：417.

[4]中共中央.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，20141029（1）.

[5]杨晓涛.种子法与种子管理实务全书第3卷[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002：1519.