中国教育法律体系近代化轨迹的历史考察

张兰 崔林林

[摘要]摘要 中国古代教育和近代教育有很大差别，“学而优则仕”，“学”与“政”的高度统一，虽适应中国古代传统“重农抑商”的农耕经济和乡土社会，但由于缺乏足够的自然科学内涵，加之后期科举考试制度设计渐趋程式化，对社会生产实践尤其是工商业和科技的发展贡献甚微。因此，在封建社会后期的明清，伴随着西学东渐与资本主义萌芽，中国产生了启蒙教育思想。在晚清，近代科技与教育甚至被统治者提高到上层建筑和社会制度改革的先锋地位。20世纪前后，政府开始自上而下的教育法律制度改革，引进西方教育法律制度，颁布学堂章程等一系列教育法律规范性文件，规范近代学校教育。通过教育法律法规以国家干预的形式推进中国教育的近代化转型。

[关键词]关键词 教育法律；近代化；晚清；民国

[中图分类号]中图分类号 G522[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02006808

教育作为社会生活的重要组成部分，中国教育法律制度的近代化转型，与中国社会的近代转型相伴而生，中国近代教育法律制度经历了半个世纪的近代化历程。从晚清预备立宪新政改革开始，到民国初年南京国民政府的“壬子-癸丑学制”教育新政，到北京政府的“1922学校系统改革”新学制，再到中华民国南京国民政府对近代中国教育制度的基本定型，包含教育体制、教育制度、行政管理和学校教育等等在内的教育法律法规组成的教育法律体系，实现了与西方近代教育法律制度的接轨，基本完成了中国教育法律体系的近代化转型。

一、传统中国教育思想及法律制度的吸收

（一）传统文化教育思想的深层影响

中华上下五千年有着尊师重教的悠久历史文化传统，古老的中华文明有着深厚的治学根基，作为文化的重要载体和表现形式，教育与文化在中国古代水乳交融。教育是文化的重要组成，道德文化、公序良俗在中国古代教育中占据至关重要的地位，中国古代教育活动和机构等内容均有制度规定，一定的组织形式体现了文化教育载体的制度化。从周公制“礼”、以礼为教化和规范的根本，到孔子关于“仁爱”的主张以及同时期关于哲学认知、治国方略和法律思考等形成的百家学说争鸣，到以法家思想发达的最早封建帝国秦朝的统一，再到汉代“罢黜百家，独尊儒术”形成的封建儒家礼教大一统，到魏晋士族的极端化发展，再到隋唐关于九品中正科举考试选任文官制度的系统发展，以及宋至明清对科举制度的继承甚至畸形发展。中国古代古老的农业文明和社会生态系统、宗法伦理等级和家族观念以及天人合一理念的完美结合，催生出与文化主流思想相吻合的“修身、齐家、治国、平天下”的治学思想和为政治统治培养士大夫或官员的教育思想。

中国古代儒学文化传统和文化教育思想对古代教育法律制度建设有重要影响。从文化教育与政治法律的关系视角，传统教育思想强调更多的是“学”，而为学的形式更多的是“师带徒”，聘请师傅到家开展一对一抑或小规模的家庭学堂，或者师者招收少量学徒在师家传授，逐步发展到私塾及书院。教授的内容主要是与社会主流思想文化相挂钩的名著典籍，当然除了知识的传播也有技能上的传承。为学的目标主流是“为士、为官”，也有少量的技能谋生，“学”与“政”的高度统一是文化教育与政治法律关系的形象写照。从教育学、法律学和社会学的视角，古代在教育法律制度思想上，更多关注人才培养结果，关注选拔考试和官学制度设计；对于教育过程，则不为统治者所关注，因而关于民间的办学主体、教师和学生关系及权利义务方面的法律规定鲜有。而选拔考试、科举文官和官学等法律制度，从法律渊源上讲更多的是帝王“圣谕”的告令，是宏观文化教育思想层面的“教育宗旨”，教育法制思想从属于政治统治和君主专制思想，且在内容上多为学生及教官单方义务规范。[1]

中国古代儒学文化传统和文化教育思想对近代教育法律制度的变革也有深远影响。传统教育思想既维系和促进传统教育制度发展，也为近代教育法制提供营养来源，典型的就是改良主义教育思想主张在继承传统经世致用理念的同时吸收西方科学文化知识，其源于明末清初的启蒙教育思想，并在清末的教育法律制度变革实践中占主导和支配地位。在明朝中后期資本主义萌芽经济基础之上的西学东渐，使得当时的思想意识形态领域尤其是教育方面出现实用主义教育思潮，以黄宗羲等人为代表，产生了中国社会最早的突破传统教育理念、呼唤实用主义的近代启蒙教育思想，他们号召“经世致用”，倡导“实用”和“实行”。以龚自珍、魏源、冯桂芬等人为代表的一部分开明地主阶级，提出在继承传统的基础上引进西方科学文化，主张重视工商、格致技艺，产生了中国近代早期的地主阶级改良主义教育思想，影响了其后曾国藩、李鸿章、左宗棠、张之洞等人的思想和实践。以经世之学吸收西学，渊源的变化加上经济的影响，以西学为内核的新学和改变了的传统经世之学并存。从“通经致用”到“师夷长技以制夷”再到“中体西用”，始终浸染着对时势民生的关注，可见传统教育的“经世致用”思想是宝贵资源，为近代教育法制的产生和发展提供了必要的条件，尤其在鸦片战争失败后，面对民族和社会发展的危机，人们开始从人才和教育上寻找原因，八股取士与空谈心性理学导致人才匿乏、国力衰弱的惨痛教训提高了人们对传统文化教育改造必要性和紧迫性的认识，启蒙教育思潮和改良主义教育思想中关于改革传统教育培养经世致用人才的主张，形成了对教育体制和法律制度改革的舆论压力和思想引导，并最终促成一系列政治法律制度包括教育法律制度和体制机制的改革。

（二）传统文化教育法律制度的延继效应

古代中国社会作为典型的农业社会生态系统，教育在社会生活中占有不可或缺的地位，官学与私学共同构建了古代教育的基本格局，尽管在总体数量和规模上，官学所占比例颇小，但关于教育法律制度规定更多的则是在官学。政府通过直接管控官学，保障统治阶层的教育内容和方向，对私学的控制则颇为宽松，表面上是放任自由，对社会中下层人才成长过程不予关注，但实际上依然通过把握人才考评和使用标准、程序等在过程终端即出口处严格把控，间接控制人才培养过程和为学的内容。传统文化教育法律制度在晚清时期的延续主要体现在政府对整个教育的关注由“文化+人才”到“文化+人才+科技”焦点的转移，在法律制度规定上，不仅表现在官学形式上的延续和扩大，还表现在教育内容从应急性扩展到科学化，均体现出政府对教育的全面重视和迫切期许。

1.中国古代教育机构及相关法律制度的延续

总体上讲，中国古代教育形成了官学、私学包括书院并列的教育机构体系。植根于传统乡土社会和农业经济的传统教育法律制度异常稳定，在古代教育的发展阶段上，王凤喈的观点具有代表性，即夏周为第一期，约2000年，秦汉至清咸丰末年为第二期，约2100百年。[2]

上古三代时期，教育皆为官办，分贵族与平民两条线，目标一是使贵族子弟成为统治贤才，二是使一般国民成为统治助手或善良百姓。[3]3“正式教育系萌芽于虞夏，而学校制度则建立于殷周……凡虞、夏、商、周四代所兴办的学校均系官立……‘官师合一，政教不分的传统”，[4]国学教育有《礼记·文王世子》和《王制》，普及教育有《内则》，[5]遂有如下感慨，“三代之隆，其法浸备，然后王宫国都以及闾巷，莫不有学。人生八岁，则自王公以下至于庶人之子弟，皆入小学，而教之以洒扫应对进退之节，礼乐射御书数之文。及其十有五年，则自天子之元子众子，以至公卿大夫元士之适子，与凡民之俊秀，皆入大学，而教之以穷理正心修己治人之道”“及周之衰，贤圣之君不作，学校之政不修，教化陵夷，风俗颓败”。[6]

秦汉开始，尤其在焚书坑儒、以吏为师，继而“罢黝百家、独尊儒术”之后，封建专制教育法律制度得以确立。作为上层建筑的重要组成部分，封建教育法律制度以养士为目标，以科举制度为统领，儒学为核心教育内容，形成官学、私学及书院并存的教育体制和模式。在传递知识技能和思想道德教化中间，学校教育的天平更多倾向于后者，出现畸形发展的情状，科技及非儒学的哲学社科生存在夹缝中，正如有学者总结的“独轮车式的教育及文化”[7]24。至隋创立科举制、唐以降对科举考试的充分发展，使为学、教育的结果直接与管理人才选拔直接关系，“以学干禄”、以禄导学对学术自由、文化传承的不利影响至为深刻。[8]封建教育法律制度以历代君王和统治阶层颁布的文教政策和官学制度谕令为主，侧面也表明了统治者对教育和用人的重视。

官学方面教育法律制度自漢代形成与确立，中央官学入学资格一般与入学者的家族及其皇室地位相关，地方官学只有城市士绅和地主子弟准入，以太学为首的各类新办“学校如林，库序盈门”；魏晋及南北朝的封建官学因民族大融合促成的文化教育发展而有所创新，亦因政局的动荡而颓落；隋唐封建官学兴盛，中央官学管理机构国子监下设国子学、太学、四门学、律学、书学和算学等六学，地方官学亦蓬勃发展；两宋以后，封建专制集权的变化使官学教育时盛时衰，至晚清时，虽然形式上体系严密、完备，内容则更空疏，官学机构上中央有国子监国学、内务府宗人府宗室官学等，地方有府、州、县和社学、义学；[9]行政管理上，县教谕、州学正、府教授、省督学道形成四级治理体制，[10]由于官学是为统治阶层服务，因此不仅社会地位很高，而且待遇较好，“免其丁粮，厚以享膳”[11]。如此，中央和地方形成统治精英教育和习俗普及教育的官学教育分工和办学格局。

其次是私学方面，其发展在很大程度上受制于政府的文教政策。私学兴起于春秋战国时期，秦朝“禁私学”但私学未灭；汉代私学与官学在斗争中相互促进和补充、并行发展；魏晋南北朝时期，社会变革和动荡使私学获得较好的发展空间；至隋唐，在儒学私学昌盛的同时佛教私学流行；宋至清私学在继承中发展。私学作为学者私人授徒讲学传授文化的教育活动，包括童蒙教学和经师讲学，可分为“蒙学”（又称“乡学”“村学”“私塾”）和“经馆”“书院”三类，后两类有相似之处。第一，“蒙学”，或官绅之家自请塾师，或塾师自己设塾招生，至清朝一是旗人及边省义学发展成的（私立公益性）义学，二是家族“义塾”；第二，“经馆”，在汉朝及魏晋南北朝时期尤旺，经馆是以应对科举考试为目的的高级私学阶段，教育内容主要是儒学经典及注疏，同时兼习吟诗作赋和文章写作；第三，“书院”，以私人创办为主，在教育与研究结合的教学和办学及组织管理模式方面有别于经馆。

以上可见，具鲜明层次性的官学、私学以及书院教育法律制度相得益彰，但是官、私两条线基本平行，不能互通，因此可以说中国古代的教育法律制度体系仍然较为封闭，当然这与传统乡土社会形态直接相联。

2.中国古代人才选拨法律制度的惯性

选士制度把握着教育培养的治术人才的出口，是教育法律制度的重要组成部分，且对教育法律制度整体架构有重大引领、指导和制约意义。中国古代进入封建君主专制社会之后，选士制度从汉朝察举到魏晋九品中正，再到隋以降至清末的科举制，是基本贯穿整个封建专制社会的具有超级稳定性和延续性的一个制度系统。隋唐以后的科举制引入考试的程序设计，较之前察举和九品中正制的推荐已属相当公平合理，科举宗旨虽在选拔人才即举材，但行政独大的专制统治秩序中其是联结“学”与“仕”的桥梁与纽带，科举制引导了全社会有条件的各类人群的求学，形成隐形指挥棒，使不甚全面、科学的传统文化教育得以传承下来，尽管科举制严格来讲不属于教育制度，但却深刻影响着后者。[3]5古代用人主要是政府用以治理，科技、工商业经济领域较落后，手工技艺靠自身小规模授徒培养以使用，亦因政府不重视、发展缓慢而无治仕之广泛吸引力。虽然科举考试制度在科目设计上加入武举、童子、明法、明算之后，一定程度上减轻了重文轻武、重经轻算的弊端，只是由于八股取士的程式化终是积重难返，在清末变革时期成为空谈误国、人才空乏的替罪羔羊，但其惯性和深远影响仍然存在。

二、晚清新政中新式教育法制变革的肇始

教育法制作为国家干预教育过程、行使国家教育权的重要手段，是近代社会转型的产物。因此，近代意义的教育法制始于清末，传统教育模式弊端凸显，统治者对于科学和技术的需求赋予教育以救亡图存的责任，中学为体、西学为用的洋务运动试图在不改变中国传统文化内核的前提下，学习西方资本主义国家的办学模式与教育内容，强调器物层面物质和技术的学习，尤其在军事工业的发展方面，传统教育由此有了初步的转型，开始朝向科学和技术、实业倾斜。甲午海战后，传统教育的改革呼声再次高涨，维新运动主张实施变法以图强，将政治体制和制度改革与传统教育改革相结合，“变法之本，在育人才；人才之兴，在开学校；学校之立，在变科举；而一切要其大成，在变官制”，[12]主张通过法律确立近代化的教育制度。1898年夏秋仅百天时间，光绪皇帝颁布了包括设立京师大学堂、改书院为学校、开办实业学堂、改革考试策论等等一系列诏书，传统教育实现了实质内容转型，尽管未及实施就与戊戌变法一道为清廷保守势力阉割，但庚子惨败又迫使晚清政府不得不将改革从器物层面扩展至上层建筑层面。1901年1月，以变革政治体制和实施预备立宪为重点内容的清末新政，建立新式学校制度、改革科举考试制度、开展留学教育，以行政立法的形式，对新的教育制度从国家法律法规层面予以保障，制定和颁布了一系列教育规程，初步建立了中国近代性质的与国际接轨的教育法律法规体系雏形，揭开了中国教育法制近代化的序幕。

（一）学校教育暨学制

1.壬寅学制

尽管洋务运动以来，一些近代性质的学校即已建立，但直至1902年清政府才开始系统地为新式学校建设立法。其标志是《钦定学堂章程》，由当时清廷管学大臣张百熙借鉴西方办学方法和教学内容制定，该章程成为中国近代规定完整学制的第一部教育行政法规。值得一提的是，其基本形成了普通教育与实业教育两条线，尽管实业教育的法律规定不够全面、详致，但基本层次已经建立起来，是肯定实业教育、推动实业经济发展的重要体现。可惜的是，该法未能正式施行。

2.癸卯学制

其标志是1904年1月颁行的《奏定学堂章程》，由张之洞、张百熙、荣庆等人奏，有制定迅速、体系完备、借鉴西洋、重视外语、面向国际、参酌变通、新旧杂糅[13]等特点。该章程主要以日本学校教育法律制度为蓝本，含《奏定学务刚要》《奏定各学堂管理通则》《奏定各学堂考试章程》等22个组成部分，初步具备近代学校教育制度基本规模，具体形成了横向包括普通教育、师范教育、职业教育三类教育并举，纵向包括初等、中等、高等各三个阶段的梯次格局，修业年限为25年。该章程既体现了晚清教育学思潮和传统文化教育思想，还引入西方资本主义教育中的自然科学、人文科学和社会科学的内容，有同时代资本主义近代教育思想和制度因素的痕迹，折射出中国近代学校教育功能正由传统官僚和士大夫养成向国民智识培养兼人才支持转变。其中，规定初等小学堂分“官立”“公立”“私立”，且对热心办学的团体、个人给予奖励，同时对兴办学校不力的地方官则要给予行政处分[14]，不只侧重于立法，而且对于执法及罚则也有规定。

这个时期废除八股科举、完善规范考试及奖励的法律制度，具有很大的历史突破性。一是頒布了新的考试与奖励制度，以1901年颁行的《学堂选举鼓励章程》为标志，对各级学堂的学生实行严格的考试，合格者方准进入高一级学堂；对合格毕业生给予等地出身。二是废除了科举制度，1905年，晚清宣谕停科举以广学校，从形式上实现了从传统教育向近代教育的转型。

（二）教育行政管理

1.规定教育行政管理基本模式

“百日维新”期间制定的《京师大学堂章程》，规定京师大学堂兼具管理全国教育的职能，试图形成以中央最强高等学校监管教育行政的具有中央集权特色的教育行政管理模式，维新失败，京师大学堂也宣告流产。1901年清末新政时，清廷中央设管学大臣，统领学堂事务。1905年废科举后，清廷设学部作为中央专门教育行政管理部门，行使劝学育材、稽颁各学校政令职责，内部设置专门管理学务的各级机构，并通过《学部官制清单》等规范学部运行。同时规定省一级教育行政管理机构为提学司，行使稽核学校课程等事项；县府一级教育行政机构为劝学所，在所定区域内宣传教育、劝办学校、普及教育，并通过《各省学务官制》等法规，对地方教育行政管理部门进行规范，初步建立了从中央到地方的专门教育行政管理机关，这标志着中央集权式的教育行政管理体制的确立。

2.设立教育团体辅助教育行政管理

清末教育改革调动了社会的广泛参与，教育研究活动空前活跃。1906年中央学部奏定颁行《各省教育会章程》，对教育研究团体的设置、活动和对其稽查、奖励等内容进行规范，其主要事务为设立师范讲习所对地方学校建设提出建议；设立教育研究会，开展伦理教化宣传，筹设图书馆和教育所陈列馆以及教育品制造所等。

3.分区教育视学制度暨督导监督机制

为监督、检查、评估、指导教育行政机关和学校工作，清学部1909年奏准颁行《视学官章程》，规定了视学区的划分、视学官资格及职责、视察事项、视察时间、视学权限、视学经费、视学考勤等内容。各省又制定省视学章程，标志着从中央到省、府县多级视学制度系统的建立。

（三）留学教育

中国近代学生留学始于19世纪中期的民间留学，发达于洋务运动中大批量的官派留学。直到20世纪初，面对留学的兴盛和泛滥，清政府认识到需对留学教育予以规范，1902年起先后出台一些留学教育中专门问题的单行法规，如1902年《派遣出洋游学办法章程》、1904年《西洋游学简明章程》、1908年《游学毕业生廷试录用章程》、1909年《派遣赴美游学生办法》《管理欧洲游学生监督处章程》等。晚清留学教育的法规在整体上缺乏层次清晰的法规结构体系，侧重在对解决留学中有关实际问题的具有针对性的法律规范。一是留学教育奖励和考核法律制度，1903年《奖励游学毕业生章程》规定，对经核评的优秀留学生按五档奖给一定出身和官职，1905年废科举后，1906年《考验游学毕业生章程》《奖励留学生章程》规定，凡在东西洋各国正式高等学校以上的毕业生，回国后须受政府考试。二是留学条件和资格的规范，针对1905年后留日教育中学生文化程度偏低的泛滥问题，1907年清政府制定条例规定，长期留学的，凡入高等以上学校及专门学校者，必须具有中学堂以上毕业的文化程度，并且通习留学国语言；短期留学者，除游历官绅可放宽限制外，凡习速成科或政治或师范者，必须是中学与中文俱优、年龄25岁以上、于学有经验者。三是对留学生的针对性管理，先后发布了《约束留学生章程》《管理日本游学生监督章程》及《管理欧美留学生章程》等法规。

三、民国初年及北京政府时期教育法制建设的历史突破

民国初年在教育宗旨、教育行政、学校管理等方面颁布了一系列教育法律和法规，初步形成了近代意义教育法律体系的雏形。在中国近代资本主义经济发展和教育事业发展的大背景下，伴随着新文化运动的推动和西方社会教育思潮的涌入，从1915年开始，民国前期教育进入实质性改革阶段，直接促成了1922年的新学制及一系列教育改革的法律法规，构成了中国具有近代意义的教育法律体系基本框架：纵向上存在动态有序的发展历程，批判、继承与创新；横向上，以学校教育法规为核心，行政管理体制规定为保障，社会教育、留学教育等法规为补充，形成了相对完备的教育法律体系。

（一）学校教育暨学制

1.民国南京临时政府时期教育法制的进步

时任教育部教育总长的蔡元培，提出了军国民教育、实利主义教育、道德教育、世界观教育、美感教育“五育”并举的教育方针，采取了一系列试图使教育管理法制化建设的举措，如制定民初新学制、颁布各级各类学校法令、革新教育内容、重视社会教育、改革教育行政。这些举措的规范固化主要体现在“壬子-癸丑学制”的法定成果中，批判和改造了清末旧学制的弊病，同时继承和发展了其合理内容。

壬子-癸丑学制，即从1912年9月颁布的《学校系统令》始至1913年8月颁布的一系列学校令构成的关于学校教育的系统法律法规体系，包括对各级各类学校的入学资格、课程设置、修业年限、行政管理等多方面都作出了具体规定，年限规定为17或18年。壬子-癸丑学制包括36件法规，内容涉及面广，变化体现在：一是缩短了修业年限，增加了普通劳动者接受教育的机会，更有利于教育的普及；二是取消奖励出身，废除与宗旨不合的课程和教材，停办贵胄学校；三是打破了清末只许私人办中等以下学校的律令，规定除高等师范学校外，个人皆可开办；四是提倡男女平等，废除了男女在教育权上的差别。

2.民国北京政府时期教育法制的冲突及发展

北京政府初期，近代化的新式教育遭遇了封建复辟的尴尬，在1915《特定教育纲要》尤其是1916年《教育要旨》恢复了“尚武、崇实、法孔孟”[15]等封建复古的文化教育思想，但由于教育近代化、民主化的趋势不可逆转，新文化运动和五四运动更助推了此时的教育革新运动，文化教育方面的普及要求更为强烈，西方先进教育法律制度的移植成为教育法制建设的主旋律；新型知识分子的增加、新式教育经验的积累、多元教育思潮的发展，在北京政府应对权力斗争、军阀分裂和国民革命情势下，教育法制改革获得了良好契机和宽松环境，催生出1922年新学制，成为这一时期教育改革和创新的最主要法律成果。

1922年新学制又称壬戌学制，亦称“六三三四学制”，以《学校系统改革案》为主要内容，首先规定了新学制的宗旨，一是适应社会进化之需要，二是发挥平民教育精神，三是谋个性之发展，四是注意国民经济力，五是注意生活教育，六是使教育易于普及，七是多留各地伸缩余地；其次，分初等教育、中等教育、高等教育三章，明确规定了“六三三四学制”普通学校制度。[16]

新学制奠定了中国近现代学制的雏形，体现了兼收并蓄的法制思想，是我国近现代教育制度奠基的里程碑。与壬子-癸丑学制相比，壬戌学制整体上理顺了普通教育的体系，一是缩短了初等教育小学的修业年限，更适应青少年身心发展的年龄阶段，有利于初等教育的普及；二是中学由四年一贯改为三三两段，實行分科选科，适应了人才教育与就业教育的需求；三是高等教育取消预科，实行选科，有利于提高学术水平和专门人才培养质量。但是，职业教育和师范教育的体系和脉络逐渐模糊，有并入普通教育的嫌疑。

（二）教育行政管理法律制度

根据《教育部官制》及其两次修正的内容，中央教育行政机构为教育部，设总长、次长各一人，内部设总务厅、普通教育、专门教育、社会教育一厅三司及与三司并行的视学处，形成了相对稳定的中央教育行政管理的基本架构。省级设教育厅，县一级教育行政机构由劝学所、学务委员会逐步过渡到教育局。教育行政管理法律规定逐步完备，形成了一套相对严密的组织细则，使得教育行政管理基本有章可循，同时建立相对统一、独立、完整的三级视学系统，对地方教育实施和有关事务予以监督指导。

四、南京国民政府时期教育法制的系统发展

1927-1937年间，南京国民政府总结教育改革与立法经验，吸收先进国家教育法制内容，结合当时中国实际，进行了较大规模的立法活动，制定了全面覆盖各级各类学校教育、教育设施、教育管理等的一系列法律规范，建立起了覆盖各级各类教育的完整教育法规体系，形成了形式规范、层次清晰、内容完整、具有较强适用性的教育法律体系，有利于规范教育、严格管理，推动和保障了教育事业全面发展。

（一）确立教育法原则

1931年颁发的《中华民国训政时期约法》中专设“国民教育”章，根据政府在政治、经济、文化发展上的实际需要，借鉴西方国家教育法原则，规定了“三民主义”、教育机会平等、普及义务教育、教育的公共性、教育世俗化等教育法原则，为调整各种教育法律关系建立了基本准则，并确立国家教育权的统治地位和教育指针。

（二）健全国民教育体系

南京临时政府成立后，以1928年《整顿中华民国学校系统案》即壬辰学制为主要内容，通过《普通教育暂行办法通令》《普通教育暂行课程之标准》《小学法》《中学法》《大学规程》《专科学校规程》等教育法规对学校教育进行全面规范，建立国民教育体系的法律保障。第一，规定了近代化的学制，包括入学、考试、学位，教育目标和课程标准，使学校教育活动有法可依；第二，规定了公私并存的公共学校体系，包括学校设置、教职员、教育经费等等，将学校办学、教育人事和财政纳入法制轨道。

（三）细化国家教育行政管理

通过《大学院组织法》《教育部组织法》《修正省政府组织法》《县政府组织法》等，规定了各级教育行政管理部门职权，细化了对学校进行管理的规则，以单行法的形式，最终确立以教育部为中央教育行政管理机关、以省教育厅和县教育局为地方教育行政管理机关的教育行政管理体制。

（四）强化教育法权

通过《取缔宗教团体私立各学校办法》《限制宗教团体设立学校训令》等教育法规规定，限制外办教育机构的范围和教学内容，强制登记，强化对教会教育机构的管辖权，使其在学校教育中所占比重逐渐下降，尤其是高等教育领域。另外，通过《私立大学及专门学校立案条例》《私立中学及小学立案条例》《修正私立学校规程》等调整私立教育的法规，将社会力量办学亦纳入国家管控范围，加强对私立教育机构的规范化管理。

19世纪30年代，国民政府的教育事业取得较大发展。“至抗战前的1936年，无论学校数、招生数，还是教育经费投入数，教育质量与学科程度，都达到了民国以来的最高水平。” [7]12验证了近代教育体制和事业发展是教育法制维护和保障的结果。一是建立了渐趋完善的教育法律法规体系，确定了既具有民族性又有世界性的教育法原则；二是得益于统一、稳定及权威的中央政府的成立，使教育法制更加权威和强势。19世纪30年代后期，日本侵华战争全面爆发后，中国教育事业受到严重影响，但得益于战前建立起来的教育法律法规体系對教育的规范和保障，战时教育仍得到了一定程度的发展，高校西迁带动了西部地区文化教育事业的发展。

五、中国教育法律体系近代化的特色启示

从二战结束至今，世界正经历新的教育改革和教育法制建设高潮，各国纷纷进行教育改革以适应新形势对教育发展的新要求，而教育改革举措的确定和推行又通过教育法制建设来保障。中国在建国后尤其是在“文化大革命”期间，教育法制建设基本停滞，改革开放以后急速追赶，虽取得相当多可喜的成果，但与先进国家教育法制的发展仍有较大差距。系统研究中国近代教育法制建设的历史轨迹，科学总结其中的经验和教训并从中汲取有价值的因素，对中国当代教育法制建设和教育事业发展具有重要意义。

（一）合理借鉴，科学内化

从器物到制度的变革，从仿效日本到借鉴欧美，其中的曲折和反复是中国教育法制体系近代化过程的历史写照。当前，世界各国教育法制建设虽然进展不一，但也各有所长，我们应该博采众长、兼收并蓄，合理、辩证地借鉴吸收各国教育法律制度建设的先进经验和有效做法，正如有学者所说，教育法制建设并“不是要拒绝一切外来事物，而只是希望通过对引进事物的甄别挑选进行一番斟酌平衡，不再去偏爱任何一种外国文化”[17]。移植内化是一个永恒的主题，必须在学习借鉴基础上积极摸索、科学调适、合理改造、有效创新。

（二）以史为鉴，继承创新

“最具有民族性和本土化特质的法律，也最具有全球性和国际化”。[18]中国近现代教育法律制度建设，经历过外力推动和内力自发的数次合力构建，经过多次借鉴、吸收和改造、创新，反复的否定之否定，磨合出趋于成熟和完善的因素与成分。在中国近代教育法律近代化过程中，内化也是以史为鉴、以传统文化和社会条件为依托的对传统的批判继承和对移植的研鉴吸纳的过程，必须维系历史脉络的延续性，积极挖掘、合理总结、科学弘扬其精髓和先进因素，积极回应当下社会现实的价值诉求，科学进行法律制度设计的创新和变革。

（三）结合实际，构建系统

“变革不仅是一个法律技术问题，更是一个政治法律观念革新问题”[19]，与我国社会和文化的传统息息相关，必须立足本国国情、遵循本国实际，营造全社会关注、支持教育发展的良好环境，吸收优秀传统文化和核心价值观中的隐形因素，融于教育法律制度的制订和修订之中，依靠制度设计的强力推进，构建上下衔接、左右互通、结构合理、层次清晰的现代教育基本法律制度体系，这也是当下修改教育法及相关法律法规的重要任务和目标。

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A Historical Review of the Modernization of

Chinas Educational Legal System

ZHANG Lan， CUI Linlin

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract： There is a great difference between Chinese ancient education and modern education. In ancient China， officialdom is the natural outlet for good scholars. Although the high degree of unity between learning and politics adapted itself well into the tradition of restraining the agricultural economy and rural society in ancient China， the lack of connotations in natural science， coupled with the stylized imperial examination system， had little contribution to social production practice， especially to the development of industry and technology. Therefore， in the late feudal society in the Ming and Qing dynasties， an enlightenment educational thought emerged in China with an eastward spread of western culture and capitalism. In the late Qing Dynasty， modern science and technology and education was even regarded as a leading reform of superstructure and social system. Around the turn of the 20th century， the Qing government began to reform the education legal system from up to down， introducing western education legal system， issuing school regulations and a series of educational legal normative documents， so as to regulate modern school education in China. The modernization of Chinas education has been pushed forward through educational laws and regulations as a means of state intervention.

Key words： educational law；modernization； late Qing Dynasty；the Republic of China