论《国家监察法》的立法原则

焦洪昌 王新萍

[摘要]摘要 《国家监察法》是规定国家监察委员会的具体职能、监察对象、行使职权的程序以及如何与党的机构和其他国家机关衔接等内容的法律规范。《国家监察法》制定的目的在于为构建集中统一、权威高效的反腐败机制提供法治保障。依据宪法制定、坚持党的领导、民主集中制、集中高效反腐、坚持正当程序、由人大组织与多重监督原则是《国家监察法》制定时应该遵循的立法原则。

[关键词]关键词 监察体制改革；国家监察法；立法原则

[中图分类号]中图分类号 D912114[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02000107

2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。[1]2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），正式公布了在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。建立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标。[2]国家监察委员会的设立是重大政治体制改革，必须在法治的框架内进行。《国家监察法》的制定，需要具备宪法上的正当性，[2]宪法的创制包含宪法修改和宪法解释，能否通过解释宪法使《国家监察法》的制定获得宪法上的正当性，是值得深入探讨的。本文集中讨论《国家监察法》制定时需要坚持的立法原则。所谓立法基本原则，指的是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法的重要精神品格之所在。[3]根据《立法法》规定，我国立法的基本原则有四项，一是宪法原则，二是法治原则，三是民主原则，四是科学原则。立法实践表明，不同的法律在制定时，对于立法指导思想和立法原则的遵循都有不同的侧重点。监察体制改革是事关全局的重大政治改革，国家监察委员会作为新设机关，对现有的法律体系产生了巨大的冲击，现有的国家机关之间的权利结构亟待作出新的调整。新形势下，《国家监察法》的制定，在遵循我国立法指导思想和基本原则的前提下，需要立足国情和实际，尊重科学规律，注重实际效果。

一、权力法定，在内容上区分宪法与法律的界限，将宪法规范具体化

依照全国人民代表大会常务委员会作出的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，试点地区的国家监察委员会不是传统意义上的监察局、监察厅、监察部，而是与政府、司法机关平行的一个独立的监察机关，由各级人大依法产生，并与纪委合署办公。[2]我国宪法没有直接规定国家权力，是通过国家机构来规定国家权力的。全国人民代表大会是我国最高权力机关，国务院、最高人民法院、最高人民检察院都由全国人民代表大会产生，向人大负责，受人大监督。我国国家机构可以分为两级权力结构：第一级权力为全国人大及其常委会，第二级权力则为国务院、最高人民法院和最高人民检察院。这不仅源自于宪法规定，也是“议行合一”政治体制的基本原则。[4]此次国家监察体制改革将原本资源分散，力量薄弱，存在于诸多机构中的监察力量进行整合，目的在于通过合并反腐败资源，建立集中统一、权威高效的反腐败机制。

宪法文本对国家机构作出了统一而明确的规定，各类国家机关的职权以及具体条文表述虽有宪法解释空间，但无法在现有宪法规范体系中推导出新的国家机关，更不能确立新设国家机关的宪法地位。[5]在国家机构一章，宪法对于国务院、人民法院、人民检察院的性质、地位、组织、任期、工作分工、職权、与全国人大及其常委会的关系，都作出了明确规定。因此，制定《国家监察法》，也需要首先从宪法的高度规定国家监察委员会的性质、地位、组织、任期、工作分工、职权、与全国人大及其常委会的关系，以及与人民法院和人民检察院的衔接等问题。[6]实践中，在普通法律中写入“根据宪法，制定本法”，并非仅是立法者依宪立法的事实性陈述，这样的表述同时内含立法者“应根据宪法立法”的规范判断，是权力法定原则的表达形式。[7]普通法律与宪法的关系涉及立法权的宪法界限问题。在制定《国家监察法》的过程中，全国人大作为基本法律的立法机关，必须立足于宪法文本，运用宪法解释的方法，厘清宪法条文所蕴含的立法指示，而不应该仅是对宪法规定的重述。

二、坚持执政党集中统一领导的原则

坚持党的领导，是全面推进依法治国的前提，也是中国特色社会主义的本质特征。在我国宪法序言中，五次提到了中国共产党领导。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次以党的文件形式就执政党与依法治国的关系作了全面而系统的论述，文件中明确指出：“把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[8]之所以要坚持党的领导，是因为党始终代表着人民群众的意志。此次监察体制改革试点工作的推进过程中，《方案》强调，“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。党的机构和国家机关合署办公的体制具有中国特色。中央纪律检查委员会和监察部从1993年起开始合署办公。中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，并向中央委员会报告工作；党的地方各级纪律检查委员会由同级党的委员会代表大会选举产生，并向其报告工作。党的代表大会通过对同级的纪律检查委员会的监督，实现党的领导。纪律检查委员会与监察机构的合署办公集中体现了党的领导。今后纪律检查委员会和监察委员会合署办公，纪律检查委员会以党的纪律和党内法规约束党的组织、党员领导干部和广大党员，监察委员会依法监督公职人员，包括是党员的公职人员。[2]。随着北京、山西、浙江人民代表大会代会闭幕，3个监察体制改革试点地区的监察委员会工作已陆续进入实质性阶段。三省市监察委员会主任均由纪委书记担任，监察委员会副主任和委员主要由纪委负责人和转隶的检察院有关负责人担任，体现了纪委和监察委员会合署办公、全面从严治党和全面依法治国的有机结合。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，虽属两个机构，由于纪委书记同时兼任监察委员会的主任，这种领导机制在充分发挥纪律检查委员会党内监督作用的同时，也保证了国家监察机关依法独立行使职权。

同时，难以忽视的一个问题是，长此以往，监察委员会在实际运行中是否会成为一个党政高度合一的机关。1951年9月，董必武在《论加强人民代表会议的工作》中提出：党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。[9]1982年宪法全面修改过程中，“党政分开”的思想成为相关宪法制度设计的重要指导思想。之所以把“党的领导”写在宪法序言中，而没有写进宪法正文，是为了克服1978年宪法带来的“党政不分”的弊端。[5]党的十八大以来，在推进依法治国的进程中，党政分开思想得到进一步强化。2012年12月4日，在现行宪法颁行三十周年纪念大会上，习近平主席指出：坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。党要善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。监察委员会的试点工作是对我国监察体制改革的全新探索，在试点期间，新问题的出现和新解决途径的尝试都是必然的过程。很多学者也表示了对于可能出现的“党政不分”情况的担忧。有学者认为，坚持党的领导，从监察委员会与党的中央与地方各级纪律检查委员会“合署办公”中跳出来，既要保证党的中央与地方各级纪律检查委员会对监察委员会监督功能，又要充分發挥执政党的监督职能[4]；党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。政治体制改革首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。[5]在制定《国家监察法》时，在“坚持把党的领导贯穿到依法治国全过程和各方面”的宪法原则下，对试点地区监察机关在职能整合以及合署办公中所出现的问题要及时总结和科学分析，将不利于国家监察机关有效运行的制度进行重新调整。

三、遵循人民代表大会制度，集中反映人民意志

《国家监察法》的制定将会弥补现行监察制度不足的现状，是实现反腐制度化、法治化的客观需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。人民代表大会制度为此次监察体制改革确立了从始至终需要根本遵循的指导原则。监察体制改革过程中，改革的内容不得与人大制度的核心内涵有所抵触与违背。具体而言，我国人民代表大会制度的主要内容是人大的产生、组织、职权的制度，以及人大与其他国家机关互相关系的制度。[10]全国人大是在民主的基础上由全国人民自己选举的代表所组成的机构，全国人大的主要职责也是通过集体决议来决定国家的重大问题，工作过程本身就是把人民的意志集中起来的过程。其他的中央国家机关，无论是行政机关、审判机关或者其他国家机关，都由全国人大产生，受全国人大监督，这些都反映了民主的方面。而这些机关都根据宪法和法律规定的权限，集中地处理属于各自权限范围内的国家事务，这又反映了集中的方面。[11]145作为行使国家监察职能的专责机关，监察委员会由同级人大产生，意味着监察委员会要向人大负责，受人大监督。国家监察委员会受全国人大的监督，这种监督是如何实现，国家监察委员会是否需要向全国人大报告工作呢？根据宪法第92条规定，国务院对全国人大负责并报告工作，人大闭会期间对全国人大常委会负责并报告工作。宪法第128条和第133条分别规定了全国人大及其常委会与最高人民法院和最高人民检察院的关系，但是宪法并没有明确规定最高人民法院和最高人民检察院有报告工作的义务。《人大常委会监督法》第二章规定了全国人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告。因此，可以推断，国家监察委员会作为与“一府两院”地位平等的国家机关，也需要向全国人大报告工作，接受人大监督。因此，在制定《国家监察法》时，要在宪法规定的基础上以法律的形式明确监察委员会由人大产生的具体程序，监察委员会接受人大的监督的具体模式。在内部的权力配置上，监察委员会是成为一个实行合议制的机关，采用少数服从多数的表决方式通过决议，亦或是成为一个首长负责制的国家机构，都是《国家监察法》需要明确规定的。即便是首长负责制，首长在作出决议时，仍需要考虑多数人的意见。总而言之，无论是采取合议制还是首长负责制，最终将取决于宪法的顶层设计与试点经验的综合考量。民主集中制作为基本原则，贯彻在中央国家机关的各个方面和一切过程之中。[11]145

根据民主集中制原则和分工协调的原则，监察委员会受人大监督。根据我国宪法的规定，我国现阶段设置的各个中央国家机关的职权划分，中央国家机关之间有明确分工，在职责范围内互不干扰，同时又互相协作、互相配合。两个问题，一是监察委员会与司法机关独立行使职权的关系。我国宪法第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。第127条规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。同样，作为法律监督机关，人民检察院享有独立检察权。不同的是，各级检察院之间是领导关系，而不是监督关系。那么，问题在于，监察机关对于公职人员的监督，是否会对审判权独立和检察权独立产生不必要的干预，这也是未来需要解决的问题。笔者认为，国家监察委员会监督的着力点在于公职人员本身对于宪法、法律和党纪的遵守，是一种廉政监督，而不应干预到公职人员履行法定职责的过程。另外一个不可忽视的问题在于，监察委员会需要向人大负责，受人大监督，那么监察委员会是否应将各级人大及其常委会的公职人员纳入监察对象的范围呢？代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则，国会议事自治之目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性，使免于受其他国家机关之干预。[10]国家权力机关对于其他国家机关行使监督权，但不是互相制衡，因为权力机关的监督是最高的监督，代表人民行使监督权。[11]146监察委员会监察的对象是全体公职人员，全国人大及其常委会的公职人员自然在其监督范围之内。同理，监察委员会对于全国人大及其常务委员会的公职人员所进行的是廉政监督，与全国人大对于监察委员会的工作监督并不冲突。

四、明确国家监察委员会的性质与核心职能，坚持权威、高效反腐败的原则

国家监察委员会的目的是建立集中统一、权威高效的反腐败机制。从历史上看，我国古代监察思想来源于法家的“为治吏而查吏”，监察制度自战国时期初创，至唐宋时期发展得比较完善，到明清形成了比较完备的监察制度法典。我国古代监察制度为维护政权的稳定发挥了不可替代的作用。通观我国古代监察制度，一个重大的弊端是监察机关缺乏独立性。我国在建国初期设立过人民监察委员会，到后来的监察部，再到目前开始改革试点的国家监察委员会的安排，其核心是围绕如何监督公权力而展开的，其重点是对行政权的控制。[5]根据宪法，每个国家机构都有着明确的性质与功能。国务院是国家行政机关，人民法院是审判机关，人民检察院是法律监督机关，目前，对于国家监察委员会的性质表述仍然有不确定性。有学者认为，监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性的机关，既不同于党的机关，也不同于行政机关或者司法机关，其职权具有综合性与混合性。[5]也有学者表示，国家监察委员会是党统一领导下的，由人大产生，受人大和上一级机关监督，行使反腐败职能的监督机关。国家监督机关虽然不是司法机关，但是可以依法行使司法机关的某些职权。[12]还有一种观点认为，监察权属于国家权力的组成部分，若以三权学说划分国家权力，新的监察权仍属于行政权范畴；若不以三权学说自囿，监察权当然可以被视为立法权之下与行政权、司法权并立的权力，但是没有必要定位为“执法监督机关”，否则与人民检察院的法律监督根本职能的宪法定位产生混淆，其权力定位就是监察权。[13]按照《决定》的要求，监察委员会合并了原来一部分属于行政机关的行政权和原来属于检察机关的检察权，原有的行政权和检察权在一定程度上被削弱，而监察权得到了进一步的扩充。全国人大做出这种调整的初衷在于集中整合反腐败资源，因而笔者更倾向于将国家监察委员会的性质定位为监察权的性质。然而，不同权力之间的交叉也可能带来不协调的风险，需要根据试点经验做深入的研究。

我国的中央国家机关其核心职能具有相对独立性。国家权力机关通过全国人大行使国家最高监督权，是人民意志的体现。我国宪法没有明确规定国家的各项权力，然而通过对国家机关的职责权限的规定体现出了国家权力的性质。在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的。因此，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。[14]如何整合资源，建立集中高效的国家监督体系，形成能够全面覆盖国家机关及其公职人员的国家监察体系，这是探索适合国情的监察制度的核心和关键。有学者认为，要解决多头监察、资源分散、力量薄弱的缺陷，就要建立集中、高效、权威、统一的监督机关，其关键在于将现行检察院反贪污贿赂部门、渎职侵权监察部门、职务犯罪预防部门、政府监察机构、预防腐败机构等全部纳入国家监察委员会，并行使政府审计部门部分职能。其意在将现有的党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督整合为统一的国家监督，形成“一府三院”的宪制结构。[4]这表明，监察委员会在集中整合资源之后，本身独立性提高，将直接影响到监察委员会在实际工作中发挥的作用。我国现有的监察部由国务院直接领导，按照常理来讲，由国家机关中的一个部门对该国家机关的工作人员进行监督，监察机关本身在主体上、财政上都缺乏独立性，难以取得理想的效果。监察体制改革之后，监察机关由人大产生，直接对人大负责。监委会独立于“一府两院”，在经费使用、人事任免方面不受制约，监察机关的独立性将会得到大幅度提升。

五、监察对象范围与监察委员会职责必须以法律形式规定

依照《决定》，监察委员会将监察对象覆盖到试点地区所有行使公权力的公职人员。2017年1月9日，在国务院新闻办公室举行的中央纪委发布会上，监察部副部长肖培首次披露国家监察委的监察范围。国家监察委对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖，主要包括六大类人员：一是国家公务员法所规定的国家公职人员；二是由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；三是国有企业的管理人员；四是公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；五是群众、自治组织中的管理人员；六是其他依法行使公共职务的人员。笔者认为，监察委员会所监察对象的范围不宜过于广泛。监察委员会的主要目的在于反腐败，建立廉政机制。如果将监察对象范围扩展得过于广泛，也容易造成监察力量的分散。在《国家监察法》的立法过程中，可以根据试点的具体情况进行科学的分析和考量，以行政级别、工作部门或者发生贪腐案件多寡等因素作为衡量的标准，建立分级监督的制度，全面覆盖的同时突出重点。

《国家监察法》对于监察对象的规定是明确国家监察委员会职权的前提。第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定为下述三类：其一，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；其二，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为；其三，对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定，对涉嫌犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。那么，《行政监察法》第18条规定的监察机关履行的职责包括：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（二）受理對国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。由此可见，《决定》中规定的监察委员会的职权将监察范围从国家行政机关扩展到了国家机关，监察对象的范围扩充了。在监督程度上，监察委员会在适当收缩原来的一些职权，将监督力量集中于反腐问题。比如，《决定》将《行政监察法》中的“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”中的“遵守人民政府的决定、命令”删除，显示了集中力量进行廉政监督的决心。

六、坚持遵循正当程序原则

根据《决定》，国家监察机关可以行使公安机关和检查机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权，如訊问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。《决定》没有明确陈述国家机关与司法机关的关系，需要《国家监察法》进一步明确和细化。对于国家机关履行职责的权限和手段，很多学者都提出了需要《国家监察法》进一步明晰的问题，主要集中于以下几点：第一，调查权与侦查权究竟有何区别；第二，留置与刑事拘留或者逮捕究竟有何区别，国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人，如赋予其逮捕权，是否应经人民检察院批准；第三，刑事诉讼中关于公诉案件先立案，后侦查的格局是否由此被打破；第四，监察委员会通过调查所取得的证据是否正当。[13]基于上述问题，笔者有如下思考：

1.调查权与侦查权的区别问题。《决定》规定的监察机关的第二类职权可以简称为调查权，即调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。根据我国《刑事诉讼法》第106条第1项的规定：侦查指的是公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。侦查是全部刑事诉讼程序中的一个独立的诉讼阶段。根据目前的法律规定，侦查的主体包括公安机关和人民检查院。很明显，调查权并不同于《刑事诉讼法》中规定的侦查权。首先，侦查必须是在立案之后进行的，此处的调查则是在立案之前；其次，行使侦查权的机关是公安机关和人民检察院。随着人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，是否意味着人民检察院对于原来自侦案件的侦查权将转移至监察委员会。监察委员会的职权中选择用调查而非侦查，是否意在规避《刑事诉讼法》的约束，调查权与侦查权在实践中的交叉该如何处理。《国家监察法》在处理这一问题时，必须根据试点总结，秉着科学立法的原则，作出比较明晰的规定。关于《刑事诉讼法》是否需要修改，笔者认为是有必要的。人民检察院三机关转隶监察委员会，必然会对人民检察院内部的权力划分、职责权限、办案程序等产生根本的影响，因此《刑事诉讼法》在将来也是需要修改的。需要注意的是，为履行职权，《决定》赋予了监察委员会12种可以采取的措施，包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。关于监察委员会履行职权的12项措施和权限，《决定》中并没有作出详细的规定，《国家监察法》在修改时，可以参照《刑事诉讼法》规定，对于每一项措施的程序作出详细的规定。

2.留置与刑事拘留或者逮捕的区别。刑事拘留，是指公安机关、人民检查院在侦查过程中，在紧急情况下，依法临时剥夺某些现行犯或者重大嫌疑分子的人身自由的一种强制措施。逮捕，是指公安机关、人民检察院和人民法院，为防止犯罪嫌疑人或者被告人逃避侦查、起诉和审判，进行妨碍刑事诉讼的行为，或者发生社会危险性，而依法剥夺其人身自由，予以羁押的一种强制措施。[15]留置是一种限制人身自由的强制措施，是一种新型的调查手段，在严厉程度上不及刑事拘留和逮捕，也不同于“双规”“双指”等措施，而是一种适用于所有监察对象的一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的监察手段。[12]“双规”“双指”是我国纪检监察机关查办案件时采取的特殊调查手段和组织措施。“双规”措施只存在于党的纪律处分委员会处理党员违纪的情况。按照宪法原理，党员与党组织之间是一种“特殊权力关系”。有学者建议制定《国家监察法》，可通过设置法定的“留置”措施来代替“双规”“双指”等措施。[16]笔者认为，在试点地区，党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，在党纪与国法衔接的问题上，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。例如，《中国共产党纪律处分条例》专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范，与此相比，国家法律对一些纯道德行为并不作规范；另外，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部报告个人事项的义务进行了规定，与此相比，国家法律对普通公民个人事项的报告义务并不作要求。[17]要保持党的先进性，必须将“党要管党，从严治党”落到实处，党纪和国法都要遵守。“双轨反腐”更符合监察委员会设立的初衷，是否以“留置”措施取代“双规”“双指”，也是值得商榷的。

此外，监察体制改革，“先调查后立案”的规定是否打破了刑事诉讼中关于公诉案件先立案、后侦查的格局，监察委员会的调查权是否能够完全取代检察机关的侦查权，需要坚持科学民主的立法原则，在立法过程中进行考量和研究；证据是认定案件事实的依据，也是进行诉讼活动的基础。作为认定案件事实的依据，证据除了要具备证明力之外，还必须具有法律上的资格，为法律所容许，即证据应当依法收集、审查和运用，必须符合法定形式。基于贪腐案件本身的特点，被监察对象往往具有很强大的社会关系，证据往往具有隐秘性。监察委员会通过调查所获取的证据，是否具有法律上的正当性，也需要《国家监察法》作出具体的规定。在调查过程中，被监察对象是否有保持沉默的权利，律师能否介入等问题，都是结合试点经验值得深入探讨的问题。

七、人大集中组织与多重监督原则

任何政体之下都存在权力制约。一旦集中掌握监察权的监察委员会，既无外部宪制分权机关制约，又无内部分权制衡，监察委员会很可能成为掌握极大权力的新生既得利益群体和宪制之下的“最强者”；正义和是非标准将直接沦为其意志的体现，最终沦落为新的腐败滋生地。[4]国家监察委员会是对国家公职人员实行廉政监督的机关。同时，监察权作为公权力，本身也应该接受监督。如何构建对国家监察委员会及其工作人员的监督机制，是《国家监察法》的重要任务。基于监察委员会职权范围之广，监督对象之众，可以将对于监察委员会的监督体制划分为几个层次。

以权力制约权力。根据《决定》要求，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。由此而见，监察委员会在试点地区的监督机制属于双重监督机制，一重监督来自于人大及其常委会，另一重来自监察体系内部上级对下级的监督。对于全国人大及其常委会的监督，国家监察机关如何向全国人大及其常委会负责，可以借鉴人大及其常委会对“一府两院”的监督模式；另一重监督来自于国家监察机关的自我监督。监察委员会的这种监督体制意味着地方各级监察委员会要向上级国家监察委员会和同级人大及其常委会负责，最高一级国家监察委员会向全国人大及其常委会负责。在监察机关内部，建立一套有效的国家监察权力运行法则，进行科学的权力配置，坚持民主集中制，能够有效地避免国家权力运行中个人的专断和恣意。

以權利制约权力。监察体制改革是一项国家权力运行机制的变革，可以概括为国家权力的正确运用和公民权利的确切保障两个方面。为了保障监察对象的基本权利和其他合法权益，《国家监察法》在制定时，应该为监察对象制定一套完善的权利保障和救济机制。我国现行的《行政监察法》第六章规定了监察机关工作人员的法律责任。根据监察机关工作人员的违法程度，将法律责任分为三个类别。对于监察机关工作人员法律责任的规定，意味着监察对象的基本权利和合法权益不受非法侵害。《国家监察法》应该建立相应的权利救济体系，对具体的行使条件、行使时间、行使程序等作出明确规定。权利救济措施的制定，既是对公民基本权利的保护，也是对监察机关的一种有效监督。在救济措施中，被监察对象是否有权提起诉讼，能否申请国家赔偿的问题，在立法时值得思考。同时，还应该将其他国家机关的监督、社会大众的监督、民主党派的监督、新闻媒体的监督等监督方式列为《国家监察法》中的监督措施。

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[17]付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。

The Legislative Principles of The State Supervision Law

JIAO Hongchang， WANG Xinping

（Law School of China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract： The State Supervision Law is the legal norm for regulating the specific functions of the state supervisory committee， the object of supervision， the exercise of powers and functions， and how to connect with the Party organs and other state organs. The purpose of The State Supervision Law is to provide a legal guarantee for the construction of centralized and unified， authoritative and efficient anti-corruption mechanism. According to the Constitution， such principles of multiple supervision as adhering to the leadership of the Party， democratic centralism， the authority of efficient anti-corruption， adhering to the due process， organization by the National Peoples Congress， etc. as the legislative principles that should be followed in the establishment of The State Supervision Law.

Key words： supervision system reform； The State Supervision Law； principle of legislation