全面深化改革下我国区域合作创新的比较研究①

摘 要：新形势下区域经济的发展具有国际、国内两大面向，同时区域的发展具有经济、社会、生态等多重内涵。全面深化改革下我国区域合作的创新充分体现了区域发展所面临的环境特点。国家级新区的布局是形成我国区域发展增长极网络的骨干和基础。自贸区战略通过服务功能的辐射作用使区域内经济间的联系得到加强。通过飞地合作、对口合作等方式，进行的区域产业结构优化、供给侧结构性、城乡一体化发展，使得我国的区域发展在面向国内资源的区域竞争与面向国际资源的区域合作的双重推动下不断前行。

关键词：区域合作 平台发展 机制创新 比较研究

中图分类号：F114.46 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）08（b）-131-03

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，……推动经济社会持续健康发展”。区域发展方面，2015年经中央政治局会议研究，我国区域发展在推进整体战略和功能区战略的基础上实现再升级，即提出在有序推进此前形成的四大板块战略的同时，重点推进“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等三大战略。这样的“4+3”战略大布局符合我国国情，符合我国区域发展现阶段的显示需要。在总体战略的基础上以三大战略为引领，有利于更好地集中资金、集中项目，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济带轴，从而突破四大板块齐头并进推进的困局。这也是新时期我国区域发展战略被赋予的新高度、新内容。

与按区域划分四大板块的总体战略不同，三大战略各自间的性质不同：“一带一路”立足全球视野，着眼于国际间区域合作，要统筹国内、国际发展资源；京津冀协同的出发点是解决北京“大城市病”，疏解北京非首都功能；长江经济带则意在实现长江黄金水道真正产生黄金效益。因此在这样的新时期谈区域合作，显然需要创新。为此，国家发改委专门出台了关于进一步加强区域合作工作的指导意见。在中央政府的指导与领导下，我国区域合作在寻求新的平台、新的合作机制等方面开始了积极的探索与实践。尽管时日尚浅，但对这些探索中的创新进行认识和比较，有助于更好地理解和看待未来我国区域建设的方向与趋势。

1 我国区域合作的平台发展

一般而言，区域合作有两个层面的意涵，一个是国内层面，另一个是国际层面。本文中主要讨论的是国内层面的区域合作，其中对于“一带一路”战略的涉及也重点着眼于我国国内各地区如何合作参与“一带一路”战略。如果一定要为我国区域发展的“新”找一个时间点的话，应将目光放到2014年初，李克强总理在重庆主持召开座谈会研究依托黄金水道建设长江经济带。在此之后，我国区域合作的平台建设出现了两个较为明显的创新，其一是自贸区平台的出现，其二是国家级新区建设的再创新。

1.1 区域合作中自贸区平台的发展

自贸区建设是我国自十八大以来全面深化改革和扩大开放的重要战略舉措，目前的格局是“1+3+7”，即最早成立的是上海自贸区，广东、天津、福建3地自贸区是第二批，随后成立的辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7地的自贸区是第三批。从表面上看，自贸区主要是所在各省市参与“一带一路”战略的重要抓手，但深入它们的运行会发现，自贸区作为所在区域的重要经济发展平台，已经能够通过发挥服务功能辐射周边区域，成为吸引强化区域合作的一个“磁石”。

当前我国11个自贸区中6个都在长江经济带上。自贸区对长江经济带地区间合作的重要性在于：自贸区是连接长江经济带的重要载体和平台，能够通过制度改革实现长江经济带的互联互通。以上海为例，上海自贸区建立以来成为海关总署多项制度创新的载体，2014年启动的长江流域大通关体制改革使上海自贸区监管创新在长江经济带复制推广；启运港退税政策试点中仅有一个不属于长江经济带，上海自贸区在促进长江经济带国际贸易方面的辐射作用显著。上海自贸区的区域合作平台作用还体现在其他地方的综保区，如南京综保区主动提出与上海自贸区的产业转移对接，努力发展成为上海自贸区的配套区和延伸区。天津自贸区促进区域合作主要表现在深化津冀两地跨区域协同联动，围绕各自优势推进产业分工协作，在落实京津冀协同发展的过程中，与河北唐山合作共谋发展，推动天津自贸区曹妃甸片区申报。未来在国务院相关部门领导下，现有11个自贸区将在制度创新协同推进、政策协调、信息交流共享等方面实现互联互通，将进一步有助于区域间的合作发展。

1.2 区域合作中的国家级新区再创新

国家级新区是由国务院批准设立的，用以承担国家重大发展改革开放战略的综合功能区域，是国家发展战略的重要组成部分。最早的国家级新区是1992年成立的上海浦东新区，2008年国际金融危机前我国的国家级新区还包括2006年成立的天津滨海新区。国际金融危机后，国家级新区成为发展区域经济的重要工具和平台，到2016年底我国国家级新区总数为18个。2017年4月河北雄安新区的横空出世，不仅使我国国家级新区数量增加，更由于雄安新区的与众不同使得我国国家级新区建设理论与实践得到丰富。因为，此前国家级新区作为区域合作的重要平台，国家主要是从新区规划、功能定位、政策创新支持等方式对新区的建设给予支持，其建设主体为新区所在省市；而河北雄安新区建设的不同之处在于它更加明了得确立了京津冀两市一省合作共建的建设方式。河北雄安新区的建设从一开始就明确了它是疏解北京非首都功能的集中承载地，是京津冀协同发展战略落实过程中对北京非首都功能进行分散疏解和集中疏解相结合的一种创新和探索。它在建设伊始就伴随着地区间产业结构优化与转移。以大型国有企业投资搬迁入驻为重要标志的京冀区域合作重大举动，使得河北雄安新区建设带有不可否认的政府意志烙印。应该说，这既是改善由于历史原因所造成的京津冀断崖式发展落差，促进京津冀协同发展的必要举措，也是我们在探索区域产生结合问题上的创新探索。

2 区域合作的机制创新

加强区域合作是实现区域协调发展的重要途径之一[1]。我国区域发展必须始终贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，我们的区域发展不仅是区域经济的发展，而是区域政治、经济、文化、社会、生态的全方位进步，因此区域间的合作应该在全方位开展，在合作过程中需要政府、区域合作组织、科研机构、社会团体、市场主体共同积极参与，不断开拓合作领域、丰富合作形式。在全面深化改革的背景下，中央对区域合作机制的倡导在两个方向上提出了更高的期望。一是“飞地经济”合作机制，一是对口合作机制。

2.1 飞地经济合作机制的创新

2017年6月，国家发改委、国土资源部、环保部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。明确提出要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区之间的比较优势，优化资源配置、强化资源节约利用，在提升市场化运行水平的同时，完善发展成果分享机制[2]。飞地经济合作模式创新的目标就是要建立统一市场、促进经济要素的自由有序流动。创新的内容包括但不限于：合作各方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认；优化行政审批流程，探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记衔接协调；探索共同设立投融资公司，采取PPP等模式吸引社会资本参与飞地园区的开发运行；探索合作各方建立常态的议事协调机制；探索合作各方合作新模式，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作。

2.2 对口合作机制的创新内涵

通常我们所说的“对口支援”，是我们的党和政府在社会主义现代化建设时期，基于我国西部民族地区与东部沿海在经济文化社会等方面发展水平的较大差异，以及地区间资源分布的不均衡性和互补性的实际，为缩小区域差距、推动西部地区发展、实现区域协调发展、民族团结、边疆稳定而采取的政策[3]。习近平总书记曾指出，东西部扶贫协作和对口支援是我国特有的政治优势和制度优势[4]。2015年在发改委关于进一步加强区域合作工作的指导意见中就提出，加大对口支援（协作）工作力度。2017年3月国务院在综合考虑相关省市资源禀赋、产业基础、发展水平以及合作现状等因素的基础上，正式公布了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确的合作关系为：辽宁省与江苏省、吉林省与浙江省、黑龙江省与广东省、沈阳市与北京市、大连市与上海市、长春市与天津市、哈尔滨市与深圳市。对此，国家发改委东北等老工业基地振兴司司长周建平认为，东北地区与东部地区对口合作是一种新的跨区域合作方式，不同于对口支援、对口帮扶和对口扶贫，这种合作是要在充分尊重市场经济规律的前提下，更好地发挥政府作用，引导双方自愿开展务实合作并实现互利共赢。可以认为，这次提法与以往最大的不同在于以“合作”取代“支援”“帮扶”。对口合作应当说是经济发展新常态下，基于区域之间优势互补、互利共赢，而建立的一种关系平等、配合密切、愿景相向的联合行动方式。有专家认为，对口合作成功的要义在于推动东北地区与东部地区在体制机制的对接相通[5]。

3 区域合作创新的比较分析

以往对区域合作的比较研究主要集中在环渤海区域、长三角区域、泛珠三角区域这三个比较典型的经济区域，在推进区域合作方面的经验、特性、成果以及合作方式选择的归因分析。我国区域发展战略的演进具有连续性，无论是四大板块战略的提出，还是三大战略的确立与引领，并不否定环渤海、长三角以及泛珠区域合作的既有成果。因此本研究的角度不在于进行区域间横向的比较，而是从建设指向、功能履行、组织建设等方面对区域合作创新的状况进行比较。

国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。它的设立是在新的发展背景下对特定区域的发展做出重新定位，以解决我国经济产业面临的结构与产能过剩问题；相当一部分国家级新区在建设中还肩负着探索产城融合的任务。我国实施自贸区战略，是释放我国经济增长潜力的重要战略举措，也是扩大对外开放的重要内容。从区域合作角度，国家级新区建设更多地是着眼于国内，意图建成区域内的增长极，通过新区内经济能级的提升吸引周边区域展开合作；自贸区建设则更多地着眼于国内与国外经济的连接，是新一轮改革开放的“试验田”、突破口，主要通过服务功能的辐射提高区域经济发展的一体化程度。具体比较见表1。

在区域合作模式中，飞地经济合作模式与对口合作模式两者之间不是简单的并列关系。这两种合作模式的共同点在于它们的运行都是基于参与区域合作的双方或多方，其两两之间存在经济科技发展水平差异；主要通过市场化机制推动经济发展资源优化，从而使合作具有可持续性。它们的差异在于，当前对口合作模式的参与方及过程，由中央政府的参与和引导；飞地经济模式在推进对口合作过程中可以被用来当作区域合作的载体；非对口合作参与方的省市间进行飞地经济合作，更多的是在市场经济运行机制下地方政府的自我选择结果。

4 结语

新形势下区域经济的发展具有国际、国内两大面向，同时区域的发展具有经济、社会、生态等多重内涵。全面深化改革下我国区域合作的创新充分体现了区域发展所面临的环境特点。国家级新区的布局是形成我国区域发展增长极网络的骨干和基础。自贸区战略通过服务功能的辐射作用使区域内经济间的联系得到加强。通过飞地合作、对口合作等方式，进行的区域产业结构优化、供给侧结构性、城乡一体化发展，使得我国的区域发展在面向国内资源的区域竞争与面向国际资源的区域合作的双重推动下不断前行。

参考文献

[1] 中华人民共和国发展改革委员会.发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/ xinwen/2015-12/31/content_5029916.htm.

[2] 林火灿.八部门印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见：“飞地经济”如何飞得更高》[EB/OL].http：//news. sina.com.cn/c/2017-06-07/doc-ifyfuvpm7723478. shtml，2017-6-7.

[3] 任維德.“一带一路”战略下的对口支援政策创新[J].内蒙古大学学报，2016（1）.

[4] 向春玲.对口支援：解决欠发达地区贫困问题的“中国方案”[EB/OL].http：//news.china.com.cn/cndg/2016-07/26/ content_38958288.htm，2016-7-26.

[5] 储东涛.积极探索跨区域对口合作新途径[EB/OL].http：// ex.cssn.cn/glx/glx_xzlt/201704/t20170427_3501975_1. shtml，2017-6-26.

[6] 朱江涛，卢向虎.国家级新区行政管理体制比较研究[J].行政管理改革，2016（11）.

①基金项目：天津社会科学院青年课题《全面深化改革下我国区域合作制度创新的比较研究》结项成果（课题号14YQN—07）。

作者简介：郭珉媛（1979-），女，硕士，助理研究员，主要从事区域发展战略方面的研究。