关于农业援外的几点思考

郭粟

我国的对外援助事业始于20世纪50年代，在建国初期国内条件极端困难的情况下，我国就对广大亚非欠发达国家施以无偿援助，赢得国际社会广泛赞誉。农业对外援助一直以来都是我国对外援助的重要内容，在促进受援国减少贫困、改善民生方面发挥了重要作用，业已成为我国农业外交的优势资源。在我国经济社会发展进入新阶段，世界经济格局深度变革的背景下，结合所做工作，谈一些体会。

一、农业对外援助的主要方式

我国提供对外援助，坚持不附带任何政治条件、不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权力，始终秉持相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的基本原则。我国提供对外援助的主要方式主要包括援建成套项目、提供一般物资、开展技术合作和人力资源开发合作、派遣援外医疗队和志愿者、提供紧急人道主义援助以及减免受援国债务等。在农业领域，主要是成套项目、技术合作和人力资源开发三种形式。

（一）成套项目援助

农业领域的成套项目援助以援建农业技术示范中心为主，是落实2006年中非合作论坛北京峰会我国领导人对非承诺的重要举措。截至目前，我国已在非洲援建近30个农业技术示范中心，将高产优质品种以及国内先进实用的育苗、耕作、植保、施肥、灌溉、收获等配套技术推广到示范中心周边和受援国各重点农业地区，较好地发挥了技术示范和推广的集成效应，对提高受援国农业生产水平发挥了巨大作用。

（二）技术合作援助

技术合作援助的主要形式是派遣高级农业专家、技术员和农业职教教师。2006年以来，我国已向非洲35个国家派出了49个援非高级农业专家组713人次农业专家；派出17个农业职教组425人次农业职教教师，通过在受援国开展实用培训、试验示范、理论教学等多种有效方式，累计培训当地官员、教师、农民、学生和技术人员超过5万人，传播中国先进实用技术100余项，赢得受援国广泛好评。

（三）人力资源开发援助

人力资源开发援助主要以针对广大发展中国家农业官员、技术人员、企业管理人员等群体的各类培训为主要形式。据统计，自2009年以来，我部系统承办的商务部援外培训项目63期，培训人数1540人；部系统单位开展的其他类型援外培训44期，培训人数632人，为广大亚非国家社会发展和农业生产培养了一批优秀人才。

二、农业对外援助的主要成效

一是服务我国政治外交大局。对外援助是政府主导的国家行为，带有很强的政治性，是我国履行大国义务，营造良好国际舆论环境的有效手段。接受援助的广大亚非欠发达国家经济落后，农业生产能力弱，粮食安全和减贫形式严峻。农业作为天然的民生产业，对这些国家至关重要。通过实施农业对外援助，不断提高受援国农业生产水平和发展能力，不仅能充实受援国“粮仓”，提高其粮食安全水平和减贫能力，也能稳定我国“票仓”，让我国在全球治理和大国博弈中赢得更多支持。此外，随着我国农业发展理念、生产技术和人才储备水平日益提高，农业对外援助已开始发挥外交应急手段的作用。2016年12月26日我国与圣多美和普林西比复交以来，我国根据圣普方请求，在20天内紧急遴选出畜牧、作物、沼气等领域优秀专家赴圣普开展农业援助，有力配合了我国与圣普复交整体安排。

二是提高受援国“造血”能力。我国农业对外援助始终坚持“授人以渔”的理念，注重提高受援国自身发展能力。示范中心、外派专家、援外培训内外结合，立足受援国实际需求，把技术示范推广和人员培养摆在重要位置，通过手把手传帮带，使中国适用技术和好的理念在受援国生根开花，极大提高了受援国内农业生产技术和管理水平。以我国援布隆迪农业高级专家组项目为例，2009年以来，我部累计向布方派出3批次共18名农业专家执行援助任务，中国专家在布开展的杂交水稻实验，在全部使用当地农资情况下，采取中国技术和管理方式，每公顷产量达到13.86吨，创造当时非洲最高产记录。

三是服务农业对外合作。农业对外援助借助国家平台，充分发挥了先导引领作用，为我国农业走出去全球配置资源营造了良好环境。首先，援外农业技术示范中心平台集成效应明显，成为展示我国农业技术、优良适用品种和先进物资装备的窗口，一些国内优质产品通过示范中心平台被广大受援国所熟知，进而被市场接受，为后续企业顺利进入受援国市场奠定了基础；其次，我国农业外派专家充分发挥民间大使和战略前哨作用，宣介我国发展理念、农业成就、产品技术；收集整理受援国资源禀赋、农业概况、市场情况、政策法规等，为国内企业走出去提供一手资料和信息支撑；第三，通过开展援外培训，大批亚非国家政府官员、农业技术人员及企业管理人员到我国参观学习，亲历我国农业发展成就，极大增进了其对我国发展路径、理念和农业管理体制、生产技术的信赖，在中国参训的不少學员都已成为高级别官员和政策制定者，对受援国对外策略均能施加影响，他们对中国的了解和对中国道路的认同对我国深化与受援国合作提供了有利条件。

三、农业对外援助存在的主要问题

当前，我国所处的内外部环境都在发生深刻变化。从国内看，我国经济总量跃居世界第二，国际话语权日益提高，国内各领域改革处在爬坡过坎关键时期，供给侧结构性改革深入推进；从国际看，世界经济复苏乏力，美西方经济引领作用日微，亚非等新兴经济体发展迅速，反全球化浪潮和世界多极化并行，世界政治经济秩序正在经历深度调整。在此大背景下，农业对外援助的制度设计、理念、方式、手段与国内产业调整和受援国需求之间不相匹配的情况已经开始出现：

顶层设计不匹配。我国经济发展已进入“新常态”，十三五规划也明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念；国际上，联合国通过“2030年可持续发展议程”，2016年G20峰会和农业部长会议在推进发展议程和农业合作方面也达成重要共识，这都对我国对外援助产生了新的影响，需要加强顶层设计，系统谋划新时期对外援助工作。目前，商务部作为对外援助牵头部门，在顶层设计上做得还不够，除了2014年公布的《对外援助管理办法》，没有纲领性的指导文件；援外司作为商务部内部司局，牵头管理全国援外工作，对农业等领域的专业认识还不深入，不能有效地指导专业领域对外援助；经商参处作为国外援外管理机构，人手少、职能多，工作质量和效率无法满足目前我国开展对外援助的需要。

援助理念不匹配。中国的对外援助已经经历了从输血到造血，再到协调合作的阶段，目前，我国对外援助正在从物资、装备、技术等物质性资源援助转向输出理念、经验和价值，打造利益共同体和命运共同体。但从实际情况看，我国在项目实施中大多还是以“援助者”自居，这种心态反映在日常工作中就是对受援国合作伙伴的尊重不足，工作关系不平等。迫切需要扭转观念，从单纯的“援助者”向 “价值输出者”和“合作伙伴”转变。有数据显示，目前全球经济增长最具活力的20个国家中有12个来自非洲，近十年，亚非各国经济社会实现长足发展，埃塞俄比亚贫困人口削减一半以上，布隆迪年均经济增长率超过9%，“南环经济带”的概念越来越热，中国对亚非各国投资和贸易迅速增长，中国与亚非各国经济交往正走向快车道，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”来指导和引领对外援助。

项目设计不匹配。我国对外援助目前仍坚持受援国主导的方针，主动性和引领性不足。实际上，受援国在提出需求时往往希望面面俱到，多点开花，什么都要覆盖，什么先进要什么，一定程度上脱离了本国实际。按此照葫芦画瓢进行项目设计，开展援外工作，不但会使工作没有抓手，不知所措，还会造成巨大资源浪费。例如援津专家组项目要求实验室兽医专家开展疫苗研发工作，可津国内没有一家疫苗生产企业，即便实验室研制成功也无法推广，达不到实际效果。

人才储备不匹配。任何工作要做好，归根结底在于人。在我农业对外援助中出现的农业技术示范中心可持续发展问题，援外农业专家违法违纪问题，或多或少都与人员素质欠缺有关，直接反映出当前我缺乏一只高素质的援外人才梯队，难以满足新形势下对外援助需要，要在政治素养、专业水平、语言能力、遴选机制、学科设置等多方面发力，着力加强援外人才培养和选拔。

四、几点建议

一是加强顶层设计，整合资源。立足国内实际和国际环境，推动对外援助立法进程，优化调整部门设置，制定对外援助发展规划，横向整合资源，理顺管理机制，增强中央和地方在对外援助工作上的联系互动。

二是转变发展理念，聚焦重点。树立发展援助、合作援助的理念，以落实2030年可持续发展为契机，以“一带一路”沿线发展中国家为重点，配合农业对外合作空间和产业布局，设计安排农业对外援助项目，积极引导企业和民间组织参与农业对外援助，把受援国需求和我农业对外合作诉求密切结合。

三是优化项目设计，精准发力。转变援外项目设计方式，更加注重发挥我主动引领作用，加强前期调研和信息溝通，减少双方信息不对称，提高援外项目可持续性和我援外资源利用效率。

四是重视多边平台，丰富手段。以我提供20亿美元首期南南合作援助基金、向FAO提供8000万美元信托基金为契机，以AIIB、丝路基金等多变机制安排为依托，引导南南合作发展合作的话语权和话语体系建设，密切与FAO、WFP和IFAD等联合国粮农机构联系，充分利用多变平台资源开展对外援助，丰富援助手段，消弭我过分依赖双边外援带来的“新殖民主义”负面舆论。

五是加强教育培训，储备人才。在农业院校开设国际发展援助类课程，在科研院所设立农业对外合作与农业走出去协同发展专题研究，成立对外援助民间智库，安排财政专项开展各类培训，优化农业外派专家遴选机制，逐步建立起一直对外援助人才梯队。