国外预算绩效管理经验对广东的启示

丁丽芸

摘 要：近十几年来，绩效管理理念开始运用到我国的预算管理改革中。从中央到各省都在探索预算绩效改革，广东也积极尝试，在开展重点项目资金评价、部门整体支出绩效评价、规范绩效目标管理、完善第三方绩效评价体系等方面取得一定成效，但是与发达国家相比还存在差距。本文通过介绍以美国和新西兰为代表的国外预算绩效管理经验，提出广东下一步的预算绩效改革应完善相关制度规范、构建科学细化的评价指标体系、加强对绩效评价结果的管理和应用的政策建议。

关键词：预算绩效 广东 美国 新西兰

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）08（b）-118-03

1 美国预算绩效改革经验

美国是绩效预算理论和实践的起源地。1907年，纽约市政局的“改进管理控制计划”报告中首次提出绩效预算的理念。此后经过数十年的发展，美国逐步建立起较为完备的绩效预算体系。

1.1 美国的预算绩效改革历程

（1）绩效预算阶段。1949年胡佛委员会在“预算与会计报告”中提出，预算要以政府职能、活动、项目为基础，强调产出结果在预算编制中的重要性。1950年《预算与会计程序法案》获得国会通过，《法案》明确要求政府提供预算绩效的相关信息，标志着预算绩效改革在美国正式开始。随后，由于受到技术和政治等各种因素制约，预算绩效方法被“规划—项目—预算”制度、目标管理模式和零基预算等方法所取代。

（2）新绩效预算阶段。20世纪90年代初，受财政赤字长期攀升、国债大规模发行和福利支出高速增长等因素影响，美国出现严重的财政危机。同时，随着“新公共管理”理論逐步兴起，克林顿政府推出“重塑政府”计划，成立国家绩效评估委员会，颁布世界上第一部专门为政府绩效制定的法律——《政府绩效与成果法案》，为联邦政府的绩效管理构建了制度框架和管理流程，使美国的预算绩效改革迈入“新绩效预算”时代。

小布什政府时期，联邦政府持续推行以绩效为导向的政府预算管理，一方面借助项目评价分级工具（Program Assessment Rating Tool，简称PART）开展全面绩效评估，另一方面采用“红绿灯”系统强化部门支部管理责任。PART在2002年由美国总统管理与预算办公室推出，以项目作为分析和评价单位，从项目的目标与设计、战略规划、项目管理、项目效果与会计责任4个部分25个基本问题入手进行分析诊断，对项目做出全面评价，实现了不同部门和项目间的横向比较，评价结果与下一年的预算挂钩。“红绿灯”评估系统是用于评价各部门改革新动议的执行是否达到《总统管理议程》所提出的5个标准（加强人力资本战略管理、竞争性资源配置、提高财务效率、拓展电子政务、预算与绩效统一），并对达标程度进行评价。评价结果主要用“红”“绿”“黄”来表示，其中“绿”代表成功，“黄”代表取得了一定程度的进步，“红”代表失败。总统管理与预算办公室每个季度开展评价，评价结果以“红绿灯等级评分卡”予以公布，直观地展示各部门绩效管理的进展情况，并直接影响到部门的预算拨款，强化了部门支出管理责任。

2004年美国国会通过《项目评估与结果法案》，要求所有政府项目至少要以5年为周期进行绩效评估，评估内容包括项目的目标、计划、管理和结果等，这标志着新绩效预算的真正建立。这个改革显著提高了政府工作效率，使美国结束了长达近40年的预算赤字，实现财政盈余。

奥巴马执政时期，《政府绩效与结果现代化法案》（简称GPRAM法案）在国会得到通过，优先绩效目标工具被写入法案，成为政府的核心绩效工具。优先绩效目标工具的使用是为了给联邦政府提供更多绩效信息，推进联邦机构核心任务的绩效改进。优先绩效目标工具主要由目标设置和绩效报告两个部分组成。目标设置是为了保证联邦机构能沿着正确方向开展工作。绩效报告是为了及时准确地将绩效信息传递给联邦机构领导、预算管理办公室、总统、国会、利益相关者以及民众。同时，联邦机构会根据绩效报告的结果来改进、更新或重置未来的优先绩效目标，以达到不断改进工作绩效的目的。

1.2 美国预算绩效改革的主要作法

（1）重视评估工具的使用。为推动绩效评估工作，美国在“新绩效预算”时代先后采用了PART、“红绿灯”评估系统、优先绩效目标等评估工具，这些工具的评估内容各有侧重，但共同之处在于简单实用、可操作性强，并且都以法律的形式被确定下来，得到广泛的应用。

（2）充分运用绩效信息，改进预算决策和项目管理。不管是采用哪一种评估工具，其评价结果都得到充分利用，评价结果被视为预算决策和项目管理绩效改进的起点，也会影响未来绩效目标的设定和与下一年的预算。

（3）重视信息公开，不断提高财政透明度。美国政府开通专门的网站向公众提供绩效信息，包括项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等，引导各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果，以便更好地接受民众监督，提高财政透明度。

2 新西兰的预算绩效改革经验

20世纪80年代，OECD国家逐渐启动新绩效预算改革。其中，新西兰最早在政府预算中引入权责发生制，其绩效预算改革也进行得最彻底，也最有代表性。

2.1 新西兰预算改革的四个阶段

（1）改革国有企业阶段。1986年新西兰政府颁发《国有企业法案》，把政府承担的商业活动从公共部门中剥离处理，推进国有企业私有化，设定国有企业的目标，奠定了公共部门绩效考核的改革基础。

（2）改革公共部门阶段。1988年和1989年新西兰先后通过《国家部门法案》和《公共财政法案》，废除了公务员终身制，通过合同来规定公务员在职期间的绩效标准，明确了绩效预算是公共领域改革的重要组成部分，将预算的重点从投入转向产出，引入权责发生制的会计和预算。

（3）强化管理责任阶段。1993年新西兰政府通过《财务报告法》强化公共部门对权责发生制的应用。1994年出台的《财政责任法案》，明确了细化财政管理责任的系列原则，提出财政部长的责任是对产出相关的财政管理目标负责，并推行信息公开。

（4）预算和战略管理结合阶段。1993年新西兰政府颁布了《通往2010之路》，提出未来20年政府的发展目标和战略规划。1994年“战略结果领域”在国家服务委员会、总理和内阁共同推动下出台，把《通往2010之路》的长期规划和关键结果领域的年度绩效考核联系起来。随后几年，政府又发布了《接下来三年》《未来的投资》《新机遇》等多个文件，进一步巩固政府战略规划和绩效的联系。

在这四个阶段的改革过程中，新西兰的政党、议会、国家服务委员会和财政部等多个部门都是改革的主要推动力量，各部门对改革的理念也有一定共识。改革是在财政部设计的总框架下不断深化扩展，并伴随着权责发生制的技术基础和完备的法律保障，改革成果较为显著。

2.2 新西兰绩效预算的核心内容

（1）明确定义产出和结果，并区分二者的预算责任。产出是指公共部门提供的产品和服务，包括其数量、质量、成本和及时性等，结果是这些产品和服务的消费对社会产生的影响。新西兰的绩效预算改革要求部长对预算的结果负责，部门对预算资源的分配和预算产出负责，这是其不同于其他国家的一个突出特点。

（2）结合战略管理来推进绩效预算改革。新西兰的绩效预算要求政府建立最高层面的结果目标并说明广泛的战略优先顺序，结果目标要求与政府长远的战略目标相一致。绩效预算结合政府的战略优先顺序和部门工作规划，将政府战略规划进一步细化为部门工作规划，加强预算支出与结果的联系，实现以结果引导预算。

（3）采用权责发生制的会计和预算，创新财务管理体制。新西兰的绩效预算改革，实现了预算体系从投入控制、收付实现制会计和年度报告转变为以产出为基础，采用权责发生制会计、重视绩效结果的战略规划和资源配置的完整体系。

（4）加强对绩效预算结果的管理和应用。为了改进绩效预算结果的信息质量，新西兰政府采用三个指标（状态指标、效果指标和风险指标）来衡量政府干预的效果并及时发现问题，在此基础上实行路径探索项目（Pathfinder Project）来提高结果测量的能力和改进结果管理的方法，鼓励各个部门将结果的信息运用到决策和管理中，用结果指导决策，对结果造成的影响进行评估。

3 美国和新西兰预算绩效改革的共性

3.1 健全的法律制度体系

法律制度是美国和新西兰实施绩效预算的先导，也贯穿在其绩效预算改革不同阶段中，为各个时期改革的顺利进行提供了支撑和保障，让不同层级的政府部门更容易达成共识，减少改革阻力。美国的《政府绩效与成果法案》《项目评估与结果法案》和《政府绩效与结果现代化法案》确保了不同时期绩效评价工具的法律地位，《反赤字法》《国会预算及扣押控制法》和《绩效法案》等法律则对预算执行过程进行规范。新西兰通过《国家部门法案》和《公共财政法案》来明确预算绩效改革并引入权责发生制的会计和预算。

3.2 重视预算绩效实施的技术基础

预算绩效改革的顺利施行，除了政府部门对绩效理念的共识外，更需要有良好的技术工具。美国政府在不同时期使用了不同的绩效评价工具，包括PART、“红绿灯”评估系统和优先绩效目标等，都是为了更好地进行绩效评价，以便达到改进绩效的目的。新西兰预算绩效改革的成功则很大程度上得益于引入了权责发生制的会计和预算，虽然从制定措施到最后实施花了长达7年的时间，但是改革后政府工作绩效明显提升，财政状况也显著改善。

3.3 重视对绩效评价结果的管理和应用

绩效评价结果的合理应用有利于实现绩效改进的目的。美国和新西兰在实施预算绩效改革时都非常重视提高财政透明度、接受公众监督，并将绩效评价结果与下一年的决策、预算挂钩。新西兰还设置了专门的指标来改进对评价结果的管理，对结果造成的影响也会进行评估。

4 国外经验对广东的启示

2014年12月，财政部发布《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，为我国加强预算绩效管理奠定了良好的技術基础。2015年1月1日开始施行的新预算法，完善了全口径预算、政府举债、预算公开等方面内容，同时也明确了财政支出的绩效管理，要求各级政府、部门及单位对支出开展绩效评价，从国家层面奠定了预算绩效改革的法理基础。

广东作为改革开放的先行地，在预算绩效管理上积极探索。2003年以来，广东以财政项目支出绩效评价为重点开始探索财政支出绩效管理试点改革。2004年，广东出台了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，全面展开升级财政专项资金绩效评价，2008年逐步进入预算绩效评价系统信息化探索阶段。2011年以政府购买服务方式开展第三方绩效评价试点，2014年全面开展第三方绩效评价服务。2015年～2016年，广东财政在开展重点项目资金评价、部门整体支出绩效评价、规范绩效目标管理、完善第三方绩效评价体系等方面做出诸多尝试，绩效管理覆盖面不断扩大，预算绩效管理体制机制不断创新。

十几年来，广东经过目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用四个环节的改革实践，绩效管理理念逐步融入到预算管理中，并构建起“事前绩效目标审核、事中绩效监督、事后绩效评价和问责”的预算绩效管理框架，改革取得初步成效。但是由于实践时间相对较短，广东的预算绩效改革存在着制度体系不够完善、评价指标体系相对薄弱、对评价结果的管理和应用有待改进等问题。通过对发达国家预算绩效改革经验的学习借鉴，可以为广东下一步预算绩效改革的思路和方向提供一定的参考借鉴意义。

4.1 完善相关制度规范

不管是美国、新西兰还是其他国家，其预算绩效改革得以顺利推进都得益于完善的法律保障和配套的规章制度。新预算法的颁布实施为我国预算绩效改革奠定了良好的法理基础，但是要推进改革的规范和深入，只有新预算法就显得远远不够。预算绩效管理涉及的利益主体多、链条长，各个环节都需要相应的制度规范才能自上而下，从省级到各市县、从重点项目到全面铺开，推进预算绩效改革纵深发展。广东目前的预算绩效改革尚未能做到地区、部门和项目全覆盖，下一步必须要完善相应的制度体系，促使改革措施的规范操作和全面推广。

4.2 构建科学细化的评价指標体系

美国不同时期的预算绩效都有其核心的评估工具或评估办法，这对评估结果的科学性、合理性和改革的成功与否起到至关重要的作用。广东在预算绩效改革中虽然也不断健全评价指标体系和标准，但是评估工具的使用还略显薄弱，未能构建完善的通用性和个性化相结合的指标体系，制约了绩效评价的深度、广度和力度。今后要提高预算绩效管理的整体水平，必须构建科学细化的评价指标体系，在探索和完善评价工具、评价方法下加大研发力度。

4.3 加强对绩效评价结果的管理和应用

预算绩效改革的目的是改进政府管理绩效，而预算绩效评价结果的管理和应用是否有效是实现这一目的的关键环节。美国和新西兰重视评价结果的信息公开和应用，通过设置专门的指标来评价和改进绩效评价结果的管理等措施都值得广东借鉴和学习。目前，广东预算绩效结果的管理和应用距离发达国家还有明显差距，比如项目绩效评价结果目前仅反馈给人大、审计和主管部门等，并未向社会公开，也尚未形成完善的问责机制，这大大制约了绩效评价结果的实际影响力和对被评价部门的约束力。因此，下一步广东在探索预算绩效信息公开、问责机制和应用上应该有所突破，才能最大限度发挥绩效评价结果的实际作用。

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