极贫乡镇土地整治整乡推进战略研究

彭枫 丁玉娟 彭玉波

摘要随着土地整治功能的拓展，在落实空间规划的过程中，土地整治逐渐成为提升民生福祉的发展动力、助推精准脱贫的重要手段，为更好地服务农业农村发展，贵州省开展极贫乡（镇）整乡推进的土地整治具有重要的现实意义。立足于平塘县大塘镇资源条件、现实状况，采用PEST 分析法、SWOT分析法，揭示开展土地整治整乡推进的战略背景，阐述大塘镇土地整治整乡推进的战略导向、战略方针和战略重点，提出落实战略的一系列措施，以指导大塘镇土地整治整乡推进的具体工作。

关键词极贫乡（镇）；土地整治；SWOT分析；大塘镇

中图分类号F301.2文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）20-0175-04

AbstractWith extending the function of the land reclamation，the land reclamation has gradually been the development power of promoting wellbeing of the people's livelihood，and the important means of boosting precision outofpoverty in the process of carring out the spatial plan.To serve the agricultural and rural developing much better，it has important practical significance that carring out the land reclamation in the whole of the poorest villages and towns.According to the resource conditions and reality of Datang Town，Pingtang County，strategic background on carring out the land reclamation was explained in the whole of the towns by using PEST analysis，SWOT analysis.The strategic orientation，strategic policy and strategic focus on carring out the land reclamation in Datang Town were expounded.A series of measures to implement the strategy were raised to guide the specific work of carring out the land reclamation in Datang Town.

Key wordsThe poorest villages and towns；Land reclamation；SWOT analysis；Datang Town

土地整治經过10多年的实践发展、探索研究，逐步形成了完整的概念内涵、基本理论、评价标准、实施模式、框架体系[1-8]，在经济新常态下，土地整治的目标也由简单的扩大耕地面积、提高耕地质量，向规划一个地区的功能转变，以 “土地整治+”理念为引导，逐步被附加了生态保护、农业生产、城乡统筹、精准扶贫、地灾防治、文化传承等综合发展功能[9]，拓展了土地综合整治的空间和范围。土地整治成为促进农业现代化和农村发展的金钥匙[10]，并上升为国家战略部署，在此指导下，为 “十三五”时期土地整治指明了方向。

贵州省地处我国西南腹地，是一个多民族交汇融合的内陆省份，是唯一一个没有平原支撑的省份，也是贫困范围最广、贫困程度最深的省份之一。贵州省88个县中，有50个国家扶贫开发重点县，有934个贫困乡，2016年，通过评估选出20个极贫鄉（镇），平塘县大塘镇就是其中极贫乡（镇）之一。

基于习近平精准扶贫思想[11]，贵州省国土资源系统以土地整治为重点，助推贫困地区精准扶贫、精准脱贫，在政策、项目、资金等方面向贫困地区予以倾斜，遵循“项目选址精准、项目设计精准、项目实施精准、资金使用精准、责任到人精准、项目成效精准”的原则，推动供给侧结构性改革，努力开拓具有部门特色的国土资源扶贫工作机制。该研究以平塘县大塘镇为研究对象，结合该区域资源条件和贫困现状，探索极贫乡（镇）土地整治整乡推进的有效战略，旨在为贫困区域土地整治工作的开展提供借鉴与启发。

1区域概况

平塘县大塘镇属中亚热带季风湿润气候区，冬冷夏凉，雨量充沛，风能资源丰富；地貌类型属中切割中山台地，多为砂岩、砂页岩侵蚀山地，并间有石灰岩溶蚀山地；地势由北向南逐渐倾斜，地面起伏较大，山峦连绵；海拔850.0～1 487.7 m，是平塘县海拔最高、气候最冷凉的乡镇。现居住有布依族、苗族、毛南族、水族等多个少数民族，少数民族人口和农业人口分别占总人口的58.5%和97.65%。

2战略分析

2.1外部环境分析（PEST 分析）

2.1.1政治要素（Politics）。

2.1.1.1国家层面。“十三五”规划纲要提出要大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设；拓展农业多种功能，推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新业态。加强贫困地区基础设施建设，激活农村要素资源，增加农民财产性收入，增强造血能力，支持贫困地区加快发展。按照党中央、国务院决策部署，国土资源部、国家发展和改革委员联合印发的《全国土地整治规划（2016—2020年）》中明确提出，要以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫。由此可见，土地整治将迎来新的发展期，并将在促进贫困地区扶贫攻坚、脱贫致富等方面发挥重要作用。

2.1.1.2地方层面。2016年，贵州省委省政府出台了《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于印发<贵州省极贫乡（镇）定点包干脱贫攻坚工作方案>的通知》（黔委厅字〔2016〕60号）文件，以极贫乡（镇）为全省脱贫攻坚“决战点”，精准实施扶贫项目，科学推进项目实施，让贫困群众在扶贫项目中分享更多成果和红利，确保到2020年实现20个极贫乡（镇）全部摘帽，所辖贫困村全部出列，贫困人口全部脱贫。

贵州省国土资源厅、贵州省财政厅为更好地服务定点脱贫攻坚乡镇，联合下发了《关于贵州省土地整治服务就地脱贫工作的指导意见》（黔国土资发〔2016〕25号）文件，按照“下任务、切资金、要结果”的原则，指导“十三五”期间实施精准扶贫土地整治项目，以土地整治助力脱贫攻坚。2016年11月，平塘县委县政府指导编制完成了《大塘镇极贫乡镇脱贫攻坚实施方案》，为扶贫项目的按序实施提供了保障。2017年，响应贵州省委省政府发出的脱贫攻坚春季攻势行动号令，以精准为基本攻略，以问题和项目为导，开工实施一批项目，标志着大塘极贫镇扶贫项目正式进入建设阶段。

2.1.2经济要素（Economic）。

2.1.2.1经济现状。2015年末，大塘镇生产总值9 801万元，第一、二、三产业产值分别为5 876万、2 135万、1 790万元，第一产业占总产值的59.95%，占该镇产业结构的主导地位，属典型的传统农业乡镇。种植的农作物主要有水稻、玉米、小麦，现有经济作物以茶叶为主。农村居民人均可支配收入3 365元，为贵州省农村居民人均可支配收入的45.47%。

2.1.2.2项目建设。2005—2014年，各级国土资源部门在大塘镇开展实施土地整治项目24个，建设总规模1 161.2 hm2，投入资金1.37亿元，其中， “十二五”期间投入土地整治项目资金0.91亿元，占土地整治项目总资金的66.32%，目前，所有项目均已通过验收。通过对已实施的土地整治项目类型进行分类，土地开发项目与土地整理项目占建设总规模的比值分别为88.13%、11.87%，补充耕地面积成为以往进行土地整治的主要经济动力。

2.1.3社会要素 （Society）。

2.1.3.1人口。根据大塘镇2015年末统计数据，大塘镇现有行政村12个，全部为贫困村，自然村寨196个，其中，50户以下的自然村寨有111个，占村寨数的56.63%，人口居住相对较分散。总人口为25 372人，其中，农村劳动力人口13 808人（包括常年在外务工人员7 084人），贫困人口9 177人，低保人口3 243人。

2.1.3.2土地资源。根据2015年末土地利用变更调查资料，大塘镇土地总面积28 950.28 hm2，其中，耕地5 152.53 hm2。依据国家自然质量等别评定方法及耕地利用等别划分标准，大塘镇耕地质量等级为8～13等（表1），优等地、高等地、中等地、低等地占总耕地面积的比例分别为0、0.50%、90.76%、8.74%。

2.1.3.3水资源。大塘镇属珠江流域红水河水系，境内有打贵河、打猛河、旧司河、上莫河、西凉河、坝东河和松茶河等干支流7条，河流水总硬度为2级。由于河谷切割深，地表河流未直接作为农业灌溉用水，农业灌溉用水主要为已兴建的里中水库、军民水库、大冲水库和拟建设的项伍水库和旧司水库等5座水库，有效灌溉控制面积为920 hm2，占耕地总面积的17.86%。部分区域通过出露的泉眼灌溉。

2.1.4技术要素（Technology）。

2.1.4.1“3S”技术的运用。通过低空遥感（RS）无人飞机拍摄项目影像资料，全景直观反映土地整治项目区内的地貌、线性地物、居民点和水源分布、地类等；地理信息系统（GIS）技术为土地整治项目资源调查、工程设计、规划布局提供基础数据支撑；空间定位系统（GPS）技术通过解算确立精确的三维地理坐标，避免不同土地整治项目之间的交叉、重叠等。“3S”技术在土地整治中的运用提高了项目运作效率。

2.1.4.2信息技术的运用。目前土地整治项目管理主要通过使用国土资源部“农村土地整治监测监管系统”，完成项目立项、实施、验收等不同环节的技术审核，项目信息实现了指标化管理，配合“3S”技术、互联网平台、云计算等信息技术的运用，逐步构建完成“天上看、地上查、网上管”一体化的土地整治监测监管技术体系。为实现各类土地整治项目全程全面、集中监管提供了全方位技术支撑。

2.1.4.3工艺技术的创新。通过开展耕作层剥离与再利用试点，探索对建设占用耕地耕作层表土的剥离、保护、运输和利用的有效做法[12]，解决了高标准农田建设、后备耕地资源开发、土地复垦及中低产田改造等各类土地整治项目对提高耕地质量等级要求的瓶颈，同时，也使有限的珍贵优质的土壤资源得到了合理的保护和使用，为各地拓展土地整治思路提供了可供借鑒的经验。

2.2内部环境分析（SWOT分析）

2.2.1优势（Strengths）。

2.2.1.1积累了实施土地整治的一定经验。2005年以来，大塘镇不断组织开展了省、州、县等不同层级的土地整治，实施了土地开发、土地整理等不同类型的土地整治项目，不存在遗留项目。在项目管理、工程实施、组织保障、制度建设、公从参与、资金使用等方面，积累了一定的经验。

2.2.1.2具备大范围组织实施土地整治项目的能力。大塘镇已实施的土地整治项目涉及新光村、新营村、西关村、新场村等9个行政村，占总行政村数量的75%，建设总规模占全镇耕地总面积的22.54%。

2.2.1.3土地整治初显成效。已实施土地整治项目的区域，农田基础设施得到了极大的改善，为农业机械化的推广运用提供了便利，极大地减缓了当地群众农业生产的劳动强度，为后续全面推进土地整治工作夯实了良好的社会基础。

2.2.2劣势（Weaknesses）。

2.2.2.1坡耕地多。大塘镇地面起伏较大，山峦连绵。耕地中以坡耕地为主，地表坡度在6°以上的耕地占耕地总面积的73.47%，其中，15°以上的坡耕地占耕地总面积的30.46%，农业耕作极为不便（表2）。

2.2.2.2区域贫困。大塘镇所属12个行政村全部为类别村，其中，一类贫困村8个、二类贫困村3个、三类贫困村1个，贫困率为35.58%，贫困面大，脱贫任务重。该区域产业结构单一，农业依然是以传统农业为主，第二、三产业发展较为缓慢，许多农户主要经济来源是靠外出务工，很大程度上制约着贫困地区经济社会发展。

2.2.2.3意识观念不够。人口文化素质较低，思想意识、观念较落后，缺乏致富本领，抵御自然灾害和创业就业能力弱，产业意识、发展意识淡漠，经济意识不强。

2.2.2.4基础设施不完善。受地理条件和自然因素的影响，大塘镇基础设施历史欠账太多。以生活出行为主的通村路、通组路仍有较大缺口，农业生产性道路设施亟需完善；水利基础设施极为薄弱，旱害面积大，有效灌溉耕地少，工程性缺水问题突出。同时，由于雨量集中分布，雨季河谷坝地河道、冲沟排水不畅，洪涝频繁。

2.2.3机遇（Opportunities）。

2.2.3.1政策支持。2016年，中央提出要大力实施农村土地整治，推进耕地数量、质量、生态三位一体保护，培育山水林田湖生命共同体；2017年，提出推进农业供给侧结构性改革，改变农业农村发展方式，并重申耕地红线保护、“三位一体”保护；要围绕全面建成小康社会，扎实推进脱贫攻坚各项工作，帮助贫困群众解决实际问题，广辟农民增收致富之路。围绕“大扶贫”战略，2017年，贵州省国土资源厅组织编制完成极贫乡（镇）土地整治整乡推进实施方案，标志着整乡推进土地整治已进入快车道。

2.2.3.2资金支持。“十二五”期间，贵州省经济社会实现跨越式发展，2015年全省生产总值达到1.05万亿元，财政收入达到0.23万亿元，全省平均从财政收入中获得26.2亿元用于土地整治、农田水利建设、高标农田建设。2016年末，根据各地区任务完成情况和本年度项目落实情况，已向20个极贫乡镇下达整乡推进土地整治首批财政资金4.0亿元，其中，大塘镇到账土地整治项目资金0.51亿元。同时，平塘县委县政府整合交通、水利、扶贫开发办公室、教育、计划生育委员会、产业办公室、旅游等部门资金6.59亿元，分年度共同用于大塘镇脱贫攻坚。土地整治发挥了“四两拨千斤”的作用。

2.2.3.3产业支持。按照平塘县产业规划，遵循“相对集中连片”的原则，在大塘镇现有茶园1.135万 hm2的基础上，拟扩建0.333万 hm2，同期，配套加工厂房15间，茶多酚加工厂1个；种植刺梨0.08万 hm2；以白龙、大塘农业园区为引领，建设农业一、二、三产业融合示范园3个，农业观光旅游示范村6个。通过整乡推进的土地整治，一方面，发展现代农业，另一方面，提高土地集约利用水平。

2.2.3.4公众参与。广大贫困人口有脱离贫困的意愿，都在积极配合政府寻求勤劳致富的道路。通过本区域内土地整治项目的实践，一定程度上解决了耕地质量差、产出率低的问题，同时，当地群众参与土地整治项目建设，既改善了生产生活条件，又增加了劳务收入。土地整治项目的示范效应对其他未实施土地整治项目的村组是一剂催化剂，能有效激起改变自身贫困面貌的激情。

2.2.4挑战（Threats）。

2.2.4.1土地贫瘠瘦薄，耕地质量提升难度大。大塘镇中低产田数量所占耕地比重为99.50%，根据大塘镇基本情况统计资料，2015年末耕地粮食平均产量为101.31 kg/hm2，远低于贵州省耕地粮食平均产量174.63 kg/hm2，无形之中打击了当地农户耕种使用土地的积极性。需要大力进行中低产田的改造升级，提升耕地产能，构建现代山地特色高效农业生产平台。

2.2.4.2生态环境脆弱，土地整治难度大。受喀斯特地貌和地质条件的影响，山高沟深、河流深切、石山裸露、沟壑纵横，水土流失严重，自然灾害频繁，生态环境脆弱。实施绿色土地整治，保护与修复生态，遏制水土流失，增加土地承载力，存在较大的难度。

2.2.4.3土地整治面临着需求与现实差距的挑战。增产增收增效，脱贫致富奔小康，追求更协调的城乡区域、更集约资源的利用、更优美的生态环境、更幸福人民的生活，对土地整治提出了更高的要求。

2.2.4.4土地整治存在一定的资金缺口。经核算，大塘镇已实施的土地整治项目平均单价为11.79万元/hm2，未整治耕地3 391.33 hm2，核减地表坡度>25 ℃的耕地387.06 hm2，实际需整治耕地3 604.27 hm2，估算整治项目资金4.25亿元，还存在3.74亿元的资金缺口。

3戰略设计

立足大塘镇现有资源环境条件，着眼于土地整治与经济社会发展及助力精准脱贫、精准扶贫的契合点，提出大塘镇整乡推进土地整治的战略。

3.1战略导向

3.1.1把握主旋律。紧紧围绕同步全面建成小康社会主旋律，遵循“创新、协调、绿色、开发、共享”的发展理念，落实耕地“质量、数量、生态”三位一体保护要求，实现“藏粮于地、藏粮于技”、保护优先战略。

3.1.2实现获得感。深入开展耕作层剥离再利用，改造中低等耕地，提升耕地质量。有序推进农村土地流转，拓展农民就业渠道和收入途径，实现土地整治项目区农民“获优质耕地增产出、获劳务收入鼓腰包、获资源资产变股东”的获得感，助推脱贫、扶贫。

3.1.3元素综合化。首先，构建生态安全格局，保护集约利用耕地，改善农民生产生活条件；其次，多部门综合参与，实现资金项目政策整合；再次，全域规划、全域整治，实现不同类型的土地综合整治。

3.2战略方针

满足农业产业发展需求，以提高耕地质量、改善农业生产生活条件和生态环境为目标，以“村民自建”为主要实施模式，对地表坡度在25°以下、人口居住相对集中、耕地相对集中、贫困户和贫困人口相对集中区域开展综合整治，提高农业综合生产能力，实现增产增收增效，致力助推脱贫。

3.3战略重点

3.3.1推进高标准农田建设，提高耕地综合生产能力。受地形地貌、气候条件、农田基础设施建设差异等因素的影响，大塘镇同一行政村内的耕地质量差异较大，耕地质量有较大的提升空间。一方面，围绕区域内兴建和拟建的水库、出露的山泉配套完善农田灌溉沟渠，提高耕地的有效灌溉面积，建设旱涝保收的高标准农田。另一方面，充分利用城镇建设及农村道路、区域内高速公路建设占用耕地耕作层表土，增厚土层，重塑土體。因地制宜地进行耕地保护和质量提升，增强土地的承载力。

3.3.2打造现代山地特色高效农业，增强农业农村发展新动能。

通过土地整治，促进农村土地流转；拓展思路，增强区域内生态环境建设，克服高寒地带对农村发展的瓶颈制约。适宜的区域进行坡改梯，合理配套坡耕地“三小”集雨补充灌溉水利设施，提高耕地产出率和抵御自然灾害的能力；改变传统的顺坡耕种方式，推广横坡耕作，保持、种植并维护土块外缘及坎背植物，减少坡面水土流失。依据大塘镇地理位置及自然条件，拟以种植耐旱、耐寒的高山作物为主，以调整农业产业结构为契机，发展优质茶叶种植、特色种养殖、中药材种植、食用菌种植及高原特色优质大米（黑糯米、红花米）种植等，打造现代山地特色高效农业基地，形成规模化、产业化发展格局，实现农业持续发展、农村持续增收，带动群众脱贫致富，并辐射影响周边地区。

3.3.3促进“美丽乡村”建设，改善农村生产生活条件。

在现有农田设施的基础上，尽力完善田间农田灌溉渠系、田间道路网。提高田间道路的通达率，改善农业小型机械的通行条件，减少生产成本，有效降低群众耕作强度，提高农业生产效率，解放农村劳动力；在水灾隐患的河谷坝地，配置排水沟、排洪沟等排水工程，减轻或消除坝地水患，保护耕地，增强粮食生产保障。建设好经营场所、农耕场所和公共服务场所，增强群众的获得感和幸福感。围绕建设“生态良好、环境优美、布局合理、设施完善、农民富裕、特色鲜明、社会和谐”的目标，提供“美丽乡村”最基本的资源载体，创造最基础的物质条件。

3.3.4推动特色小城镇建设，拓展山地旅游业发展。开展区域内易地扶贫搬迁，落实城乡建设用地增减挂钩，通过项目实施，推动集镇公共服务设施体系升级打造，集镇风貌美化提升，营造“避暑小城镇、茶旅文化小城镇、苗族文化小城镇”的氛围，助力将大塘镇打造成“高原避暑苗乡茶城”。同时，依托“三天”（天眼、天书、天坑）旅游资源，特别是“中国天眼”景区的带动，形成避暑旅游、茶旅融合旅游等不同形式的乡村旅游，扩大脱贫致富的途径，形成长效的脱贫方式。

3.4战略实施措施

3.4.1技术引领。

利用国土资源“一张图”和自然资源与空间地理数据库，开展智慧国土和智慧耕地系统平台建设，构建国土资源管理信息技术体系。开展“多规融合”大数据分析应用，探索建立统一系统、统一标准的多规融合衔接机制，形成一个行政辖区（如大塘镇）一个规划、一张蓝图，构建功能互补、相互衔接、协调一致的空间规划体系，为土地整治精细化管理提供依据。

3.4.2完善机制。根据贵州省极贫乡镇定点包干脱贫攻坚工作部署，发挥由国土、财政、农委、水利、发改委、环保等部门及黔南州政府领导成员组成的极贫乡镇定点包干脱贫攻坚指挥部的作用，建立部门联席会议制度，理顺部门关系，整合部门政策，指导项目实施，协调解决土地整治整乡推进过程中的重大问题。形成“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，缩短项目建设周期，提高资金使用的精准度和效益。

3.4.3规范管理。明确极贫乡（镇）整乡推进土地整治责任主体，制定极贫乡（镇）整乡推进土地整治组织实施管理细则。按照省委、省政府推行参与式扶贫模式，尊重当地群众的主体地位，建立完善的项目公示公告制度，确保群众和社会知情。根据区域项目建设进度情况，适当进行工作调度和督办。严格落实项目实地督查制度，并将督查情况上报国土资源管理部门。村、乡（镇）、县、州，按月、季、半年等收集上报项目实施进度、存在问题及下步打算等信息，建立通畅的项目信息报送制度，及时掌握土地整治整乡推进的进程。

3.4.4创新模式。

适应经济新常态，加强土地整治模式创新。借鉴“一事一议”和“以奖代补”等的成果经验，鼓励农村集体经济组织或农民参与实施就地脱贫土地整治项目，实行“村民自建”，在政策上予以倾斜，在管理上有所差别。用好用活增减挂政策，促进城乡互动，通过“增减挂钩结余指标”有偿流转，盘活贫困地区土地资源，让贫困地区分享指标流转所得收益，用于当地农村建设和发展。鼓励社会资本积极参与土地整治，营造“PPP”模式融资共建环境，拓展资金渠道，加快极贫乡土地整治工作全面推进。

3.4.5强化队伍。

发挥土地整治机构政策研究、技术咨询、监督管理的作用，加强与高校、科研机构的合作，吸收引进和推广土地整治工程先进实用技术，加强工程建设与农业技术的集成和应用，推动科技创新和成果转化，提升项目建设管理的技术水平。加强对土地整治从业人员的培训和职业教育，切实提高土地整治管理和技术人员的整体素质和技能，为土地整治工作的顺利开展奠定扎实的基础。

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